文丨 鄧海建（整理）

環(huán)保督查來了

文丨 鄧海建（整理）

截至8月14日，先期進駐的四川、青海、海南、山東、吉林、浙江、新疆（含兵團）等?。▍^(qū)）已受理群眾環(huán)境信訪舉報3090件，經(jīng)梳理并合并重復(fù)舉報后交辦地方2361件，各地已辦結(jié)146件；累計責令整改367家，立案處罰81家，罰款220.92萬元；立案偵查2家，拘留6人；對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部約談62人，問責62人。根據(jù)安排，環(huán)境保護督察進駐時間約1個月左右。

“水光瀲滟晴方好，山色空濛雨亦奇?！?/p>

好山好水，方能詩意棲居。因此孔子說，仁者樂山，智者樂水。中國幅員遼闊，自然環(huán)境千差萬別，可謂鐘靈毓秀、風景瑰麗。千百年來，自然與人類、環(huán)境與發(fā)展，既相輔相成，又矛盾掣肘。疏干沼澤、圩湖筑垸，圍海造田、修塘筑堰……長期的人類活動在很大程度上加速或延緩了自然景觀的演變過程，強烈改變著自然面貌。

嚴格意義上說，現(xiàn)代環(huán)境問題大概有二：一是自然環(huán)境運行規(guī)律使然，大道始終，有生有滅；二是人為負面因素破壞使然，攫取無度，放任風險。公共話語中的環(huán)境保護與環(huán)境治理，顯然更側(cè)重于后者。中國環(huán)境問題，已然到了不得不治的境地。黃土高原水土流失嚴重，烏蘭布和沙漠等風沙漫延，300年前祁連山“野牛出飲、數(shù)以千計”的情景難以重現(xiàn)，大興安嶺的黑貂麋鹿皆已絕跡……森林倒下了，藍天褪色了，水質(zhì)渾濁了，空氣生霾了——當“宜居”二字需要標配空氣凈化器和凈水器等家居商品的時候，生存的健康焦慮、發(fā)展的可持續(xù)危機，演化成民生攸關(guān)的重大社會課題，橫亙在追夢筑夢的路上。

“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。

5年來，中國環(huán)保工作史無前例地長出牙齒、秀出肌肉，這背后的語境，是中國共產(chǎn)黨把生態(tài)文明建設(shè)寫入了黨章，納入了行動綱領(lǐng)；在頂層的推動下，黨的十八屆三中、四中全會將生態(tài)文明建設(shè)提升到制度層面，十八屆五中全會又將“綠色”寫入了新發(fā)展理念；于此同時，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》等陸續(xù)出臺，我國生態(tài)環(huán)保的頂層設(shè)計初步完成。

有了以上背景打底，2017年中央環(huán)保督察頻發(fā)振聾發(fā)聵之聲，也就不足為奇了。

山雨欲來風滿樓。

環(huán)境問題是基礎(chǔ)問題，可謂牽一發(fā)而動全身。早些年，網(wǎng)絡(luò)上就流傳“中國環(huán)境十大問題”：大氣污染、水環(huán)境污染、垃圾處理、土地荒漠化和沙災(zāi)、水土流失、旱災(zāi)和水災(zāi)、生物多樣性破壞、WTO與環(huán)境、三峽庫區(qū)的環(huán)境、持久性有機物污染。

根據(jù)環(huán)保部最新公布的《2016中國環(huán)境狀況公報》：2016年，全國338個地級及以上城市中，有84個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標，占全部城市數(shù)的24.9%；254個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標，占75.1%。2591個縣域中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為“優(yōu)”“良”“一般”“較差”和“差”的縣域分別有548個、1057個、702個、267個和17個。這些權(quán)威扎實又叫人憂思的數(shù)字，指向中國環(huán)境保護壓力山大的不爭現(xiàn)實。

環(huán)境問題，當然不僅僅關(guān)涉自然環(huán)境，還關(guān)系到發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、民生權(quán)益的兜底、公權(quán)生態(tài)的廉潔。站在對歷史與人民負責的高度，才能更好理解中央環(huán)保督察的重要性和迫切性。而日前，第三批中央環(huán)保督察反饋結(jié)束，遼寧省委常委會被批連續(xù)兩年沒有研究環(huán)保工作，山西省更是被指“全省散煤煤質(zhì)管控處于失控局面”……反饋意見措辭嚴厲，直指高級決策層，實為罕見。被督察的七省市已有4660人遭問責，力度不斷加碼。

