慈善組織所遇規(guī)制性瓶頸的改進(jìn)建議

提案人：胡光 上海市政協(xié)常委

※背景情況※

許多慈善組織反映，在現(xiàn)階段我國規(guī)范慈善組織的法規(guī)和政策中，存在許多不利于慈善組織發(fā)展的規(guī)制性瓶頸，建議針對社會發(fā)展需求和慈善組織自身發(fā)展需求，對這些規(guī)制性瓶頸進(jìn)行多方面調(diào)研，并作出適時的調(diào)整。

※問題與建議（結(jié)合法條）※

這些規(guī)制性瓶頸總結(jié)起來主要有以下幾個方面：

一、慈善組織缺乏與生俱來的免稅資質(zhì)。慈善組織需要的是，捐贈發(fā)生后，慈善組織開出捐贈票據(jù)，捐贈者據(jù)此申請捐贈款項的稅前扣除，免于交納部分個人或企業(yè)所得稅。慈善作為社會財富的第三次分配，理應(yīng)以優(yōu)惠的稅收政策來促進(jìn)?！岸愂諆?yōu)惠”一詞在《慈善法》中出現(xiàn)了多次，但僅有“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”等寬泛的說法，具體如何享受并不清晰。

另外，提供社會服務(wù)所收取的費用，普遍以成本價提供。我們應(yīng)該重視科教文衛(wèi)體等方面社會服務(wù)本身所具有的“公益”性質(zhì)，此類收費或政府采購所獲取的收入應(yīng)該享有稅收優(yōu)惠?，F(xiàn)有的稅優(yōu)政策僅僅是對捐贈部分免稅，在服務(wù)方面的政策很少。可見，稅法的滯后嚴(yán)重制約慈善組織的發(fā)展。

二、慈善組織的管理費用比例要求過嚴(yán)過細(xì)。在《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規(guī)定》中，針對管理費用的比例要求過嚴(yán)過細(xì)，相關(guān)條文如下：

第七條 慈善組織中具有公開募捐資格的基金會年度慈善活動支出不得低于上年總收入的百分之七十；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十。

慈善組織中具有公開募捐資格的社會團(tuán)體和社會服務(wù)機構(gòu)年度慈善活動支出不得低于上年總收入的百分之七十；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十三。

第八條 慈善組織中不具有公開募捐資格的基金會，年度慈善活動支出和年度管理費用按照以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：

（一）上年末凈資產(chǎn)高于6000萬元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之六；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十二；

（二）上年末凈資產(chǎn)低于6000萬元高于800萬元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之六；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十三；

（三）上年末凈資產(chǎn)低于800萬元高于400萬元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之七；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十五；

（四）上年末凈資產(chǎn)低于400萬元人民幣的，年度慈善活動支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之八；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之二十。

第九條 慈善組織中不具有公開募捐資格的社會團(tuán)體和社會服務(wù)機構(gòu)，年度慈善活動支出和年度管理費用按照以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：

（一）上年末凈資產(chǎn)高于1000萬元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之六；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十三；

（二）上年末凈資產(chǎn)低于1000萬元高于500萬元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之七；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十四；

（三）上年末凈資產(chǎn)低于500萬元高于100萬元（含本數(shù)）人民幣的，年度慈善活動支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之八；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之十五；

（四）上年末凈資產(chǎn)低于100萬元人民幣的，年度慈善活動支出不得低于上年末凈資產(chǎn)的百分之八且不得低于上年總收入的百分之五十；年度管理費用不得高于當(dāng)年總支出的百分之二十。

慈善組織普遍反映，10%管理費對于具有公募資格的慈善組織而言過低，不利于慈善組織延攬高素質(zhì)和專業(yè)化的人才，也與國際上和國內(nèi)大多數(shù)慈善項目的實際運營成本（一般在30%）差距較大，建議調(diào)整為20%比較合理。

另外，對于非公募型的慈善組織，管理費的標(biāo)準(zhǔn)過細(xì)（如上所示），極易造成慈善組織的管理費用因年度總支出的變化而產(chǎn)生大幅度波動，從而影響組織的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，以上過于細(xì)微的標(biāo)準(zhǔn)也給監(jiān)管部門造成過重的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。建議在20%的比例范圍內(nèi)由慈善組織自行決定。

三、公開募捐資格門檻過高且具有很大不確定性?！洞壬平M織公開募捐管理辦法》相關(guān)條款如下：

第五條 依法登記或者認(rèn)定為慈善組織滿二年的社會組織，申請公開募捐資格，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：……（七）按照規(guī)定參加社會組織評估，評估結(jié)果為3A及以上；（八）申請時未納入異常名錄；（九）申請公開募捐資格前二年，未因違反社會組織相關(guān)法律法規(guī)受到行政處罰，沒有其他違反法律、法規(guī)、國家政策行為的。

其中，“社會組織評估3A及以上”的條件不夠清晰明確，慈善扶助對象和社會的需求和意見評估如何得到體現(xiàn)，都有很大的改進(jìn)空間。

四、行政區(qū)劃的等級制度和禁止設(shè)立地域性分支機構(gòu)不利于慈善組織之間的良性競爭。民政部《基金會管理條例(修訂草案征求意見稿)》相關(guān)條款如下：

