喬駿

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。當(dāng)前我國水資源面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。對(duì)上海來說，盡管臨海靠江，水資源總量較為充沛，但可利用的淡水資源十分有限，大量人口和企業(yè)產(chǎn)生的生活污水和工業(yè)廢水更是帶來了嚴(yán)峻的水污染壓力，上海已成為有水不能用的水質(zhì)型缺水城市，如何再現(xiàn)綠水青山的江南水鄉(xiāng)已成為廣大市民的熱切期盼。7月25日上午，《上海市水資源管理若干規(guī)定（草案）》提請(qǐng)市人大常委會(huì)一審。這部法規(guī)將著力貫徹落實(shí)黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，圍繞水資源管理和水污染防治作出的一系列決策部署，對(duì)上海加強(qiáng)水資源管理，確保這座超大城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展意義重大。

立足實(shí)際，集成立法

今年6月13日上午，市人大常委會(huì)主任殷一璀帶領(lǐng)市人大常委會(huì)部分組成人員來到青浦區(qū)金澤水庫，實(shí)地查看金澤水庫的建設(shè)和管理情況，認(rèn)真了解水庫如何通過設(shè)置生態(tài)綠化節(jié)點(diǎn)等措施來凈化水源，保護(hù)水土。隨后，殷一璀一行與市水務(wù)局、法制辦及青浦區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)召開座談會(huì)，聽取本市水資源管理的若干規(guī)定（草案）立法情況匯報(bào)，圍繞立法進(jìn)行交流研討。這次立法調(diào)研活動(dòng)充分體現(xiàn)了本次立法的特點(diǎn)，那就是立足上海實(shí)際，聚焦水環(huán)境和水安全。

市人大常委會(huì)一直重視本市水資源的利用和保護(hù)，早在1992年10月就審議通過了《上海市實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》（以下簡稱水法實(shí)施辦法），對(duì)水資源開發(fā)利用、水和水域及水工程保護(hù)、防汛抗洪等進(jìn)行全面規(guī)范，是本市綜合性的水資源管理法規(guī)。之后，本市不斷加強(qiáng)水資源相關(guān)法律制度建設(shè)，陸續(xù)出臺(tái)了供水、灘涂、河道、防汛、飲用水水源保護(hù)、地面沉降防治等方面的單行法規(guī)以及節(jié)約用水、取水許可等方面的政府規(guī)章。但隨著時(shí)間的推移和本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是2002年全國人大常委會(huì)全面修訂頒布了新的《中華人民共和國水法》，水法實(shí)施辦法客觀上已無法為目前和將來水資源保護(hù)、水環(huán)境治理工作提供有效支撐，在實(shí)務(wù)中基本不再適用，亟待通過廢舊立新，為水資源管理提供更有力的法治保障。

《上海市水資源管理若干規(guī)定》2015年啟動(dòng)立法調(diào)研，今年被列為市人大常委會(huì)正式立法項(xiàng)目。在市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，市人大城建環(huán)保委員會(huì)全程參與調(diào)研、起草工作，積極促進(jìn)法規(guī)草案盡早成熟。今年6月，在法規(guī)草案基本定稿后，委員會(huì)又會(huì)同常委會(huì)法工委等部門先后召開三個(gè)座談會(huì)，聽取市政府相關(guān)部門、市人大代表、水務(wù)專家以及各類用水企業(yè)的意見和建議，并將意見建議及時(shí)梳理匯總，督促市政府有關(guān)部門進(jìn)一步修改完善法規(guī)草案。

由于本市水資源領(lǐng)域現(xiàn)行多部法規(guī)為單行法規(guī)，難以一攬子啟動(dòng)和完成修改。因此，本次立法從節(jié)約立法資源、減少立法成本的角度，探索“立法小集成”，雖然對(duì)水法實(shí)施辦法進(jìn)行廢舊立新，但不采取綜合性“條例”的體例，而以“若干規(guī)定”形式，完善相關(guān)單行法規(guī)中亟需修改的部分內(nèi)容。

總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

2010年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”和用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核“四項(xiàng)制度”。2012年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理工作進(jìn)行全面部署和安排。本市作為全國首批實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的試點(diǎn)城市，在落實(shí)“三條紅線、四項(xiàng)制度”等方面作了大量富有成效的探索和實(shí)踐。本次立法鞏固試點(diǎn)成果，力求構(gòu)建一套責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的管理機(jī)制。另一方面，2016年11月至12月，中央環(huán)保督察組對(duì)本市開展了環(huán)保督察，在反饋意見中指出本市在水環(huán)境治理、執(zhí)法監(jiān)管等方面存在一定問題。本次立法也對(duì)照中央環(huán)保督察組反饋意見，在法律制度層面予以回應(yīng)落實(shí)，提高本市水資源管理工作標(biāo)準(zhǔn)。