這場被媒體稱為“有史以來國家層面直接組織最大規(guī)?！钡沫h(huán)保執(zhí)法行動，堪稱十八大以來生態(tài)環(huán)境保護的一個縮影。正如專家所言，從歷史發(fā)展角度看，我國環(huán)保督察制度經(jīng)歷了從“督企”（2013年前）到“督政”（2014年始），再到“黨政同責”的中央環(huán)保督察（2016年開始）的演變歷程，督促地方黨委、政府履行環(huán)境保護職責、解決重大環(huán)境問題。

“環(huán)境欽差”之前世今生

以中央之權(quán)威，督察地方環(huán)保之作為。

2017年8月20日，以“中央環(huán)保督察”為關(guān)鍵詞查詢，在百度可以檢索到281萬條次信息；以“中央環(huán)境保護督察”為關(guān)鍵詞查詢，在百度檢索到的相關(guān)信息條次達614萬。中央環(huán)保督察作為輿論熱詞之火，可見一斑。

中央環(huán)保督察為何在民間被稱之為“環(huán)保欽差？”

這個問題大概可以從三個層面考量。第一，層次高，級別高；第二，無特區(qū)，不留白；第三，找問題，追責任。

2015年7月1日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上，審議通過了《環(huán)境保護督察方案(試行)》。環(huán)境保護“黨政同責”、“一崗雙責”，也是在這次會議上得以明確。同年8月，中辦、國辦印發(fā)《環(huán)境保護督察方案(試行)》(廳字〔2015〕12號)，決定從2016年開始，每兩年左右對各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府及其有關(guān)部門開展一遍環(huán)境保護督察，并下沉至部分市級黨委和政府及其有關(guān)部門。

中央環(huán)保督察組由環(huán)保部牽頭成立，中紀委、中組部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加，是代表黨中央、國務(wù)院對各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府及其有關(guān)部門開展的環(huán)境保護督察。督察結(jié)果移交中央組織部，作為省級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價、領(lǐng)導(dǎo)干部任免的重要依據(jù)。

2016年1月4日，被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組正式亮相，首站選擇河北進行督察。近日，第四批中央環(huán)境保護督察全面啟動，分別負責對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團)開展督察進駐工作，實現(xiàn)對全國各省(區(qū)、市)督察全覆蓋。

如果以上解讀尚且流于概念化、形式化，那么，我們不妨從具體督察組的構(gòu)成中，品味督察的“不同尋?！敝?。比如，第一批、第二批中央環(huán)境保護督察組組長人選均由中央高層領(lǐng)導(dǎo)審定，副組長均由環(huán)境保護部副部長擔任。國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)不僅要審定督察方案，還對督察提出具體要求。中央第三環(huán)境保護督察組中成員中，亦有新成立的國家環(huán)境保護督察辦公室的人員。

喊破嗓子不如甩開膀子。中央環(huán)保督察究竟是南郭先生還是武林高手，實踐最有發(fā)言權(quán)。

以第三批中央環(huán)保督察為例，督察組向7省市交辦的31457件環(huán)境問題舉報已基本辦結(jié)，立案處罰8687家，拘留405人，約談6657人，問責4660人。反饋報告措辭嚴厲——“為應(yīng)付檢查做表面文章”“不作為、亂作為問題多見”“一些地市和部門環(huán)境法制意識淡薄”……

從群眾舉報的環(huán)境問題數(shù)量看，第一批中央環(huán)保督察組共向內(nèi)蒙古等8省區(qū)交辦群眾來信來電舉報1.3萬件；第二批7個中央環(huán)保督察組向北京等7省市轉(zhuǎn)辦的環(huán)境問題舉報超過1.5萬件。與前兩批相比，第三批進駐7省市的督察組受理轉(zhuǎn)辦的群眾舉報數(shù)量翻了一番。

