耿敬杰

摘要：針對(duì)湖北省存在的土地生態(tài)安全問題，提出了四個(gè)層面的調(diào)控措施。在認(rèn)知層面要加強(qiáng)民眾土地環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)；在治理層面將構(gòu)建和諧的人地關(guān)系作為基本目標(biāo)；利用層面要朝土地集約化方向發(fā)展；保障層面要注重發(fā)揮多種保障機(jī)制的作用。

關(guān)鍵詞：湖北??；土地生態(tài)安全；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.24.067

1湖北省的土地生態(tài)安全問題

1.1土地?cái)?shù)量層面——水土流失問題嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖北省水土流失面積大約640萬公頃（其中強(qiáng)度流失面積占32%，中度流失面積占55%，輕度流失面積占13%），占全省土地總面積的34.4%。此外，隨著湖北省的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的不斷提高，再加之生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多重因素導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量逐年減少。1999年-2003年間，全省耕地凈減少394.5萬畝，年均凈減少耕地78.9萬畝，人均耕地1.18畝，低于全國(guó)平均水平。甚至出現(xiàn)了作為糧食主產(chǎn)區(qū)的湖北省不僅不能外調(diào)糧食，而且還需要調(diào)入糧食的局面，這樣不利于維護(hù)國(guó)家的糧食安全。

1.2土地質(zhì)量層面——土壤污染持續(xù)蔓延

工業(yè)“三廢”排量與生活污水排放量逐年增加，而相配套的治理措施卻未能及時(shí)跟上，農(nóng)業(yè)方面長(zhǎng)期大量過度使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜過度使用致使土壤受到不同程度的污染，土地結(jié)構(gòu)不良，質(zhì)量下降。有數(shù)據(jù)顯示，湖北省省耕地有機(jī)質(zhì)平均含量為1.9%，比1983年下降了20%左右，土地質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。而且土壤一旦被污染，在短時(shí)間是難以恢復(fù)到正常狀態(tài)。如果不采取有效措施阻止土壤污染繼續(xù)蔓延下去，那將會(huì)給土地生態(tài)安全，乃至整個(gè)生態(tài)環(huán)境造成難以預(yù)知的后果。

1.3土地利用層面——粗放浪費(fèi)現(xiàn)象突出

湖北省的城鎮(zhèn)建設(shè)用地人均245平方米，比全國(guó)人均182平方米高出34.6%；人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)270平方米，遠(yuǎn)超150平方米的國(guó)際上限；工業(yè)用地容積率僅為0.4，低于全國(guó)0.51的平均水平。鑒于一些地方出現(xiàn)了“多征多用，多征少用，早征遲用，征而不用”的現(xiàn)象，湖北省國(guó)土資源廳專門制定《關(guān)于閑置和低效用地清理處置的實(shí)施方案》，于2014年5月-12月對(duì)全省城鎮(zhèn)范圍內(nèi)閑置和低效利用的土地進(jìn)行清查處理，主要目的就是為了解決土地閑置與浪費(fèi)問題。

2總體調(diào)控措施

中央明確提出要加快建立生態(tài)文明制度，并且在頂層設(shè)計(jì)上已經(jīng)形成了明確的發(fā)展思路，但需要落實(shí)各個(gè)具體的環(huán)節(jié)的配套措施，本研究著重立足于土地生態(tài)安全建設(shè)，針對(duì)湖北省出現(xiàn)的實(shí)際問題，制定相應(yīng)的治理措施。湖北省要立足于全局，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，將保障土地生態(tài)安全納入全省工作的重點(diǎn)。積極推進(jìn)與土地生態(tài)安全維護(hù)相關(guān)的4個(gè)層面建設(shè)，推進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)出效益增加和社會(huì)效益提升，促進(jìn)人地協(xié)調(diào)。調(diào)控措施包括認(rèn)知層面、土地治理、土地利用結(jié)構(gòu)和安全保障四個(gè)層面，如圖1。

