從耕保補(bǔ)償機(jī)制到土地“特色整治”
——成都的探索、經(jīng)驗(yàn)與成效

近十年來，隨著西部兩大“重鎮(zhèn)”——重慶與成都的迅速崛起，人們舊日印象中那種經(jīng)濟(jì)發(fā)展由東往西漸次遲緩的局面正在被改寫。與之相應(yīng)的，是其融合新的發(fā)展理念、結(jié)合本地實(shí)際大膽進(jìn)行的一系列改革創(chuàng)新與實(shí)踐探索。

四川省成都市進(jìn)行的土地相關(guān)制度改革，尤其是耕地保護(hù)的制度創(chuàng)新與實(shí)踐探索，就是顯著一例。

耕保基金，探索耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制

2007年6月, 成都市被批準(zhǔn)為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。為推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，成都市在運(yùn)用行政和法律手段保護(hù)耕地的同時(shí)，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路和辦法，大膽創(chuàng)新了耕地保護(hù)機(jī)制。2008年初，成都市委、市政府以1號(hào)文件的形式，明確提出“設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，在全國率先探索建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)履行耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶發(fā)放耕?；?。

目前，成都的耕保基金發(fā)放已運(yùn)轉(zhuǎn)7年多，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，也取得了良好的社會(huì)效益。截至2016年11月，成都已在全市253個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2667個(gè)村、3.2萬個(gè)村民小組開展了耕?；鸢l(fā)放工作，除已批準(zhǔn)征收土地涉及的農(nóng)戶外，耕?；鸶采w了全市農(nóng)村地區(qū)的所有農(nóng)戶。按照一般耕地300元/畝，基本農(nóng)田400元/畝的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，迄今已向170余萬戶農(nóng)戶累計(jì)發(fā)放耕?；鸺s120億元，涉及耕（園）地580余萬畝、耕地地塊約1000萬個(gè)，耕（園）地覆蓋率達(dá)76.32%。2011年-2015年，農(nóng)村居民直接使用耕保基金累計(jì)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)14.43億元，累計(jì)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)人次達(dá)200余萬；因參保繳費(fèi)后取現(xiàn)（即間接繳費(fèi)）、超齡人員取現(xiàn)、死亡取現(xiàn)、困難取現(xiàn)等兌付耕?；?4.72億元。

耕?；鹬贫鹊膶?shí)施，是對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的探索與創(chuàng)新。成都在具體做法上，結(jié)合了這些年來進(jìn)行的相關(guān)改革探索取得的實(shí)踐成果。一是把耕保基金制度作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分系統(tǒng)推進(jìn)。二是明確部門分工，加強(qiáng)部門協(xié)作。市國土局負(fù)責(zé)耕?；疬\(yùn)作管理和制定年度分配方案，并會(huì)同市農(nóng)委劃定耕地保護(hù)的類別和對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；市財(cái)政局負(fù)責(zé)耕?；鸬幕I集和使用的監(jiān)督管理；市農(nóng)委負(fù)責(zé)耕保基金用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作管理；市勞動(dòng)保障局負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)作管理。三是耕?；鸢l(fā)放過程中嚴(yán)格執(zhí)行“5個(gè)一致”（土地、臺(tái)賬、證書、合同、耕保基金）的原則，保證耕保基金發(fā)放到承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶。四是應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)建立了耕保基金管理系統(tǒng)，開通“96625”耕保基金熱線和“成都國土”微信公眾號(hào)，使農(nóng)戶可以在任意時(shí)間方便快捷地查詢個(gè)人耕?；鹦畔?。五是優(yōu)化耕?；鸢l(fā)放流程，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理。成都實(shí)行耕?；鹬贫鹊奶剿鳎环矫?，提高了農(nóng)民保護(hù)耕地的責(zé)任意識(shí)，使農(nóng)戶也成為監(jiān)管力量之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)行耕保基金制度后，成都市農(nóng)民通過撥打耕保基金熱線電話（96625）舉報(bào)違法占用耕地案件154起，涉及18個(gè)區(qū)（市）縣、163個(gè)村組、36931.29畝耕地。市國土部門根據(jù)群眾舉報(bào)及時(shí)進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)其中情況屬實(shí)的按規(guī)定進(jìn)行了處理并停發(fā)耕?；?，由此建立起了耕?；鸢l(fā)放管理與土地執(zhí)法監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)了違法用地“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早查處”。

“小組微生”，開展土地的“特色整治”

2012年，成都市在總結(jié)過去近十年農(nóng)村土地整治經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，拉開了新農(nóng)村建設(shè)的序幕。運(yùn)用土地綜合整治平臺(tái)，成都在實(shí)踐中探索出了符合自身實(shí)際的土地特色整治——“小組微生”美麗新村建設(shè)模式。

