曾虎

摘要：加強(qiáng)中小學(xué)基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)的根本目的是改進(jìn)其預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高中小學(xué)服務(wù)的質(zhì)量。但是當(dāng)前該預(yù)算管理工作中還存在一些問題和不足。文章分析了政府撥款與中小學(xué)績效評(píng)價(jià)兩者聯(lián)系的現(xiàn)實(shí)意義，并結(jié)合指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)缺陷，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理過程中存在的一些問題，提出了建立科學(xué)的中小學(xué)績效評(píng)價(jià)與問責(zé)機(jī)制的參考建議。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)；基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算；績效評(píng)價(jià)

預(yù)算績效管理作為政府績效管理的重要部分，是繼國庫集中支付、部門預(yù)算和政府采購制度改革之后的又一項(xiàng)重要的財(cái)政改革。在現(xiàn)階段建立健全符合我國國情的中小學(xué)基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績效管理體制，是建設(shè)高效、責(zé)任、透明政府的重要內(nèi)容之一，也是財(cái)政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇。

一、中小學(xué)基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)的意義

通過對(duì)學(xué)?；A(chǔ)教育設(shè)施改造項(xiàng)目專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，可以衡量項(xiàng)目資金的“產(chǎn)出”與“績效”，了解、分析、檢驗(yàn)項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，資金的使用是否有效，為今后安排財(cái)政資金提供依據(jù)。同時(shí)可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析問題，采取措施，進(jìn)一步改進(jìn)和完善財(cái)政支出項(xiàng)目管理，提高財(cái)政資金的使用效益，為中小學(xué)基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建提供借鑒。

二、中小學(xué)基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)中存在的的問題

（一）預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系設(shè)置不當(dāng)

1. 業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺失、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)功能不全。部分單位對(duì)資金使用及評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)不夠，人員專業(yè)素質(zhì)較低，沒有設(shè)置績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、設(shè)置的指標(biāo)不夠合理，未按相關(guān)規(guī)定設(shè)置目標(biāo)完成類、效益類、組織管理水平類、財(cái)務(wù)管理類、資產(chǎn)配置與使用類一級(jí)指標(biāo)或相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)，指標(biāo)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不清晰，各類指標(biāo)賦予的權(quán)重值不夠合理。

2. 未根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理設(shè)置差異化指標(biāo)，指標(biāo)過于統(tǒng)一，缺乏個(gè)性指標(biāo)。指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定直接影響著學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的結(jié)果。從目前我國中小學(xué)教育發(fā)展的情況來看，個(gè)性化、特色化辦學(xué)是其生存與發(fā)展的趨勢(shì)。但目前中小學(xué)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)沒有考慮辦學(xué)層次、辦學(xué)特色、辦學(xué)區(qū)域等差異性特點(diǎn)，沒有對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行差異化分類設(shè)計(jì)，這種過于統(tǒng)一的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)情況不同的學(xué)校正常開展辦學(xué)活動(dòng)將產(chǎn)生一定負(fù)面效果，影響辦學(xué)的積極性。

（二）項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理工作仍不完善

公辦學(xué)校在建設(shè)和運(yùn)行管理過程中存在的問題，主要有以下幾方面。

1. 組織管理水平類指標(biāo)中的問題

公辦中小學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目前期規(guī)劃不夠合理，預(yù)算不準(zhǔn)確，存在超前規(guī)劃、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)象，造成了一定的財(cái)政資金浪費(fèi)。

（1）項(xiàng)目預(yù)算不準(zhǔn)確，項(xiàng)目變更手續(xù)不齊備。部分學(xué)校首先缺乏項(xiàng)目的概預(yù)算，或者由于編制時(shí)間短、人員專業(yè)能力不夠，導(dǎo)致預(yù)算編制偏離后期項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容。再者建設(shè)方為了爭(zhēng)取到財(cái)政資金，人為編制金額較小的預(yù)算，在項(xiàng)目具體實(shí)施時(shí)又不斷變更加大投資，使財(cái)政投資處于被動(dòng)狀態(tài)。

（2）項(xiàng)目規(guī)劃超前導(dǎo)致階段性資源閑置。部分城區(qū)因?yàn)閰^(qū)域改造，近期內(nèi)學(xué)校周邊樓盤入住可能性不大，且學(xué)校周圍的道路與環(huán)境均無法在短期內(nèi)完成改造。而中小學(xué)校設(shè)計(jì)超前，導(dǎo)致階段性學(xué)校資源閑置。

（3）部分公辦學(xué)校超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。城區(qū)部分公辦學(xué)校超標(biāo)準(zhǔn)投資打造示范學(xué)校，在一定程度上起到了積極的引導(dǎo)作用。但按照相關(guān)政策及社會(huì)實(shí)際需求，公辦學(xué)校應(yīng)堅(jiān)持公益性和普惠性原則，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)情況下，投資金額過高，不利于中小學(xué)教育的普及和發(fā)展，且超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)造成后期運(yùn)營成本過高，目前的公辦學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無法負(fù)擔(dān)，也可能造成一定的財(cái)政負(fù)擔(dān)和違規(guī)收取贊助費(fèi)的現(xiàn)象。