3具體調(diào)控措施

3.1認(rèn)知層面

十八大報(bào)告中就明確指出要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。針對(duì)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)狀，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，讓民眾參與到保護(hù)土地資源的實(shí)際行動(dòng)中來，提高思想認(rèn)識(shí)。學(xué)會(huì)尊重生態(tài)、保護(hù)生態(tài)，把自己當(dāng)作地球村的一員，與自然和諧相處以提高經(jīng)濟(jì)開發(fā)管理者的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。而土地生態(tài)倫理就是要研究人與土地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，將生態(tài)倫理觀納入人類對(duì)土地資源的保護(hù)、開發(fā)和可持續(xù)利用的實(shí)踐中。

3.2治理層面

土地生態(tài)安全治理層面主要指針對(duì)相應(yīng)的問題而采取的多種行為的總稱。土地生態(tài)治理主要針對(duì)水土流失嚴(yán)重，廢物排放量多，土地污染明顯，土地破壞問題突出等，大致可采取以下措施：

針對(duì)湖北省普遍存在的水土流失問題，我們應(yīng)該實(shí)現(xiàn)預(yù)防、治理和管理同步進(jìn)行，協(xié)調(diào)發(fā)展。在預(yù)防上要限制過度開采、開發(fā)土地的行為，將水土流失的隱患降到最低值，治理過程中因地制宜，針對(duì)不同類型的土地采取差異化的治理措施，在管理上要逐步建立監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，協(xié)調(diào)各部門的利益關(guān)系，加強(qiáng)管理，規(guī)范管理。

在污染治理上，要加大治理力度，嚴(yán)格控制工業(yè)污染源和農(nóng)村污染物排放，建立污染物排放監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度，并且通過建立污水處理廠等環(huán)保設(shè)施來降低污染物的危害程度，防止產(chǎn)生二次污染。

土地整理復(fù)墾是為了加強(qiáng)土地生態(tài)安全建設(shè)，提高土地承載功能的重要手段?？梢赃\(yùn)用恢復(fù)生態(tài)學(xué)有關(guān)原理和生態(tài)工程技術(shù)，對(duì)被破壞和被廢棄的土地實(shí)行復(fù)墾和整理，以提高土地的利用效率。2006-2020年湖北省新增建設(shè)占用耕地15.13公頃，則要求土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充同樣數(shù)量的耕地。具體分解指標(biāo)為，農(nóng)用地整理增加耕地5.46公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)整理、廢棄建設(shè)用地復(fù)墾等增加耕地3.0萬公頃，未利用地開發(fā)增加6.67萬公頃。因此，要加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)的力度，落實(shí)復(fù)墾的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡。

生態(tài)用地的存在對(duì)于保護(hù)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境有著至關(guān)重要的作用。在這一方面，深圳市率先通過劃定“基本生態(tài)控制線”的模式，使區(qū)域內(nèi)的生態(tài)用地面積達(dá)到全市總面積的56%。湖北省作為“千湖之省”，要積極重視長(zhǎng)江流域的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)濕地的保護(hù)，嚴(yán)禁各地方圍湖造田。

3.3土地利用層面

若想從根本上提高土地效率，必須改變當(dāng)前傳統(tǒng)落后的土地利用方式，優(yōu)化土地資源配置，提高土地的綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益。具體措施包括：

制定科學(xué)、合理規(guī)劃，完善土地利用布局。土地規(guī)劃是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，也是提高土地利用效率的具體手段之一。在制定土地利用大綱時(shí)要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，根據(jù)不同土地的功能和作用來選擇適宜的土地利用方式，實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

推進(jìn)土地集約化進(jìn)程，提高土地利用效率。要逐漸改變過去向外擴(kuò)張城市規(guī)模的思路，轉(zhuǎn)而向內(nèi)加強(qiáng)對(duì)已有土地的集約化利用，特別在土地政策上向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)傾斜，而對(duì)傳統(tǒng)的高能耗、高污染企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格供地，提高供地門檻和準(zhǔn)入制度。endprint

