城市地下管線承擔著城市的能源輸送、信息交流、排污泄洪等功能，是城市賴以生存和發(fā)展的“生命線”。但由于目前地下管線的相關法律法規(guī)缺失，導致現階段地下管線的管理混亂無序，嚴重影響了人民群眾的生命財產安全和城市運行秩序。本文深入淺出地分析了我國城市地下管線管理的立法現狀和目前存在的問題，并提出了相關的對策和建議。

一、我國城市地下管線管理立法的必要性

（一）我國城市地下管線管理立法是保障城市安全的迫切需求

城市地下管線是城市基礎建設的重要組成部分，對城市的經濟發(fā)展、社會的和諧健康有著重要促進作用。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，城市地下管線的現狀越來越復雜，種類和數量越來越多。據《2011年中國城市地下管線發(fā)展報告》統(tǒng)計，我國城市的供水、排水、供熱、燃氣管線長度合計約148萬公里，達到了20年前的8.16倍。與此同時，地下管線被挖斷損壞，甚至爆炸等事故頻現，而地下管線違法占壓、超期服役、管線之間凈距不符合規(guī)范要求等問題，也為城市帶來了嚴重的安全隱患。

造成這些問題的根本原因，主要是缺少城市地下管線管理的相關法律法規(guī)，地下管線的設計單位、建設單位、施工單位和負責運營的權屬單位不能規(guī)范履行自己的職責，導致地下管線在設計、施工、運營等各個階段缺少有效監(jiān)管，給地下管線事故埋下了隱患。因此，要保障城市地下管線的安全運行，首先要推進城市地下管線的立法進程，完成城市地下管線的立法工作，使地下管線的管理工作有法可依，有規(guī)可循，用法律、法規(guī)來規(guī)范地下管線管理的各個環(huán)節(jié)。

（二）我國城市地下管線管理立法是地下空間資源開發(fā)利用的前提條件

據統(tǒng)計，在1980年，我國的城市化率約為17.9%，而到2012年，城市化率已經達到52.6%。開發(fā)和利用城市地下空間資源是城市發(fā)展的一個重要組成部分，是城市地上空間的延伸。

因此，我國目前迫切需要將城市地下管線管理的立法研究提上日程，完善城市地下管線管理的法律、法規(guī)，以推動城市地下空間開發(fā)利用，約束地下空間的規(guī)劃設計、建設施工以及后續(xù)的運營維護，進一步規(guī)范城市地下的配套基礎設施建設，實現城市地下空間的高效利用，為城市的安全運行提供基礎支撐，為我國城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進提供安全保障。

（三）我國城市地下管線管理立法是地下管線管理的法律保障

城市地下管線屬于城市基礎設施的一部分，對城市發(fā)展和安全有著至關重要的意義，因此城市地下管線管理應該歸結為一種政府行為。為確保該行為順利、規(guī)范地執(zhí)行，國家應該制定相應的法律法規(guī)來規(guī)范城市地下管線管理。

城市地下管線管理立法可彌補地下管線管理的法律缺失，為地下管線的規(guī)劃、設計、施工、測量、檔案歸檔、運行管理、廢棄管理等提供全生命周期的保障，同時能夠規(guī)范地下管線數據信息的管理、應用和保密，對于推進地方經濟社會可持續(xù)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、推動社會主義民主法治建設具有重要意義。

（四）我國城市地下管線管理立法是統(tǒng)籌管理各類地下管線的必要途徑

因地下管線分類繁多，又分屬于多家單位，而這些單位又歸屬于不同的行業(yè)管理部門，這些部門對管線的規(guī)劃、設計、施工、運營各自為政，無法達到統(tǒng)籌協(xié)調，導致了道路的重復開挖，管線的重復建設，而在地下管線施工過程中也經常會有挖斷、挖漏毗鄰管線的情況，導致停水、觸電甚至爆炸等事故發(fā)生，為城市運行和人民生命財產安全帶來嚴重的威脅，給城市埋下巨大的安全隱患。

要實現各類地下管線的統(tǒng)籌管理，必須通過城市地下管線管理立法來明確各單位和部門責任，讓他們發(fā)揮各自不同的職能和作用，保證城市地下管線的統(tǒng)籌建設，防止道路重復開挖；充分利用地下管線現狀資料，加強管線工程的施工安全；協(xié)調地下管線工程各項工序，防止盲目開工，無序建設。

二、我國地下管線管理立法的現狀分析

（一）我國地下管線管理立法情況概述

近年來，我國對地下管線管理工作不斷重視，地下管線相關的法律條文在多部法規(guī)中多次出現。但相關條文一般是作為城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)中的一部分，往往是以小篇幅、單一方面的形式出現，很少有法規(guī)是專門針對城市地下管線的。同時，以上大部分法規(guī)的頒布年限已久，已不能滿足目前的實際需要，這就造成地下管線管理過程中存在無法可依、秩序混亂的現象。到目前為止，我國針對城市地下管線管理尚無一部專門、系統(tǒng)、綜合的法律法規(guī)，因此，目前我國亟待出臺一部國家層面上的法律法規(guī)，來規(guī)范城市地下管線管理的各個階段，同時指導地方立法的完善，為地方立法提供依據。

