文遼寧省建設用地事務局 王 闖

淺談規(guī)范和完善農(nóng)村集體土地征收程序

文遼寧省建設用地事務局 王 闖

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了農(nóng)村集體土地征收改革的主要任務，即縮小征地范圍、規(guī)范征地程序和完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。當前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進程中，農(nóng)村集體土地征收在很長時間內(nèi)仍存在，并且征地規(guī)模較大，征地行為直接關系到人民群眾的切身利益。征地程序是征地制度中不可或缺的部分，是征地主體行使土地征收職權、實施征地過程中所應遵循的方式、步驟、順序及時限的總和。在評價土地征收工作時，我們不僅應當關注征收決定是否正確、補償是否及時合理，還要關注征地程序自身是否合法規(guī)范，正當和規(guī)范的征收程序不僅能夠充分約束政府公權力、最大限度保障被征收人的合法權益，還能增進政府與老百姓之間的互信，客觀上能夠促進征收工作的順利開展。

一、征地程序概述

2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求“健全征地程序”，將“告知、確認”程序引入征地批前程序。在隨后的國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中對告知、確認和聽證等進行了詳細規(guī)定：在征地依法報批前，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶；當?shù)貒临Y源部門應對擬征土地現(xiàn)狀進行調(diào)查，調(diào)查結果應與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權人共同確認；在征地依法報批前，當?shù)貒临Y源部門應告知當事人有申請聽證的權利，當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關要求組織聽證。在2010年國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》中進一步強調(diào)對征收農(nóng)民土地要確保農(nóng)民的知情權、參與權、申訴權和監(jiān)督權，并對征地批后實施程序的進行了改進和簡化。

通過對現(xiàn)行法律政策規(guī)定的梳理，我國農(nóng)村集體土地征收程序可以劃分為報批前程序、審批、批后實施程序等三個主要階段。報批前階段主要有征地告知、現(xiàn)狀調(diào)查及確認、征詢意見組織聽證以及組織征地材料等程序；審批階段是征地材料經(jīng)過逐級審核上報，有批準權的機關最終下發(fā)征地批準文件；批后實施階段有發(fā)布征收土地公告、辦理補償?shù)怯?、擬定和公布征地補償安置方案（即兩公告一登記）、聽證、批準征地補償安置方案、實施征地交付土地等程序。雖然法律規(guī)范在征地程序上做了總體的規(guī)定，但在具體環(huán)節(jié)上并沒有做統(tǒng)一、詳細的規(guī)定，各地在征地實踐中存在程序不統(tǒng)一、執(zhí)行不嚴格的問題，最終導致征地權利濫用，農(nóng)民利益受侵害，征地糾紛集中突出。

二、目前各地履行征地程序中存在的問題

1、征地報批前的告知、確認程序履行不到位

征地批前的告知、確認存在國土資源部門只履行到被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織層面問題。在告知程序方面，部分地區(qū)國土資源部門只將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而沒有告知被征地農(nóng)戶。在調(diào)查確認程序方面，部分地區(qū)只將擬征土地的權屬、地類、面積、地上附著物等情況與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行確認，而沒有與被征地農(nóng)戶共同確認。

2、聽證程序的作用沒有充分發(fā)揮

國家層面的規(guī)范文件中規(guī)定在征地報批前和批后實施階段中被征地農(nóng)民都有對擬征土地的補償標準、安置途徑等內(nèi)容申請聽證的權利。但在實踐中很少要求公開聽證，或者進行聽證也只是走過場，有的地區(qū)注重批前聽證而忽視批后實施階段的聽證，認為批前已經(jīng)組織聽證或農(nóng)民放棄了聽證，批后沒有再聽證的必要；部分地區(qū)將聽證告知書只送達被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而未告知被征地農(nóng)民，甚至為了加快組卷報批而要求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接出具放棄聽證說明。

3、存在征地補償費提前發(fā)放或由用地意向者墊付

部分地區(qū)存在建設用地批準前就已簽訂征地補償協(xié)議，支付征地補償安置費用的情況，造成了批后“兩公告”流于形式；個別地區(qū)還存在由用地意向者墊付征地補償費的情況。在某些地區(qū)批前發(fā)放征地補償費已成為“慣例”，擾亂了正常的征地程序，被征地農(nóng)民認為在征地批準前就應該發(fā)放征地補償費，如不提前發(fā)放補償費就不配合征地工作，大大增加了征地工作的難度。