來得有名堂，干得有聲響——環(huán)境頑疾得以紓解，環(huán)保責任得以擰緊，這“環(huán)境欽差”還真不是浪得虛名。

國家環(huán)境保護督察辦消息稱，截至8月15日，第四批8個中央環(huán)境保護督察組全部實現(xiàn)督察進駐。 (CNS/圖)

中央環(huán)保督察之“牛”

2017年7月21日，人民日報頭版刊載《中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》的新華社消息，同版刊發(fā)署名“本報評論員”的評論，題為《扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責任》。如此罕見的“規(guī)格”與“篇幅”，且“3副部被點名通報”——這背后的功夫，不能不提中央環(huán)保督察組。

“祁連”在匈奴語是“天”之意，祁連山即“天之山”。

有人說，如果這座山繼續(xù)破壞，河西走廊的生命水將斷流，“一帶一路”通道亦將受阻。遺憾的是，祁連山已有近半個世紀的“破壞史”。2016年11月30日至12月30日，中央第七環(huán)保督察組對甘肅省開展了督察，發(fā)現(xiàn)祁連山生態(tài)破壞問題依然嚴重。2017年1月，一篇《兩位生態(tài)學博導(dǎo)四問祁連山生態(tài)保護》的文章被廣泛轉(zhuǎn)載。此后的2月12日至3月3日，由中共中央、國務(wù)院有關(guān)部門組成中央督察組就此開展專項督察。

督察發(fā)現(xiàn)的結(jié)果，夠得上“觸目驚心”四個字。

這座“中國西部天然生態(tài)屏障”的祁連山，被薅盡羊毛、遍體鱗傷。比如保護區(qū)設(shè)置的144宗探礦權(quán)、采礦權(quán)中，有14宗是在2014年10月國務(wù)院明確保護區(qū)劃界后違法違規(guī)審批延續(xù)的，涉及保護區(qū)核心區(qū)3宗、緩沖區(qū)4宗。又比如當?shù)卦谄钸B山區(qū)域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發(fā)水電項目，共建有水電站150余座，其中42座位于保護區(qū)內(nèi)，存在違規(guī)審批、未批先建、手續(xù)不全等問題。凡此種種，不一而足。

有了嚴實的督察內(nèi)容，才給得出“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”，“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”，“不作為、亂作為，監(jiān)管層層失守”，“不擔當、不碰硬，整改落實不力”等震撼級的結(jié)論。4月13日，督察組向甘肅省委、省政府進行了反饋。可以預(yù)料的是，在那場“有一說一”的反饋會上，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的心情和臉蛋估計都不會好到哪里去的。

有關(guān)祁連山生態(tài)環(huán)境問題，習近平總書記多次作出批示，但“在中央有關(guān)部門督促下，甘肅省雖然做了一些工作，但情況沒有明顯改善?！倍讲焐踔涟l(fā)現(xiàn)，《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》不一致；2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護區(qū)實驗區(qū)進行礦產(chǎn)開采。

“動員千遍，不如問責一次?！敝醒氕h(huán)保督察掀起的問責風暴，彰顯出督察機制的內(nèi)生力量。7月21日，甘肅省委書記林鐸主持召開了專門的會議，部署祁連山自然保護區(qū)的整改工作。據(jù)稱，甘肅省3名副省級干部在內(nèi)，已有上百人因祁連山生態(tài)破壞問題被問責。這場被稱為“史上最嚴”的環(huán)保問責風暴，也引發(fā)了涉事地干部群眾的深刻反思。

事實上，環(huán)保督察不僅對官方有觸動，在民間，亦是最好的環(huán)保宣傳。督察組除了與各省（區(qū)、市）領(lǐng)導(dǎo)個別談話，還對單位走訪問詢、調(diào)研座談、廣泛調(diào)閱資料，對重點人員詢問筆錄以及及時開通群眾舉報電話，設(shè)置舉報信箱，傾聽民心民意，跟進下沉督察。如此一來，使得社會各界關(guān)注參與、依法維權(quán)的環(huán)境意識進一步高漲。

環(huán)保督察也不是“大羅神仙”

