康 健

(北京體育大學(xué)管理學(xué)院,北京 100084)

簡(jiǎn)析新中國(guó)成立后我國(guó)體育政策評(píng)價(jià)體系

康 健

(北京體育大學(xué)管理學(xué)院,北京 100084)

本文以新中國(guó)成立后體育政策的評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、歷史背景和政策依據(jù)等為研究對(duì)象,研究我國(guó)體育政策評(píng)價(jià)體系歷史特點(diǎn)及現(xiàn)狀,即主要是依靠評(píng)價(jià)官員個(gè)體行為及一些易衡量的政策結(jié)果來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的評(píng)價(jià),而關(guān)于體育政策及部門(mén)沒(méi)有明確的評(píng)價(jià)體系和制度。主要是以政策目標(biāo)為依據(jù)的結(jié)果導(dǎo)向型評(píng)價(jià),即考察政策結(jié)果是否符合預(yù)期政策目標(biāo),同時(shí),也指出體系的時(shí)代性,即對(duì)舉國(guó)體制的相互作用和改革開(kāi)放后對(duì)新環(huán)境的不適應(yīng)性。針對(duì)此狀況提出健全評(píng)價(jià)對(duì)象、強(qiáng)化縱向評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)依托評(píng)價(jià)主體3點(diǎn)建議。

體育政策評(píng)價(jià);金牌戰(zhàn)略

1 選題依據(jù)及研究對(duì)象

1.1 選題依據(jù)

現(xiàn)代評(píng)價(jià)起源于美國(guó)30年代的霍桑實(shí)驗(yàn),對(duì)政策的評(píng)價(jià)則始于史蒂芬用實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)法為美國(guó)總統(tǒng)羅斯福新政計(jì)劃成效所做的分析。政策評(píng)價(jià)是整個(gè)政策過(guò)程的重要組成部分。它制約著政策制定過(guò)程、政策執(zhí)行過(guò)程和政策調(diào)整過(guò)程的功能發(fā)揮,影響政策系統(tǒng)的產(chǎn)出,是政策得以發(fā)揮效用,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保障。我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展存在資源配置效率低、工作目標(biāo)不明確、跨領(lǐng)域的社會(huì)互動(dòng)缺位等問(wèn)題,建立有效的體育政策評(píng)價(jià)體系,將有助于這些問(wèn)題的解決。

1.2 研究對(duì)象

需要指出的是,本文的研究對(duì)象是針對(duì)新中國(guó)成立后我國(guó)體育政策的評(píng)價(jià)。但由于我國(guó)政策評(píng)價(jià)的結(jié)果導(dǎo)向性,評(píng)價(jià)對(duì)象基本為官員個(gè)體和政策結(jié)果,而政策制定、政策過(guò)程、效率效果、政策成本和政策影響等對(duì)象由于量化困難、指標(biāo)體系不完善而一般被忽略。因此,本文中提及的針對(duì)體育公共政策的評(píng)價(jià),實(shí)際上就是圍繞體育政策結(jié)果及相關(guān)個(gè)體的評(píng)價(jià),而并非通常意義上的包含整個(gè)政策過(guò)程的政策評(píng)價(jià)。另外,針對(duì)公共政策評(píng)價(jià),需要有明確界定。關(guān)于公共政策評(píng)價(jià)的定義,學(xué)界一直有不同的認(rèn)識(shí)。美國(guó)公共政策學(xué)者斯圖亞特內(nèi)格爾則認(rèn)為,政策評(píng)價(jià)實(shí)則是對(duì)廣義政策執(zhí)行過(guò)程的評(píng)價(jià)。而林水波、張世賢、朱志宏等認(rèn)為,政策評(píng)價(jià)的核心應(yīng)該是針對(duì)的政策結(jié)果是否與預(yù)期目標(biāo)相一致,并展開(kāi)錯(cuò)誤修正。這里的政策結(jié)果,主要包括政策對(duì)目標(biāo)事項(xiàng)、目標(biāo)群體的計(jì)劃效果,及人們此后在其他事務(wù)的行為、態(tài)度方面的變化。依據(jù)我國(guó)針對(duì)體育公共政策領(lǐng)域的評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀,本文將采用最后一種定義,即林水波等人“將政策評(píng)價(jià)視為評(píng)判政策結(jié)果是否與預(yù)期目標(biāo)相一致”的觀點(diǎn)作為政策評(píng)價(jià)研究的范圍界定。