（4）項(xiàng)目已完工并投入使用，但沒有及時(shí)辦理工程決算與結(jié)算手續(xù)。施工檔案管理較為混亂，有部分單位施工日志不完整或丟失。

2. 目標(biāo)完成類指標(biāo)中的問題

（1）項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，及時(shí)完成率較低。除部分學(xué)校選址和土地開發(fā)問題等客觀原因造成的影響外，項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的原因包括相關(guān)政府部門對(duì)教育支持力度不夠，財(cái)政資金撥款不及時(shí)，且部門間協(xié)調(diào)不暢，人員配備不到位等，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢。

（2）部分建設(shè)項(xiàng)目已完工且投入使用，由于產(chǎn)權(quán)不明晰等原因，未辦理正式驗(yàn)收手續(xù)。

3. 財(cái)務(wù)管理類指標(biāo)中的問題

（1）未設(shè)置項(xiàng)目專戶，未按照項(xiàng)目計(jì)劃?？顚Ｓ茫?xiàng)目之間資金擠占，或存在資金挪用問題。有的建設(shè)單位承攬建設(shè)幾個(gè)學(xué)校，未按專項(xiàng)資金管理辦法設(shè)置專戶，或雖設(shè)置專戶但未按不同項(xiàng)目設(shè)置明細(xì)賬戶，同時(shí)存在不同學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目間資金擠占、混用的現(xiàn)象，導(dǎo)致無法清晰反映各項(xiàng)目專項(xiàng)資金的收入、支出、結(jié)余情況。

（2）部分項(xiàng)目建設(shè)支出比預(yù)算超支嚴(yán)重。部分申報(bào)項(xiàng)目，編制預(yù)算后，由于各種原因，時(shí)間跨度較長，后期項(xiàng)目施工支出超前期預(yù)算金額較大。

（3）支付申請(qǐng)缺乏必要的審批手續(xù)，資金支付申請(qǐng)審核把關(guān)不嚴(yán)，大額資金支付未實(shí)行集體決策和審批。

4. 效益類指標(biāo)中的問題

公辦學(xué)校運(yùn)營效果不佳，存在一系列可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)效益類問題，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

（1）根據(jù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及相關(guān)計(jì)劃中的中小學(xué)校教師配置標(biāo)準(zhǔn)，師資力量嚴(yán)重不足。

（2）公辦學(xué)校定位偏離公益性和普惠性，難以緩解入校貴、入校難問題。部分地區(qū)的學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目以省示范學(xué)校為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)格較高，一定程度上加劇了入校難入校貴的現(xiàn)狀。

（3）公辦學(xué)校投資資金來源渠道單一，管理經(jīng)驗(yàn)不足，運(yùn)營效果不佳。由于公辦學(xué)?；径际秦?cái)政資金的投入，相關(guān)的社會(huì)配套資金較少介入，學(xué)校辦學(xué)實(shí)力較為薄弱；加之入校率較低，致使公辦學(xué)校的一些設(shè)備設(shè)施長期閑置；再者公辦學(xué)校教師相對(duì)民辦學(xué)校薪資水平教高，但責(zé)任心與提供的服務(wù)卻相對(duì)較弱；教師缺乏相應(yīng)的專業(yè)訓(xùn)練和教教管理經(jīng)驗(yàn)，無法有效地?cái)U(kuò)大公辦學(xué)校在當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)可度和影響力。endprint

三、對(duì)策和建議

（一）健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1. 績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)性原則、重要性原則、可比性原則、系統(tǒng)性原則、經(jīng)濟(jì)性原則。設(shè)計(jì)內(nèi)容建議按社會(huì)事業(yè)類支出指標(biāo)選擇及分配權(quán)重?？梢詫⒕唧w評(píng)價(jià)指標(biāo)及分值設(shè)定為：目標(biāo)完成率30分、目標(biāo)完成質(zhì)量15分、項(xiàng)目進(jìn)度完成情況10分、效益類指標(biāo)15分、其他指標(biāo)10分；相關(guān)指標(biāo)基本分值：財(cái)務(wù)管理類指標(biāo)10分，效益、資產(chǎn)配置與使用、組織管理水平等指標(biāo)共計(jì)10分。

2. 應(yīng)考慮辦學(xué)層次、辦學(xué)特色、辦學(xué)區(qū)域等的差異性特點(diǎn)，設(shè)置合理的差異化分類指標(biāo)，使指標(biāo)的設(shè)置更貼切實(shí)際情況。

（二）完善項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理工作

1. 組織管理水平類問題的建議

（1）建立健全項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算內(nèi)部制度。落實(shí)單位內(nèi)部各部門的預(yù)算編制責(zé)任，采取有效措施確保預(yù)算編制合規(guī)，建立單位內(nèi)部部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，完善編制方法，細(xì)化預(yù)算編制，強(qiáng)化素質(zhì)培訓(xùn)及相關(guān)部門的審核責(zé)任，重大預(yù)算項(xiàng)目采取立項(xiàng)評(píng)審方式。預(yù)算不得隨意變更，如變更需辦理相關(guān)的報(bào)批手續(xù)。