督察，就是發(fā)現(xiàn)問題、查究責任。但不得不說的一個尷尬現(xiàn)實是：中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)問題實在“太容易”了。舉例來說，第三批督察的7省市中，僅湖南一省就已經(jīng)問責1359人；其余6省市依次為山西1071人、遼寧850人、安徽476人、福建444人、貴州321人、天津139人。國家環(huán)保督察辦公室有關(guān)負責人表示，隨著督察意見反饋，有關(guān)部門將進一步深入調(diào)查，各省問責人數(shù)還會上升。

于是問題就來了：在中央環(huán)保督察下沉之前，這些天量的問題，就愣是“不能”、“不易”被發(fā)現(xiàn)？

我們不妨看看中央環(huán)保督察都發(fā)現(xiàn)了哪些典型問題吧——比如山西省2015年不顧大氣環(huán)境質(zhì)量超標、省內(nèi)火電產(chǎn)能嚴重過剩的嚴峻形勢，違反規(guī)劃環(huán)評審查意見實施《山西省低熱值煤發(fā)電“十二五”專項規(guī)劃》，先后核準審批20多個低熱值煤發(fā)電項目，部分項目在審批中主要污染物排放總量控制不嚴不實。又比如福建省莆田市政府2 0 1 6年出臺“無檢查周”和“下限執(zhí)行處罰”等“土政策”；南平市建陽區(qū)2 0 1 6年連續(xù)出臺3個阻礙環(huán)境執(zhí)法的“新文件”；泉州石獅市政府于2015年12月召開專題會議，責令市環(huán)境保護局撤銷依法作出的行政處罰決定，助長了企業(yè)違法行為。

這哪里是什么隱蔽的“問題”，這簡直是明晃晃的“犯罪”。

中央環(huán)保督察固然利劍高懸，但也不能指望突擊督察能解決遷延難治的頑疾。說環(huán)保督察不是“神仙大羅”，起碼有兩層意思：

第一，舉國皆知的環(huán)保重災(zāi)區(qū)，督察結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不僅現(xiàn)狀未有改觀、更是白白靡費財政。比如與2013年相比，2016年洞庭湖Ⅲ類水質(zhì)斷面比例從36.4%下降為0，出口斷面總磷濃度升幅97.9%。其中，益陽大通湖是洞庭湖區(qū)最大的內(nèi)湖，2012年申報為國家良好湖泊，并得到中央財政支持。但益陽市對大通湖天泓漁業(yè)公司圍網(wǎng)養(yǎng)殖監(jiān)管不力，企業(yè)大量投放飼料、肥料，水質(zhì)從2013年Ⅲ類下降為2016年劣Ⅴ類。又比如安徽的巢湖，亦是同樣的命運：當?shù)仡l頻破壞濱湖濕地、違規(guī)侵占湖面進行旅游開發(fā)，且入湖污染量大，入湖的十五里河、南淝河和派河水質(zhì)長期劣Ⅴ類。

第二，地方部門對抗環(huán)保督察的“反作用力”，亦不可小覷。比如中央環(huán)保督察組在河北督察期間，共接到石家莊藁城區(qū)群眾舉報案件77件，問題數(shù)量在全省各縣（市、區(qū)）中排名第一。但當?shù)卣畢s向督察組反映說，他們對77起舉報案件進行核實，僅有7件屬實。督察組要求河北省對這77件舉報件再次逐一調(diào)查核實。2月29日至3月5日，河北省環(huán)保廳會同省公安廳、石家莊市環(huán)保局、石家莊公安局，對藁城區(qū)環(huán)境問題整改情況進行了督導(dǎo)檢查。這次檢查證實，這77件環(huán)境問題基本屬實，且得出結(jié)論，藁城地區(qū)對督察組交辦事項重視程度不夠，沒有責任到人，部分舉報線索甚至沒有進行現(xiàn)場調(diào)查。

從“關(guān)門躲避”到“視而不見”，從“強行扣留”到“圍攻毆打”，一些違法企業(yè)公然對抗環(huán)保督察執(zhí)法，既是地方保護主義在撐腰，更是法治生態(tài)之詭譎。

吹盡黃沙始到“綠”