2 政策評(píng)價(jià)概況

對(duì)公共政策系統(tǒng)而有計(jì)劃地評(píng)價(jià),是史蒂芬分析美國(guó)前總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福“新政”的效果。在中國(guó)的政策領(lǐng)域,有意識(shí)地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是在20世紀(jì)80年代。在改革開(kāi)放和國(guó)民經(jīng)濟(jì)目標(biāo)統(tǒng)一部署的大背景下,地區(qū)生產(chǎn)總值成為考核的主要內(nèi)容,即中央政府推動(dòng),地方政府貫徹的“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制”。此后,政策評(píng)價(jià)領(lǐng)域逐步出現(xiàn)了普遍認(rèn)同的評(píng)價(jià)原則和內(nèi)容,如目標(biāo)責(zé)任、社會(huì)評(píng)議和承諾監(jiān)察等。進(jìn)入新世紀(jì),評(píng)價(jià)原則和價(jià)值維度也有所豐富,涉及經(jīng)濟(jì)維度、政治維度和文化維度等。但由于政策制定、政策執(zhí)行、效率效果、政策成本和政策影響等評(píng)價(jià)對(duì)象量化困難和指標(biāo)體系不完善,政策評(píng)價(jià)的對(duì)象基本為官員個(gè)體和政策結(jié)果。

3 體育行政階段及其績(jī)效特點(diǎn)

體育行政部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)并沒(méi)有跳出上述政策評(píng)價(jià)的發(fā)展的總趨勢(shì)。但在體育行政體制變遷的各個(gè)階段,針對(duì)體育部門(mén)的評(píng)價(jià)又呈現(xiàn)出一些自身的特點(diǎn)。而我國(guó)體育政策評(píng)價(jià)系統(tǒng)基本形態(tài)由體育制度決定。1949年以來(lái),我國(guó)體育制度主要經(jīng)歷了新民主主義體育向社會(huì)主義體育過(guò)渡時(shí)期、舉國(guó)體制建設(shè)形成期和舉國(guó)體制發(fā)展期。

3.1 新民主主義體育建設(shè)時(shí)期

1949年10月《全國(guó)體育工作者代表大會(huì)》開(kāi)幕,會(huì)上關(guān)于《新民主主義的國(guó)民體育》要求,當(dāng)時(shí)全國(guó)體育工作的主要內(nèi)容便是建立適應(yīng)新民主主義體育的體育管理機(jī)構(gòu)和管理制度。1956年底,“三大改造”基本完成,體育工作面臨著新的任務(wù),主要包括學(xué)校體育制度建立、發(fā)揮體育的政治功能和開(kāi)展群眾性體育活動(dòng)。如前文所述,這一時(shí)期體育行政部門(mén)的主要目標(biāo)是構(gòu)建完善的框架,以滿足群眾體育需求并發(fā)揮體育的政治功能。所以,評(píng)價(jià)主體是作為上級(jí)機(jī)關(guān)的中央政府政務(wù)院。評(píng)價(jià)依據(jù)主要是主體的主觀經(jīng)驗(yàn),以及政策目標(biāo)的完成情況。

3.2 舉國(guó)體制建設(shè)、形成期

“三大改造”完成到改革開(kāi)放前,由于財(cái)政狀況不佳,針對(duì)體育的財(cái)政支持也隨之減少。在此局面下,體育行政部門(mén)只能將有限的資源集中在產(chǎn)出較高的工作領(lǐng)域。而競(jìng)技體育的良好成績(jī)?cè)诶щy時(shí)期又具有更強(qiáng)的政治作用。因此,更多的資源被分配到競(jìng)技體育當(dāng)中。這一時(shí)期,環(huán)境變化導(dǎo)致工作重心轉(zhuǎn)移,這也是形成和強(qiáng)化舉國(guó)體制的重要原因。而整個(gè)評(píng)價(jià)體系并未發(fā)生很大變化。評(píng)價(jià)主體是上級(jí)機(jī)關(guān)、黨政人事部門(mén),評(píng)價(jià)指標(biāo)依舊以政策目標(biāo)為中心,主觀性很大,評(píng)價(jià)活動(dòng)未能實(shí)現(xiàn)常規(guī)化、組織化。