構(gòu)建集中發(fā)展格局，打造差異化的生態(tài)功能區(qū)。根據(jù)區(qū)域不同條件和特點(diǎn)，推進(jìn)實(shí)施差別化發(fā)展和環(huán)保戰(zhàn)略越來越受到管理者的認(rèn)可。湖北省應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，從分散發(fā)展向集中發(fā)展轉(zhuǎn)型，打造不同的功能區(qū)，提高布局一體化的水平。如構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，發(fā)揮高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)龍頭作用，合理布局生態(tài)功能區(qū)項(xiàng)目。積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”為主要目標(biāo)。

充分挖掘存量土地，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。據(jù)調(diào)查，湖北省的城鎮(zhèn)閑置低效土地有0.4萬公頃，廢棄的工礦用地有2.5萬公頃。因此，將廢棄閑置的土地合理利用起來，將資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，是提高土地利用效率，改善整體生態(tài)環(huán)境的重要舉措。在這個(gè)過程中，要通過推動(dòng)存量土地的再開發(fā)，進(jìn)一步挖掘土地利用潛力，盤活閑置浪費(fèi)的土地資源，進(jìn)而解決土地粗放利用的問題。在城市中，可以通過適度提高建筑容積率的辦法來提高城市核心地區(qū)的人口密度，實(shí)現(xiàn)“土地城鎮(zhèn)化”與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。在農(nóng)村針對(duì)空心化、宅基地閑置等問題，可以在不違背農(nóng)民意愿，不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下，推進(jìn)村莊集中居住項(xiàng)目，并對(duì)原有宅基地實(shí)施土地整理、復(fù)墾。并建立相應(yīng)的宅基地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出機(jī)制，保障農(nóng)民的正當(dāng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

3.4保障層面

如何保障土地生態(tài)安全的政策措施落實(shí)著地，本研究認(rèn)為可以從人口控制、防災(zāi)減災(zāi)能力提高、安全管理能力增強(qiáng)、科技支撐能力改善四個(gè)方面著手。

第一，合理控制人口增長(zhǎng)，提高人口素質(zhì)。構(gòu)建和諧可持續(xù)發(fā)展的人地關(guān)系是保障土地生態(tài)安全的核心。湖北省近5年的人口增長(zhǎng)雖然低于全國(guó)平均水平，但龐大的人口基數(shù)仍給土地生態(tài)系統(tǒng)帶來了不可忽視的壓力。因此，應(yīng)該保障人口增長(zhǎng)與土地生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)改善人口結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)城市之間、城鄉(xiāng)之間人口均衡分布，推進(jìn)人口與土地資源配置狀況和承載能力適應(yīng)性發(fā)展。利用湖北省作為教育大省的有利條件，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，提高區(qū)域內(nèi)的人口素質(zhì)，增強(qiáng)人們的環(huán)保意識(shí)。

第二，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，減少災(zāi)害損失。自然災(zāi)害的破壞力不言而喻，也對(duì)土地生態(tài)安全造成不利影響，應(yīng)該采取有力措施減少災(zāi)害損失。災(zāi)害發(fā)生前，要科學(xué)建立災(zāi)害監(jiān)測(cè)體系，提高災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)水平。災(zāi)害發(fā)生后，要提高災(zāi)害應(yīng)急處置能力，迅速開展救災(zāi)工作，爭(zhēng)取將損失降到最低。

第三，增強(qiáng)安全管理能力，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。要依法開展土地生態(tài)安全管理工作，提高管理水平。在立法層面上看，當(dāng)前關(guān)于土地生態(tài)安全的法律條文過于籠統(tǒng)化，缺乏可操作性，因此當(dāng)前應(yīng)該將保障土地生態(tài)安全作為立法目標(biāo)，吸收風(fēng)險(xiǎn)理論及國(guó)外成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的專門法，以滿足保護(hù)土地生態(tài)安全的現(xiàn)實(shí)需要。在執(zhí)法層面上，要明確職責(zé)、增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法，并加大對(duì)違法行為的處罰力度。