如果認為中央環(huán)保督察只是一時興起的“走過場”，顯然就誤會了這項制度設(shè)計的剛性地位。

環(huán)保督察的應(yīng)運而生，有人認為是三重肇因使然：一是環(huán)境生態(tài)惡化，二是經(jīng)濟發(fā)展受阻，三是民怨沸反盈天。因此，保護生存發(fā)展底線也好、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也罷，乃至于增益民眾的獲得感，都需要天藍、地綠、山青、水凈的一方新天。

客觀地說，以上“標準答案”并不算錯，但還是疏漏了幾個重要的維度。

一方面，中央環(huán)保督察機制是公共治理現(xiàn)代化的必然。

事實上，在中央環(huán)保督察組成立之前，環(huán)保部層面已有了跨區(qū)域的督查機構(gòu)。從2006年7月開始，逐步建成了華北、華東、華南、西北、西南、東北6大區(qū)域督查中心。比如2013年5月，華南督查中心對老工業(yè)基地湖南株洲的環(huán)保綜合督查中也在檢查企業(yè)的同時，首次增加了對地方黨委政府的督查。

2013年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，立下了“到2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上”的“軍令狀”。

這些年，法律在健全，制度在完善，理念在更新，行政在轉(zhuǎn)身。“史上最嚴”的新環(huán)保法從2015年元旦開始實施，環(huán)保法第四條明確規(guī)定，環(huán)境保護是國家的基本國策，環(huán)境保護自此從法律層面被定為國策，上升為與計劃生育、國土保護同樣重要的地位。“公益訴訟”“按日計罰”“查封扣押”等撒手锏，成為沉重打擊環(huán)境違法者的有力武器。僅去年一年，全國各級環(huán)保部門下達行政處罰決定12.4萬余份，罰款66.3億元。全國實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共22730件。此外，《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》出臺，使得中國官場日趨明確一個共識：生態(tài)環(huán)保搞得好，可以“掛紅花、當英雄”；落實生態(tài)環(huán)境保護不力，可以“一票否決”。

值得一提的是，在第三批中央環(huán)保督察期間，有媒體走訪了省、市、縣三級發(fā)改、環(huán)保、國土、住建、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等承擔環(huán)保職責的部門負責人，很多部門“一把手”的一個共同感受就是，中央環(huán)保督察讓他們進一步認清自身在環(huán)境保護工作中的職能定位，強化了責任意識、擔當意識和履職意識,讓職能部門責任擔當、協(xié)調(diào)聯(lián)動的意識進一步強化。

另一方面，綠色低碳從經(jīng)濟新常態(tài)走向民生新關(guān)切。國家層面而言，中國已是世界節(jié)能和利用新能源、可再生能源的第一大國，也已成為世界最大的綠色債券市場。2016年，我國單位GDP能耗、用水量分別比2012年下降17.9%和25.4%。

民眾角度來說，參與光盤行動、購買節(jié)能家電，減少一次性餐具、塑料購物袋等的使用，“隨手拍”舉報環(huán)境污染……越來越多的公民踐行綠色生活方式和消費理念，保護生態(tài)環(huán)境的共識度不斷提升。近年來，逢年過節(jié)放煙花爆竹的少了，騎共享單車、坐地鐵綠色出行的多了。中國新能源汽車產(chǎn)銷量、保有量躍居全球第一。

對于環(huán)境生態(tài)與經(jīng)濟社會關(guān)系，頂層設(shè)計的價值判斷越發(fā)贏得更多人理解：既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山；綠水青山，就是金山銀山。

當然，如果目光更長遠一些：環(huán)球同此涼熱，世界已成為唇齒相依的生態(tài)命運共同體。2008年，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)出了《綠色倡議》，綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展成為當今世界的時代潮流。用習近平總書記的話說，“建設(shè)生態(tài)文明關(guān)乎人類未來。國際社會應(yīng)該攜手同行，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”。中國要彰顯全球生態(tài)安全的責任擔當，就必須有刮骨療傷的勇氣、壯士斷腕的底氣。

有數(shù)據(jù)說，目前，已有23個省份的1萬余人因環(huán)保不作為、亂作為被中央環(huán)保督察問責。理解了以上背景，或許對中央環(huán)保督察的“余波”有更清醒而準確的判斷，至于督察與問責之“震撼”，恐怕遲早會成為權(quán)力場與輿論場的常態(tài)。