第八條 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的，可以冠以“中國”“全國”“中華”等字樣，并且自登記之日起取得公開募捐資格。

第十條 基金會的名稱應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的規(guī)定，與其業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)，準(zhǔn)確反映其特征。

省級以下人民政府民政部門登記的基金會應(yīng)當(dāng)冠以其登記的民政部門管轄的行政區(qū)域名稱。

第二十二條 理事會的理事為5人至25人。

第四十七條 基金會不得吸收會員。

第五十條 基金會不得設(shè)立地域性分支機構(gòu)。

民政部關(guān)于《社會團(tuán)體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）相關(guān)條款如下：

第十三條 社會團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的規(guī)定，不得違背社會公德。

社會團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、會員分布、活動地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征。

社會團(tuán)體的名稱冠以“中國”“全國”“中華”“國際”“世界”等字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)過批準(zhǔn)，地方性的社會團(tuán)體的名稱不得冠以“中國”“全國”“中華”“國際”“世界”等字樣。

在慈善組織中間沒有必要按照行政管轄進(jìn)行等級劃分，應(yīng)該支持慈善組織之間的良性競爭，允許慈善組織根據(jù)自身需要選擇“中國”“全國”“中華”“世界”“全球”“國際”等字樣，鼓勵慈善機構(gòu)在全國范圍內(nèi)發(fā)展，甚至未來走出國門，影響世界。

另外，如果基金會不得吸收會員，則理事會25人的上限過低，建議修改。

互助醫(yī)療保障計劃需多元化普及

提案人：游閩鍵 上海市政協(xié)委員

※背景與問題※

目前，我國醫(yī)療保險體系由社會醫(yī)療保險和商業(yè)醫(yī)療保險構(gòu)成。社會醫(yī)療保險分多個層次，有社會基本醫(yī)療保險、各地工會推出的醫(yī)療互助保障計劃、部分行業(yè)協(xié)會為本行業(yè)從業(yè)人員提供的醫(yī)療互助項目等；社會基本醫(yī)療保險針對不同的人群又分為職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)保。為提高本市職工應(yīng)對疾病的經(jīng)濟能力，2001年，上海市總工會、上海市職工保障互助會開展了職工醫(yī)療互助保障工作，推出了“在職住院保障計劃”“退休住院保障計劃”“特種重病保障計劃”“女職工特種保障計劃”等醫(yī)療互助保障計劃，已有數(shù)百萬職工從中獲益。不過醫(yī)療保險名目繁多、條款復(fù)雜，普通市民很難清楚了解，導(dǎo)致不少需要幫助的職工無法享受到這一福利。

※情況分析※

1. 以《上海市退休職工住院補充醫(yī)療互助保障計劃》為例，凡屬于上海市職工基本醫(yī)療保險保障范圍的退休職工，可由單位團(tuán)體參?；蛏鐓^(qū)參保的方式參加該計劃。但是事實上，不少企業(yè)和職工并不知道，除了基本社保以外還有總工會推出的互助醫(yī)療保障計劃，致使部分人沒有機會參保。

2. 根據(jù)互助保障計劃的現(xiàn)有規(guī)定，由單位參保的，單位要和總工會約定參保時間，約定時間可以通過總工會申請改動，因此，繳費續(xù)保的銜接上經(jīng)常發(fā)生斷檔。由于起保、續(xù)保有30天免責(zé)期，本來有續(xù)保意愿的職工可能因為在斷檔期間生病而無法續(xù)保。此外，退休前和退休后的續(xù)費也有脫節(jié)的時段，還有重復(fù)繳費的案例出現(xiàn)。

3. 由于各類醫(yī)保分別由不同部門主管，在管理方式、參保條件、參保形式、繳費要求、險種、保障范圍、保障期限等方面也有不同的規(guī)定，更會不定期地調(diào)整，加之文件中專業(yè)術(shù)語太多，一般人不會解讀，在參保、選擇險別、辦理手續(xù)、報銷的過程中都會感到困惑、出現(xiàn)差錯，在無法報銷醫(yī)療費用時也極易與管理部門發(fā)生糾紛。

※建議※

1. 居民對于總工會互助醫(yī)療保障計劃的知曉和信息把握的渠道應(yīng)當(dāng)更加多元、更完善。建議總工會將醫(yī)療保障計劃的宣傳作為常規(guī)工作任務(wù)分配到各企事業(yè)單位的工會組織；在街道、居委會安排專人負(fù)責(zé)保障計劃的宣傳和咨詢。

2. 應(yīng)該打通總工會互助醫(yī)療保障計劃和醫(yī)保的信息、結(jié)算對接的渠道，為市民了解情況、報銷醫(yī)藥費提供便利。

3. 總工會的互助醫(yī)療保障計劃對于在職和退休在起保時間上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，每個單位每年續(xù)保的時間應(yīng)當(dāng)固定。

4. 應(yīng)切實落實單位對于總工會互助醫(yī)療保障計劃的信息告知工作。建議工會在職工辦理退休時統(tǒng)一將醫(yī)療保障計劃告知退休職工，征求是否參保并簽字；對于有參保記錄的人員，在續(xù)費期臨近的時候，以短信方式提前通知；對于有無限期續(xù)保要求的人員，可以提供自動扣款續(xù)繳的選擇。

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com