3.3 舉國(guó)體制發(fā)展期

改革開(kāi)放后,體育工作中群眾體育和競(jìng)技體育的內(nèi)容得以恢復(fù)。從內(nèi)容上看,和體育相關(guān)的政策文件可劃分為群眾體育型和競(jìng)技體育型2類。群眾體育型和競(jìng)技體育型政策文件在這一時(shí)期都存在各自的特點(diǎn)。首先,競(jìng)技體育型的政策文件數(shù)量更多,實(shí)施路徑也更加具體,目標(biāo)更為明確,可評(píng)價(jià)性強(qiáng),如1995年的《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃》就明確表明了在進(jìn)入新千年以前,教練員的輪訓(xùn)人數(shù)、重點(diǎn)項(xiàng)目的輪訓(xùn)人數(shù)和奧運(yùn)項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)員人數(shù)等;而群眾體育型政策文件缺少細(xì)則,宏觀目標(biāo)較多,評(píng)價(jià)可行性差。其次,2類文件的評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制存在差異。競(jìng)技體育型政策文件中,明確規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)辦法,如《運(yùn)動(dòng)員突出貢獻(xiàn)津貼實(shí)施辦法》對(duì)不同成績(jī)的獎(jiǎng)金激勵(lì)有明確規(guī)定;而群眾體育型政策文件的激勵(lì)形式多為榮譽(yù)型獎(jiǎng)勵(lì),并且評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不明確,如《全國(guó)優(yōu)秀社會(huì)體育指導(dǎo)員評(píng)選辦法》等,關(guān)于評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)多為“在社會(huì)體育指導(dǎo)領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)”等主觀概念。這一時(shí)期,針對(duì)競(jìng)技體育政策和群眾體育政策的評(píng)價(jià)狀況也表現(xiàn)出各自的特點(diǎn)。

競(jìng)技體育政策方面,主要圍繞《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃》的目標(biāo),通過(guò)機(jī)構(gòu)和體制的變化來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)控,結(jié)果控制以運(yùn)動(dòng)成績(jī)作為官員評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);而過(guò)程控制則體現(xiàn)為省體育局大多設(shè)立了備戰(zhàn)奧運(yùn)辦公室,以此作為信息協(xié)調(diào)和溝通的方式,從而確保過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果監(jiān)控。但其作用主要在于信息的傳遞和部門(mén)協(xié)調(diào),并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)完整的評(píng)價(jià),表現(xiàn)如下。首先,備戰(zhàn)辦公室的工作目的在于協(xié)調(diào)地方備戰(zhàn)與體育總局的工作安排。并非對(duì)地方體育局的工作內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià),而只是信息傳遞,包括向國(guó)家隊(duì)、項(xiàng)目中心進(jìn)行工作匯報(bào)和信息傳遞。協(xié)調(diào)溝通是這類組織的主要功能,而評(píng)價(jià)監(jiān)督只是其工作內(nèi)容的副產(chǎn)品;其次,缺乏評(píng)價(jià)信息反饋。奧運(yùn)備戰(zhàn)辦公室的主要職能是信息傳遞和上下級(jí)協(xié)調(diào),如地方在訓(xùn)練方面存在的技術(shù)瓶頸、設(shè)備短缺等問(wèn)題,會(huì)通過(guò)備戰(zhàn)辦公室反饋到體育總局或項(xiàng)目中心。其信息傳遞路徑如圖1。而這個(gè)過(guò)程就不同于傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)信息路徑。傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)信息路徑中,評(píng)價(jià)主體依據(jù)既有的評(píng)價(jià)目標(biāo)收集整理評(píng)價(jià)對(duì)象的信息,在對(duì)信息內(nèi)容整理歸納后依據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)得出評(píng)價(jià)結(jié)論,并反饋給評(píng)價(jià)對(duì)象,以作為其今后工作的參考和依據(jù)。由于評(píng)價(jià)目的的不明確和評(píng)價(jià)反饋的缺乏,奧運(yùn)備戰(zhàn)辦公室很難稱其是一個(gè)真正的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu),只是由于其工作職能的主要內(nèi)容包括上下級(jí)間信息的傳達(dá)及協(xié)調(diào),因此具有一定評(píng)價(jià)監(jiān)督的外部效果。