在水資源開發(fā)利用方面，法規(guī)草案明確規(guī)劃水資源論證制度，規(guī)定工業(yè)園區(qū)編制詳細(xì)規(guī)劃時(shí)由水務(wù)部門開展水資源論證；完善水平衡測(cè)試制度，將用水單位也納入其中，將測(cè)試結(jié)果作為取水評(píng)估和核定用水計(jì)劃的依據(jù)之一；細(xì)化非常規(guī)水資源開發(fā)利用要求，從源頭上明確相關(guān)規(guī)劃要求，明確市政、綠化等用水優(yōu)先使用雨水和再生水；總結(jié)本市黃浦江及其上游支流河湖健康評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將河湖健康評(píng)估工作法制化；要求市政府將區(qū)政府落實(shí)水資源管理制度情況考核結(jié)果作為對(duì)區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子年度綜合考核的內(nèi)容。

在水資源保護(hù)方面，法規(guī)草案理順排水、排污許可管理，嚴(yán)格排水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，明確市政府可以根據(jù)本市實(shí)際，對(duì)污水排入城鎮(zhèn)的排水設(shè)施水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，國家未作規(guī)定的項(xiàng)目，制定地方標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)；明確任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)監(jiān)管部門及人員的不依法履責(zé)等違法行為進(jìn)行舉報(bào)投訴，并規(guī)定了后續(xù)處理要求；針對(duì)未取得排水許可證排放污水的行為加大懲處力度，在原處罰基礎(chǔ)上設(shè)定了按日連續(xù)處罰條款。

在管理體制機(jī)制建設(shè)和管理手段完善方面，法規(guī)草案根據(jù)新修改的《中華人民共和國水污染防治法》中關(guān)于河長制的規(guī)定，結(jié)合國家和本市要求，將河長制在法規(guī)中予以細(xì)化；運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)監(jiān)管，明確水務(wù)部門建立完善水資源管理信息系統(tǒng)，對(duì)水源地水質(zhì)、供水水質(zhì)、重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)等實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)排水戶提出自動(dòng)監(jiān)測(cè)要求；通過政務(wù)公開倒逼管理，不僅要求供水企業(yè)公開供水水質(zhì)、水量、水壓等信息，同時(shí)要求水務(wù)、環(huán)保等部門按照職責(zé)分工，公開水質(zhì)、水量、水壓、河道治理、水環(huán)境狀況等信息；提升從源頭到龍頭的全過程供水安全保障要求，補(bǔ)充了可以根據(jù)保護(hù)的需要在飲用水水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)外劃定緩沖區(qū)等內(nèi)容，細(xì)化完善了二次供水設(shè)施管理單位對(duì)設(shè)施的定期巡檢、及時(shí)維修、安全保障、日常保養(yǎng)、清洗消毒、水質(zhì)檢測(cè)等要求。

多方參與，實(shí)現(xiàn)共同治水節(jié)水

水資源關(guān)系廣大群眾的切身利益，在7月27日下午的分組審議中，市人大常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)草案，特別是立法理念提出了進(jìn)一步修改完善的意見和建議。

市人大常委會(huì)副主任鐘燕群指出，級(jí)別高的河長可動(dòng)用的資源更多，但是最為基層的河長承擔(dān)了更多的日常工作，在立法中要讓最基層的河長有能力擔(dān)負(fù)起法規(guī)賦予他的職責(zé)。市人大常委會(huì)副主任鄭惠強(qiáng)建議法規(guī)草案增加社會(huì)監(jiān)督的條款，如明確如何舉報(bào)、舉報(bào)途徑、媒體參與等內(nèi)容，讓公民有更多參與這項(xiàng)公共事務(wù)的機(jī)會(huì)。市人大常委會(huì)副主任薛潮指出法規(guī)要減少行政色彩，體現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一，特別要將兩次供水管理等涉及群眾切身利益的條款寫好。

江小青委員提出，對(duì)居民洗衣機(jī)排水，其水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是否要明確規(guī)定，是否對(duì)水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)？對(duì)目前洗衣機(jī)排水與居民樓雨水管道排水混排的問題又該如何通過立法解決？李克欣委員指出供水中飲用水占比不高，沖廁、洗衣等用量比較大，可以考慮供水分管化，飲用水用專門的管子供水，沖廁和洗衣用水的水質(zhì)可以降低，沒有必要用飲用水的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)雪云委員建議讓市民參與開展依法治水，多出現(xiàn)“民間河長”和河道志愿管理者。張辰委員建議取水總量控制引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)之間可以就許可的用水量進(jìn)行交易和共享，實(shí)現(xiàn)共同節(jié)水。陳東委員建議學(xué)習(xí)外國經(jīng)驗(yàn)，在新建筑中采用硬水、軟水分離，尤其是可以循環(huán)使用的水，應(yīng)當(dāng)有循環(huán)處理水管的標(biāo)識(shí)。陳紅專委員提出洗車用水量很大，國外使用環(huán)保水，我們用自來水，浪費(fèi)嚴(yán)重且污染嚴(yán)重，上海作為車輛保有量極大的城市，問題突出，在相關(guān)條款中應(yīng)予以解決。