“小組微生”具體指新村實(shí)行小規(guī)模聚居，因地制宜建設(shè)“緊湊型、低樓層、川西式”特色民居；組團(tuán)式布局，農(nóng)居保持合理間距，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建“10分鐘生產(chǎn)生活圈”；微田園風(fēng)光，農(nóng)民房前屋后種植“小菜園、小花園、小果園”，方便生活、美化環(huán)境；生態(tài)化建設(shè)，注重生態(tài)資源的保護(hù)與利用以及傳統(tǒng)民俗文化的保護(hù)和傳承，體現(xiàn)鄉(xiāng)土味道和農(nóng)村特點(diǎn)。

迄今，成都全市3756個(gè)村已有1/3以上依托農(nóng)村土地綜合整治啟動(dòng)了美麗新村建設(shè)，其中 123個(gè)已建成這樣的“小組微生”新農(nóng)村綜合體。

崇州市白頭鎮(zhèn)五星村是成都“小組微生”新農(nóng)村綜合體的一個(gè)縮影。五星村屬典型的農(nóng)業(yè)村，農(nóng)業(yè)種植業(yè)以水稻、小麥、油菜籽等為主，養(yǎng)殖業(yè)以家禽為主。當(dāng)?shù)厮Y源豐富，林盤眾多，河流溝渠縱橫交錯(cuò)，生態(tài)本底良好，但產(chǎn)業(yè)活力不足，附加值低，土地利用率低下。“小組微生”土地整治按照每個(gè)小組團(tuán)20戶～30戶、一般不超過50戶的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)“緊湊型、低樓層、川西式”特色民居，使全村人均集體建設(shè)用地面積從155m2降至60m2，極大地節(jié)約了土地資源。同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐孛?，?shí)行林盤保護(hù)、微景觀再造、濕地保護(hù)，并建造稻田緩沖帶等措施，有效促進(jìn)了農(nóng)民對(duì)耕地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)、提高土壤質(zhì)量和肥力的意識(shí)。當(dāng)?shù)乩习傩崭鶕?jù)歷代耕作的經(jīng)驗(yàn)，在稻田中有意識(shí)地設(shè)置了過渡區(qū)域，從而達(dá)到分離農(nóng)田和道路的作用。稻田緩沖帶在攔截農(nóng)田養(yǎng)分流失、去除農(nóng)業(yè)面源污染方面發(fā)揮了十分積極有效的生態(tài)作用。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)，綜合建設(shè)帶來綜合成效

土地綜合整治給鄉(xiāng)村帶來的巨變是不言而喻的。成都邛崍市10萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田糧經(jīng)產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)，在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田過程中引入稻魚共生系統(tǒng)和種養(yǎng)循環(huán)系統(tǒng)，前者使水稻與田魚形成一種自我平衡生態(tài)體系，從而對(duì)生態(tài)環(huán)境起到保護(hù)作用，后者通過將生豬糞便標(biāo)準(zhǔn)化處理后再還田使用，從而提高農(nóng)田生態(tài)有機(jī)生產(chǎn)能力。

成都市耕保工作的基本成效：

一是與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)了耕保工作的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。二是與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，促進(jìn)了耕保地區(qū)生產(chǎn)力的大發(fā)展。三是結(jié)合產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，促進(jìn)了一、三產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)。立足一產(chǎn)、發(fā)展三產(chǎn)，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“價(jià)值產(chǎn)業(yè)鏈”。

成都有效保護(hù)耕地的基本經(jīng)驗(yàn)

總體來看，成都市通過實(shí)踐探索與創(chuàng)新，在有效保護(hù)耕地方面，積累了以下經(jīng)驗(yàn)：

機(jī)制創(chuàng)新。一是建立并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的強(qiáng)烈責(zé)任意識(shí)與積極性。如耕?；鸢l(fā)放，補(bǔ)償機(jī)制探索等。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在全市范圍內(nèi)實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)公開交易。農(nóng)民獲得的收益不得低于當(dāng)年市政府公布的建設(shè)用地指標(biāo)最低保護(hù)價(jià)。三是確立農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。四是實(shí)行“持證準(zhǔn)入”制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本投投資農(nóng)村土地綜合整治。

規(guī)劃支撐。按照“全域成都”的理念，依據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，編制土地整理規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，同時(shí)，同步規(guī)劃農(nóng)村新型社區(qū)點(diǎn)位，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。

項(xiàng)目支持。充分用好、用活國家給予的成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)改革的相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)耕地與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有機(jī)融合。

產(chǎn)權(quán)政策支持。充分結(jié)合成都進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果，通過“確權(quán)頒證”，以法律形式明確了農(nóng)民擁有的土地權(quán)利，通過“有序流轉(zhuǎn)”，以市場機(jī)制顯化土地實(shí)物和土地指標(biāo)的價(jià)值。村集體經(jīng)濟(jì)組織將每戶宅基地使用權(quán)證統(tǒng)一收集，以組為單位統(tǒng)一辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證，將“小證”全部換為“大證”，保障集體經(jīng)濟(jì)組織在短時(shí)間內(nèi)籌集到資金。

整合資金投入。通過整合各部門的涉農(nóng)資金一并納入專項(xiàng)資金賬戶統(tǒng)一安排使用，綜合發(fā)揮各項(xiàng)資金的疊加效應(yīng)。(中國土地)