圖1 信息傳遞路徑

群眾體育政策方面,北京奧運(yùn)會(huì)后,真正在政策層面上有了對(duì)群眾體育工作的明確要求和監(jiān)督機(jī)制。在國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《全民健身計(jì)劃(2011—2015)》中清楚地表明,縣處級(jí)別之上的體育行政部門(mén)要與相關(guān)部門(mén)合作,對(duì)《全民健身實(shí)施計(jì)劃》和《全民健身計(jì)劃(2011—2015)》的落實(shí)過(guò)程實(shí)行檢查監(jiān)督,對(duì)落實(shí)結(jié)果開(kāi)展全面評(píng)價(jià),并向本級(jí)政府提交評(píng)估報(bào)告。而地方政府要重點(diǎn)關(guān)注全民健身工作,根據(jù)報(bào)告改進(jìn)全民健身工作中的問(wèn)題。評(píng)價(jià)主體明確為上級(jí)體育部門(mén)和同級(jí)地方政府,而針對(duì)群眾體育工作的特點(diǎn),評(píng)價(jià)對(duì)象落實(shí)到了縣處級(jí)以下部門(mén)對(duì)《全民健身計(jì)劃》的落實(shí)情況。目標(biāo)更為明確,包括每周鍛煉3次,每次不少于30min的人數(shù)比例、達(dá)到《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》中優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)比例、人均體育場(chǎng)地面積等。但是,針對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo),合適的評(píng)價(jià)方法和衡量標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有被明確提出,實(shí)施評(píng)價(jià)的成本較高,可行性依舊不高。這一時(shí)期,真正對(duì)體育的評(píng)價(jià)機(jī)制中,無(wú)論是縱向上體育系統(tǒng)的上級(jí)機(jī)關(guān)依據(jù)的《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃》中任務(wù)指標(biāo)的明確性,還是橫向上同級(jí)政府考慮短時(shí)期內(nèi)的綜合效應(yīng)及評(píng)價(jià)可行性,評(píng)價(jià)主體都將競(jìng)技體育視作最重要的評(píng)價(jià)目標(biāo)。

4 建 議

4.1 健全評(píng)價(jià)對(duì)象

由于我國(guó)政策評(píng)價(jià)的結(jié)果導(dǎo)向性,評(píng)價(jià)對(duì)象基本為官員個(gè)體和政策結(jié)果,而政策制定、政策過(guò)程、效率效果、政策成本和政策影響等對(duì)象由于量化困難、指標(biāo)體系不完善而一般被忽略。而事實(shí)上,針對(duì)政策制定和政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)能夠使評(píng)價(jià)反饋更加有效。

4.2 強(qiáng)化縱向評(píng)價(jià)主體

目前,評(píng)價(jià)主體一直都是同級(jí)行政部門(mén),如針對(duì)市級(jí)體育局的評(píng)價(jià)就是由市人民政府完成的。而上級(jí)機(jī)關(guān),即省體育局僅與市體育局存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)合作的關(guān)系。關(guān)于評(píng)價(jià)主體,有學(xué)者主張擴(kuò)展評(píng)價(jià)主體范圍,使權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和民眾等都參與其中。但事實(shí)上,針對(duì)此提法的法律準(zhǔn)備、政治準(zhǔn)備和社會(huì)群眾準(zhǔn)備都不足。提升縱向上級(jí)機(jī)關(guān)在評(píng)價(jià)主體中的作用,是以維持政府系統(tǒng)評(píng)價(jià)主體地位為前提的,法律基礎(chǔ)相對(duì)完善,可行性強(qiáng)。上級(jí)體育行政部門(mén)作為評(píng)價(jià)主體,將有效加強(qiáng)評(píng)價(jià)的專業(yè)化水平,同時(shí),對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用將更加靈活,評(píng)價(jià)也會(huì)更加全面并更接近真實(shí)情況。

4.3 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)依托評(píng)價(jià)主體，破除“唯數(shù)字”論

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上要破除“唯數(shù)字”論,因?yàn)橐恍┖饬績(jī)?nèi)容難以用數(shù)字體現(xiàn),而且片面追求量化會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)客體的一些偏離行為,也不利于強(qiáng)化評(píng)價(jià)主體的責(zé)任意識(shí)。因此,這就對(duì)評(píng)價(jià)主體的專業(yè)化水平和“工匠”精神提出了更高的要求。

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[ 2 ]吳國(guó)永.我國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系研究[ D ].河南：河南大學(xué),2008

[ 3 ]侯鳳英.價(jià)值哲學(xué)視域的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)研究[ D ].大連：大連海事大學(xué),2013

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10.3969/j.issn.1674-151x.2017.01.071

投稿日期：2016-10-21

康健(1991—),在讀碩士研究生。研究方向：體育管理。