官斌

平羅農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)有償退出的實踐與思考

官斌

隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個長期趨勢。如何逐步建立健全農(nóng)民土地和房屋產(chǎn)權(quán)退出機制，對于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度、提高土地資源配置效率具有十分重要的意義。2012年以來，寧夏平羅縣就農(nóng)民承包集體土地、宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿有償退出轉(zhuǎn)讓進行了探索和實踐，值得深入研究和思考。

嚴格退出規(guī)則程序

2012年以來，寧夏平羅縣按照國家農(nóng)村改革試驗區(qū)建設要求，探索制定了《平羅縣農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》，對符合退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)條件的農(nóng)戶，經(jīng)本人自愿申請可以退出。目前，平羅縣結(jié)合插花安置移民，落實宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)退出農(nóng)戶1638戶，退出耕地8310多畝。在平羅縣靈沙鄉(xiāng)富貴村5隊探索開展了農(nóng)民宅基地和房屋整隊退出試點，共退出宅基地和房屋55戶。把退出收儲與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)大社區(qū)建設有機結(jié)合起來，將農(nóng)民退出的宅基地和房屋收儲后拆遷復墾為耕地，置換城市建設用地，用農(nóng)民退出補償金置換城鎮(zhèn)大社區(qū)安置房。為確保退出收儲工作依法、穩(wěn)妥、公平、公正，不損害農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的利益，平羅縣從退出條件、程序、補償以及后繼保障等方面嚴格進行規(guī)范，保證了退出收儲工作平穩(wěn)開展。

堅持原則，嚴格條件。退出收儲必須充分尊重農(nóng)民意愿，對自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的農(nóng)戶給予合理補償；退出的土地和宅基地先由村集體經(jīng)濟組織收儲，分類合理利用；退出的耕地利用要符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的農(nóng)戶，要經(jīng)過家庭全體成員和村委會同意，要在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所，有穩(wěn)定的收入來源。單純依靠土地生存，沒有其他收入來源的原則上不允許退出。

規(guī)范程序，合理利用。自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，嚴格按照農(nóng)戶書面申請、村集體審核、評價機構(gòu)評估、雙方簽訂協(xié)議、兌現(xiàn)補償費、變更權(quán)證的程序進行退出收儲，申請表須由所有共有人簽字蓋章。對土地和房屋價值進行評估，房屋必須由具有資質(zhì)的中介機構(gòu)評估。退出的集體土地和房屋由村集體經(jīng)濟組織收儲并登記造冊，退出的承包地村集體經(jīng)濟組織可采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式進行流轉(zhuǎn)，促進土地規(guī)模經(jīng)營；退出的宅基地和房屋可拆除、整治后進行復墾，恢復為農(nóng)業(yè)用地后進行流轉(zhuǎn)。探索移民插花安置新模式，利用永久退出的耕地和房屋插花安置移民。

明確補償，強化保障。制定了《平羅縣農(nóng)民宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)退出收儲基準參考價格》，耕地按照當年土地流轉(zhuǎn)價格上浮5%的標準進行評估，并按本輪承包期內(nèi)剩余年限一次性算清，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶協(xié)商，逐年或一次性給予補償；房屋按照確權(quán)頒證面積進行評估后予以補償，補償面積不超過270平方米，補償標準參照國家規(guī)定的耕地補償標準執(zhí)行。退出集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶同時享受村集體經(jīng)濟組織收益分配補償，按照當年人均分配標準，參照二輪土地承包期剩余年限由村集體經(jīng)濟組織一次性給予補償?？h政府設立了500萬元的收儲基金，村集體暫無條件支付補償金，可用收儲周轉(zhuǎn)基金墊付，村集體收儲耕地和宅基地流轉(zhuǎn)收入優(yōu)先償還。退出農(nóng)戶享受《平羅縣推進農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變暫行辦法》有關優(yōu)惠政策。

存在四個制約因素

補償機制不明確。平羅縣雖然出臺了補償標準和辦法，但由于村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟實力有限，不可能實現(xiàn)大規(guī)模的退出收儲。由于補償?shù)牟幻鞔_性和不合理性，土地承包權(quán)所包含財富效用沒有充分體現(xiàn)，不能充分發(fā)揮其生產(chǎn)要素價值和財富效應。

缺乏相應的保障措施。由于農(nóng)村社會保障體系還不完善，很多農(nóng)民對農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)永久退出有后顧之憂。

受阻于農(nóng)村土地經(jīng)營方式。由于農(nóng)村人口眾多、人地關系緊張，造成土地的零碎化經(jīng)營狀況，成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的阻力，進而影響了農(nóng)戶土地和房屋產(chǎn)權(quán)的永久退出。同時，進城居住農(nóng)戶當中，部分人員戀土情深，有年老后回鄉(xiāng)安度晚年的想法，不愿放棄農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)。

受阻于征占補償機制。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，基礎設施建設、城鎮(zhèn)建設和公益事業(yè)建設需要征占用農(nóng)村土地面積不斷增加，受經(jīng)濟利益的誘惑，部分農(nóng)戶不愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。

工作意見建議

確權(quán)賦能，賦予完整的退出權(quán)利。 建議首先進行確權(quán)頒證，賦予農(nóng)民土地和房屋產(chǎn)權(quán)更為完整的土地權(quán)能。

強化服務，建立有力的吸引機制。幫助農(nóng)民開展多層次、多領域、多形式的職業(yè)教育、 技能培訓，提高其就業(yè)競爭力。大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟和二三產(chǎn)業(yè)，給農(nóng)民創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會，使農(nóng)民逐漸退出。

引導激勵，建立有效的補償機制。土地和房屋產(chǎn)權(quán)退出補償不僅是補償眼前和財產(chǎn)，而且要補償退出農(nóng)戶未來的生活保障。對在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定收入和住所的農(nóng)民，以及不再靠土地為生存要素而流轉(zhuǎn)或撂荒的農(nóng)戶，應通過補貼或補償方式鼓勵他們自愿永久放棄農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)。補償應根據(jù)地理、土質(zhì)、環(huán)境等因素，將農(nóng)村土地分等定級，明確補償標準，給予自愿永久放棄土地和房屋產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶一次性補助。對全家進城落戶、遷居外地已有固定住所或不再需要農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，應采取一定的標準補貼，鼓勵他們自愿退出宅基地，給予一次性補償。

依法自愿，建立規(guī)范的退出程序。只有建立一整套規(guī)范農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出程序，并嚴格按照程序的規(guī)定處理土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的退出事宜，明晰各相關部門、相關者的權(quán)責，才能避免在農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出過程中出現(xiàn)侵權(quán)、越權(quán)、推諉扯皮等現(xiàn)象。農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出程序應包括農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)退出工作管理組織的建構(gòu)、具體退出方案的擬定、退出方案的公布、退出方案的實施、退出合同的簽訂等。

強化保障，構(gòu)建有力的保障體系。建立健全社會保障體系，使進城的農(nóng)民工與城市居民同等享有失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策，讓自愿永久放棄農(nóng)村土地和房屋的農(nóng)民能夠維持基本的生存，解決農(nóng)民離開土地后的基本生存和后顧之憂，使土地不再承擔已不合時宜的社會保障功能。

（作者單位：寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站）