（二）當前我國地下管線管理立法存在的問題

1.缺少上位法支持，管理缺乏依據

我國專門針對城市地下管線管理的法規(guī)只有住房城鄉(xiāng)建設部在1997和2005年頒布的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》和《城市地下管線工程檔案管理辦法》上有所體現，而在其他的法律法規(guī)里，僅僅是部分提及城市地下管線管理，內容不夠完整，體系不規(guī)范，大多是局限在地下管線規(guī)劃、建設、施工階段，這導致各級政府在進行地下管線綜合管理時缺乏法律依據難以把地下管線綜合管理工作落到實處。

2.現有地下管線管理無序，相關法律法規(guī)內容不完整

目前，雖然我國涉及城市地下管線管理的法規(guī)內容尚不夠完整、針對性不強，現有法規(guī)中零散的對城市地下管線的規(guī)劃、設計、建設、檔案收集等管理環(huán)節(jié)進行了規(guī)定，而其他的環(huán)節(jié)還沒有相關的法律法規(guī)來保障，例如地下管線的竣工測量、運營、廢棄、共享以及綜合管廊的建設使用維護等環(huán)節(jié)。

3.現有法規(guī)的執(zhí)行力度差，執(zhí)行情況不理想

雖然我國部分省市已經出臺了城市地下管線管理相關的法規(guī)，但由于管理體制、機制不健全，措施不到位，致使這些法規(guī)的執(zhí)行情況并不理想，違法建設、不按要求提交竣工資料的情況比比皆是，讓這些地方法規(guī)無法有效地發(fā)揮作用。

例如，《城市地下管線工程檔案管理辦法》對城市地下管線檔案的提交、存儲及應用都做了相關規(guī)定，但據統(tǒng)計，全國仍約有近70%的城市尚未將地下管線工程檔案管理起來，存在檔案不全、保存不利，應用不當等問題，為城市地下管線管理帶來隱患和不便。

三、完善我國城市地下管線管理立法的對策和建議

（一）建立國家層面的上位法

由于我國城市地下管線管理上位法的缺失，法律、法規(guī)在地下管線綜合管理方面存在漏洞，導致地下管線管理工作缺乏依據，因此我國急需出臺明確的法律法規(guī)，從國家層面指導全國的地下管線管理工作，使地下管線管理工作有法可依，提高地下管線管理工作的效率，也為各省市地下管線管理立法工作提供依據，確保城市地下管網的安全運行。

（二）理順地下管線管理程序，完善法規(guī)內容

針對城市地下管線法律法規(guī)內容不完整的現象，我國應通過立法，完善地下管線規(guī)劃管理、建設管理、運行維護管理及綜合管廊的相關管理。在地下管線規(guī)劃階段，應制定完整的、科學的城市地下管線規(guī)劃方案，在有限的地下空間中布置所需的地下管線，實現地下管線和道路同步建設；在地下管線建設階段，應進一步明確年度建設計劃、施工圖審查、施工許可證等制度，促進地下管線現狀資料查詢、工程質量、施工安全、竣工測繪和竣工驗收等工作的開展；在地下管線的運行維護階段，應明確地下管線權屬和管理單位責任，制定巡護制度和應急預案，加強地下管線隱患排查和廢棄管線的安全處置，禁止危及管線安全和妨礙管線正常使用的行為；在地下管線檔案歸檔管理和信息管理階段，應建立起地下管線探測和信息系統(tǒng)建設標準，制定相應的技術要求，以規(guī)范地下管線的普查、補測補繪、信息數據報送和信息系統(tǒng)建設，并建立起地下管線動態(tài)管理機制。

（三）明晰執(zhí)法主體，突出法律責任立法

突出法律責任和明確處罰條文是確保法律法規(guī)順利執(zhí)行的基本保障，因此應針對各項立法內容，明確相關違法行為的具體處罰措施，并指定執(zhí)法的主體，例如針對地下管線相關的各項違法行為可由城市管理和行政執(zhí)法部門或相關行業(yè)管理部門進行處罰。

第一，針對城市地下管線工程開工前，沒有按照規(guī)定取得驗線確認書的；沒有進行施工圖審查或者審查不合格而擅自施工的；沒有與地下管線同時埋設金屬標識和信標的；沒有進行工程測繪而將地下管線覆土的；不按照規(guī)定移交地下管線工程竣工檔案的，應追究建設單位的法律責任。第二，針對在地下管線施工的過程中不按要求設置安全圍欄、施工標牌和警示標志的；損壞了已有管線而沒有及時采取應急保護措施并停止施工的，應追究施工單位的法律責任，對于造成的損失，施工單位應當依法承擔賠償責任。第三，針對施工過程中，工程監(jiān)理不規(guī)范等問題，應追究監(jiān)理單位的法律責任。第四，針對沒有按照規(guī)定對廢棄管線進行拆除并且消除安全隱患的；管線廢棄后未向行業(yè)管理部門進行備案的，應追究地下管線權屬單位的法律責任。第五，對于危及地下管線安全的單位和個人，應追究其賠償責任和法律責任。第六，針對在地下管線管理工作中，違反規(guī)定、濫用職權、徇私舞弊的行政管理部門及個人，應依照相關法律法規(guī)給予處分，如構成犯罪，依法追究其刑事責任。