第四，提升科技支撐水平，注重技術(shù)創(chuàng)新。保障土地生態(tài)安全是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程，應(yīng)該加強(qiáng)技術(shù)革新力度，依靠3S等高新技術(shù)手段為土地生態(tài)安全建設(shè)保駕護(hù)航。同時(shí)注重技術(shù)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，通過多種優(yōu)惠政策吸引和留住人才為土地生態(tài)安全建設(shè)作出積極的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]崔峰.我國(guó)土地生態(tài)安全問題管窺[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，6（4）：5156.

[2]孫奇奇，宋戈，齊美玲.基于主成分分析的哈爾濱市土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)[J].水土保持研究，2012，19（1）：235238.

[3]李昊，李世平，銀敏華.中國(guó)土地生態(tài)安全研究進(jìn)展與展望[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2016，30（9）：5055.

[4]蔡運(yùn)龍.持續(xù)發(fā)展-人地系統(tǒng)優(yōu)化的新思路[J].應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)，1995，6（3）：3339.

[5]牛文元.可持續(xù)發(fā)展理論的內(nèi)涵認(rèn)知-紀(jì)念聯(lián)合國(guó)里約環(huán)發(fā)大會(huì)20周年[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012，22（5）：914.

[6]Naveh Z，Lieberman A S. Landscape Ecology：Theory and Application[M].New York ：Springer Science & Business Media，1994.

[7]李明月，賴笑娟.基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法的城市土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)——以廣州市為例[J].經(jīng)濟(jì)地理，2011，31（2）：289293.

[8]劉蕾，姜玲彥，高軍俠.基于P-S-R模型的土地生態(tài)安全物元評(píng)價(jià)——以河南省為例[J].地域研究與開發(fā)，2011，30（4）：117121.

[9]曲衍波，齊偉，商冉，等.基于GIS的山區(qū)縣域土地生態(tài)安全評(píng)價(jià)[J].中國(guó)土地科學(xué)，2008，（4）：3844.

[10]湖北省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）[Z].

[11]曉方.但留方寸地傳于子孫耕：透視湖北省耕地資源現(xiàn)狀[N].湖北日?qǐng)?bào)， 20040907.

[12]何蒲明，王雅鵬，黎東升.湖北省耕地減少對(duì)國(guó)家糧食安全影響的實(shí)研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2008，（10）：5263.

[13]陳巖.湖北城鄉(xiāng)人均用地面積遠(yuǎn)超全國(guó)，多地土地粗放利用[N].湖北日?qǐng)?bào)，20140627.

[14]李智國(guó)，楊子生.中國(guó)土地生態(tài)安全研究進(jìn)展 [J]. 中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（12），511.

[15]馮杰.深圳：將用“反規(guī)劃”設(shè)定城市生態(tài)底線[N].深圳特區(qū)報(bào)，20060226.

[16]嚴(yán)金明.土地規(guī)劃立法的導(dǎo)向選擇與法律框架構(gòu)建[J].中國(guó)土地科學(xué)，22，（11）：48.

[17]余香英，廖程浩，張宏峰，等.基于生態(tài)功能區(qū)和主體功能區(qū)的廣東省差異化環(huán)保準(zhǔn)入對(duì)策研究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2016，26（11）：4447.

[18]任遠(yuǎn).人的城鎮(zhèn)化：新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)研究[J].復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）：134139.

[19]湖北5年人口增長(zhǎng)127萬余人，人口增長(zhǎng)低于全國(guó)平均水平[EB/OL].湖北省人民政府門戶網(wǎng)站，www.hubei.gov.cn.20160719.endprint