（2）合理規(guī)劃公辦學(xué)校的選址、規(guī)模及布局，避免建成后資源的閑置與浪費(fèi)。公辦學(xué)校建設(shè)投資額較大、情況較為復(fù)雜，應(yīng)從各地區(qū)的地理特點(diǎn)、發(fā)展前景、人口規(guī)模、收入水平及教師資源等實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜，區(qū)別規(guī)劃，以合理確定公辦學(xué)校數(shù)量和規(guī)模，避免資源閑置。

（3）公辦學(xué)校應(yīng)遵照公益性和普惠性原則，避免超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。應(yīng)明確公辦學(xué)校定位，以解決入校難、入校貴的問題，避免高標(biāo)準(zhǔn)中小學(xué)校建設(shè)下財(cái)政資金的浪費(fèi)，多建設(shè)適中標(biāo)準(zhǔn)的中小學(xué)校，以緩解入學(xué)壓力，真正實(shí)現(xiàn)中小學(xué)教育的公益性和普惠性。

（4）已完工并投入使用的學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)辦理工程決算與結(jié)算手續(xù)。規(guī)范檔案管理，并完善項(xiàng)目組織實(shí)施管理制度。

2. 目標(biāo)完成類問題的建議

（1）加強(qiáng)相關(guān)政府部門對(duì)教育扶持力度，相關(guān)財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)撥付項(xiàng)目資金。建立有效的部門溝通機(jī)制，盡快解決歷史遺留問題。并配備有資質(zhì)的人員，加快項(xiàng)目進(jìn)度，推進(jìn)公辦學(xué)校盡早投入使用，避免學(xué)校資源的長期閑置。

（2）已完工且投入使用的項(xiàng)目，應(yīng)盡快辦理正式驗(yàn)收手續(xù)，并明晰其產(chǎn)權(quán)界定。

3. 財(cái)務(wù)管理類問題的建議

（1）設(shè)置項(xiàng)目專戶，按照項(xiàng)目計(jì)劃專款專用，應(yīng)切實(shí)做到專戶核算，嚴(yán)禁項(xiàng)目之間互相擠占資金或?qū)①Y金挪作他用，

（2）控制項(xiàng)目建設(shè)成本，將項(xiàng)目管理和資金管理相結(jié)合。要做到項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容明確，嚴(yán)格控制工程超計(jì)劃支出，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的跟蹤與監(jiān)控。

（3）建立相應(yīng)的授權(quán)審批制度，審批人在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批，不得超越權(quán)限審批，大額資金支付審批應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體決策。

4. 效益類問題的建議

改進(jìn)運(yùn)營管理制度，拓展公辦學(xué)校運(yùn)營模式，促進(jìn)公辦學(xué)校可持續(xù)發(fā)展的建議。

（1）完善公辦學(xué)校教師聘用及管理機(jī)制，盡快補(bǔ)齊師資不足。各地區(qū)教育局應(yīng)增加申報(bào)教師招聘計(jì)劃的人數(shù)，盡早補(bǔ)齊缺編公辦學(xué)校教師數(shù)量，或補(bǔ)充臨聘老師計(jì)劃，先行緩解缺少教師造成的學(xué)校資源浪費(fèi)問題。并建立公辦學(xué)校教師考核與激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)中小學(xué)校教師的積極性，不僅要吸引人才還要留住人才。

（2）扶持普惠性、公益性中小學(xué)校建設(shè)，創(chuàng)新教育供給模式。應(yīng)打破公辦學(xué)校與民辦學(xué)校界限，創(chuàng)新教育供給新模式，給予民辦學(xué)校同等扶持力度，以普惠性、公益性中小學(xué)校為扶持重點(diǎn)，采取財(cái)政補(bǔ)貼與家長供養(yǎng)相結(jié)合的方式。

（3）探索政府和社會(huì)資本（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式，即在政府和社會(huì)資本基于合同建立的一種合作關(guān)系，引入社會(huì)資本，減少財(cái)政投入，利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)多元化辦學(xué)校模式，保障中小學(xué)校良性運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)建議借鑒運(yùn)營成功的同行的經(jīng)驗(yàn)，建立適合本校的管理運(yùn)營模式，力求增強(qiáng)公辦學(xué)校的運(yùn)營效率和活力，增加優(yōu)質(zhì)教育資源，保證國有資產(chǎn)利用率最大化。

四、結(jié)語

提高中小學(xué)預(yù)算管理績效，關(guān)鍵是要對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)、充分的運(yùn)用，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，同時(shí)制定內(nèi)外有別的績效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告制、問責(zé)制，使中小學(xué)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果成為相關(guān)教育局和財(cái)政部門績效考評(píng)的重要內(nèi)容和依據(jù)，并逐步使績效評(píng)價(jià)結(jié)果成為以后年度預(yù)算安排、管理制度完善、激勵(lì)措施實(shí)施的重要依據(jù)。

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（作者單位：西安漢都會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限責(zé)任公司）endprint