姚顯森

中共中央、國務(wù)院2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（下文簡稱《意見》），是新中國成立以來首個國家層面的城鄉(xiāng)社區(qū)治理綱領(lǐng)性文件。該《意見》明確了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政治方向以及治理的出發(fā)點和落腳點，確定了加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展思路和推進策略，對破解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有極為重要的意義。目前，各地正在學(xué)習(xí)領(lǐng)會《意見》精神，按照要求制定落實措施。本文就該《意見》的主要亮點作簡要闡釋。

一、確定目標(biāo)，堅持近期目標(biāo)與長遠規(guī)劃緊密結(jié)合

《意見》確立了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的近期目標(biāo)，即“基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障”。與社會治理目標(biāo)相比，該目標(biāo)具有獨立性。一方面，社區(qū)治理與社會治理不是等同的概念。另一方面，社區(qū)治理與社會治理雖然根本目標(biāo)一致，但是在治理范圍、治理內(nèi)容、治理措施、治理重點等方面仍存在諸多差別。

鑒于此，《意見》強調(diào)：“堅持因地制宜，突出特色。推動各地立足自身資源稟賦、基礎(chǔ)條件、人文特色等實際，確定加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展思路和推進策略，實現(xiàn)頂層設(shè)計和基層實踐有機結(jié)合，加快形成既有共性又有特色的城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式。”《意見》還確立了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的長遠規(guī)劃，即“城鄉(xiāng)社區(qū)要建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”。該目標(biāo)是我國經(jīng)過多年社會治理實踐總結(jié)出來的，既具有歷史性，又具有現(xiàn)代性，是在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局下我國的治國理政方略，符合我國構(gòu)建社會主義和諧社會的發(fā)展需要，能夠為“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供可靠保證。

二、明確責(zé)任，強調(diào)多元主體協(xié)同推進

《意見》明確了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主體及其責(zé)任，即基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，基層群眾性自治組織發(fā)揮基礎(chǔ)作用，社會力量發(fā)揮協(xié)同作用。與先前的社會治理相比，《意見》更為詳盡地明確了基層群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用，還著重強調(diào)了“加強基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)，合理確定其管轄范圍和規(guī)模。促進基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接”。同時，《意見》還要求制定“社區(qū)治理權(quán)責(zé)清單”和“依法理清街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項清單”。另外，《意見》還強調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程中多元主體的協(xié)同推進。一方面，《意見》要求“堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展”“統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢互補、共同提高，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展”。另一方面，《意見》注重強調(diào)“統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用”，重視“推進社區(qū)、社會組織、社會工作‘三社聯(lián)動”，要求“積極引導(dǎo)駐社區(qū)機關(guān)企事業(yè)單位、其他社會力量和市場主體參與社區(qū)治理”。

三、創(chuàng)新舉措，注重治理能力建設(shè)

《意見》尤為重視治理能力建設(shè)，突出不同類型能力建設(shè)的工作目標(biāo)和工作內(nèi)容等方面的差異。針對當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理條件、手段、內(nèi)容等方面的突出問題，《意見》要求將人居環(huán)境、綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)與物業(yè)服務(wù)管理、資源配置優(yōu)化、減負增效等作為治理工作的重點。

為加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力建設(shè)，《意見》要求必須全面提升治理法治化、科學(xué)化、精細化水平和組織化程度，強調(diào)“提高社區(qū)居民議事協(xié)商能力”，主張構(gòu)建“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機制”；要求在城鄉(xiāng)社區(qū)里面加快“公共服務(wù)體系建設(shè)”，創(chuàng)新“公共服務(wù)供給方式”，提升“醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力和水平”，探索建立“公共空間綜合利用機制”；要求“推進法治社區(qū)建設(shè)”，完善“利益表達機制”“心理疏導(dǎo)機制”“矛盾糾紛調(diào)處機制”；要求“提高城鄉(xiāng)社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備水平”，強調(diào)“加快互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務(wù)體系的深度融合”“探索網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和服務(wù)新模式”“務(wù)實推進智慧社區(qū)信息系統(tǒng)建設(shè)”“加強農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)”等等。

四、突出重點，著力補足短板

《意見》根據(jù)目前城鄉(xiāng)社區(qū)治理中存在的突出問題，明確了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重點。以前的社會治理具有指令性與計劃性，往往更為強調(diào)國家、政府的領(lǐng)導(dǎo)組織作用，重視自上而下的治理路徑，推崇由政府來集中配置一切社會資源，堅持以穩(wěn)定政權(quán)作為社會治理的核心，通過利益關(guān)系將個人和國家聯(lián)系起來，政府成為“全能政府”，單位成為“全能組織”，這導(dǎo)致社會治理的工作重心常常浮于表層。

《意見》在總結(jié)近些年我國社會治理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，明確指出了補足社區(qū)治理的五大短板需要做好的重點工作。在社區(qū)人居環(huán)境改善方面，要求重點加強人們普遍關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、消防安全等建設(shè)工作；在綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，強調(diào)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、形式、內(nèi)容、運營機制以及貧困地區(qū)農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)；在社區(qū)資源配置優(yōu)化方面，要求建立治理資源統(tǒng)籌機制，推動人財物和責(zé)權(quán)利對稱下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)；在推進社區(qū)減負增效方面，強調(diào)要建立社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度，精簡社區(qū)會議和工作臺賬，實行基層政府統(tǒng)一對社區(qū)工作進行綜合考核評比，取消對社區(qū)工作的“一票否決”事項；在改進社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理方面，要求建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)議事協(xié)調(diào)機制，依法通過多種方式和形式保護業(yè)主的合法權(quán)益。

五、重視落實，切實保障治理目標(biāo)的實現(xiàn)

近些年，我國社會治理取得了不少成績，但因保障不力，有些工作沒能落到實處。鑒于此，《意見》將城鄉(xiāng)社區(qū)治理的組織保障作為重要內(nèi)容列入其中，要求重點做好四個方面的保障工作。在領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機制方面，《意見》要求完善黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門和群團組織要密切配合，社會力量廣泛參與的城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作格局。該格局與我國自2003年以來總結(jié)出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理新格局相統(tǒng)一。在資金投入方面，《意見》要求統(tǒng)籌資金，拓寬籌集渠道，提高使用效率，引導(dǎo)社會資金投入和居民群眾全過程監(jiān)督服務(wù)項目實施和資金使用。在社區(qū)工作者隊伍建設(shè)方面，《意見》要求將該項工作“納入國家和地方人才發(fā)展規(guī)劃”，通過制定地方管理辦法，加強黨組織帶頭人的隊伍建設(shè)，加強對社區(qū)工作者的教育培訓(xùn)，加強社區(qū)工作者的作風(fēng)建設(shè)。在政策標(biāo)準(zhǔn)體系和激勵宣傳機制方面，《意見》要求加強相關(guān)理論政策研究，做好規(guī)劃編制，制定配套政策，建立治理標(biāo)準(zhǔn)體系，及時總結(jié)推廣先進經(jīng)驗，積極開展城市和諧社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村幸福社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建活動和城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對共建活動，大力表彰先進城鄉(xiāng)社區(qū)組織和優(yōu)秀城鄉(xiāng)社區(qū)工作者，廣泛宣傳創(chuàng)新做法和突出成效。

（作者單位：河南大學(xué)）