4、征地區(qū)片價實施中存在的問題造成補償標準落實難

征地區(qū)片價雖然解決了“同地同價”問題，但又帶來了新問題。一是有些地區(qū)征地區(qū)片價調(diào)整更新不及時，造成征地補償標準低，被征地農(nóng)民不滿意；二是有些區(qū)片級別劃分不太合理，操作實施困難，比如同一個工程項目的征地補償，因所跨相鄰地域的區(qū)片價不同而補償標準差異很大；三是一些項目由于審批時間較長或其他原因征地周期延長，使征地批后實施階段區(qū)片價較批前發(fā)生了變化，引起被征地農(nóng)民提出增加補償費，從而耽誤了征地實施進程。

5、集體土地房屋征收補償缺乏法律依據(jù)

《土地管理法》對征收土地的土地補償費、安置補助費做了規(guī)定，建設用地批準文件的補償費用中也只包括土地補償費、安置補助費，沒有對農(nóng)民宅基地等地上附著物的補償做出批復?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》對國有土地上房屋的征收程序與補償標準做了明確的規(guī)定，而集體土地上房屋征收補償沒有明確的法律依據(jù)，各級政府在補償標準的制定中隨意性較大，多數(shù)征地糾紛也集中在房屋等附著物的補償上。集體土地上房屋等附著物的征收同為農(nóng)村集體土地征收工作中的一部分，其工作效果直接影響著整個征地工作的效果。

6、政府各部門配合協(xié)調(diào)不夠，難以形成合力

征地工作是一項系統(tǒng)性工程，政策性強、涉及面廣，除國土資源部門外，還涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會保障等多個政府部門，需要多部門密切配合，各司其職，而在實際工作中，各部門為了規(guī)避各自部門的責任，時常會出現(xiàn)互相推諉的情況，延長了征地時間，影響了征地效果。

三、存在問題的原因分析

1、集體土地征收程序立法不完備

目前關于集體土地征收程序的相關規(guī)定分散于《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、國務院文件、國土資源部規(guī)章以及各種規(guī)范性文件當中，缺乏集中統(tǒng)一的規(guī)定；另一方面，大部分征地程序均是由國務院文件和國土資源部的相關文件規(guī)定的，法律效力層級較低。集體土地征收程序立法的不完備，既不利于被征地農(nóng)民及時了解和全面掌握征地的實際進程，難以保障自身的合法權益，也不利于征地工作的規(guī)范有序開展。

2、政府占有強勢地位

征地行為的特征之一就是具有強制性，政府作為公權力的行使者，在征地行為中占有強勢地位，農(nóng)民的合法權益常常無法正常表達。雖然目前征地程序中設計了“預公告”、“兩公告一登記”、聽證等一系列程序保障被征地農(nóng)民的知情權，但是對被征地農(nóng)民表達意愿的實際作用十分有限。公告更多地體現(xiàn)了“告知”，而對農(nóng)民的“參與權”保障不足；被征地農(nóng)民在征收目的性、征收的范圍等方面也難以表達自己的意愿。

3、征地工作透明度不高

在征地工作中，群眾的參與程度不高，雖然征地程序中設立了公告制度和聽證制度，但是由于執(zhí)行不到位，沒有切實起到保護被征地農(nóng)民知情權、參與權的作用。涉及價格等一系列問題時，政府往往只同村干部談，而真正涉及的被征地者并沒有參與其中，在最后的簽字環(huán)節(jié)中，政府部門為了省事，甚至讓個別人代替被征地者簽字，有暗箱操作的嫌疑。由于征地工作的透明度不高，才發(fā)生了許多涉及征地的上訪事件。

四、工作建議

1、完善集體土地征收補償法律制度

繼續(xù)推進《土地管理法》的修改工作，在此基礎上出臺《集體土地征收補償安置條例》，以《國有土地上房屋征收與補償條例》為借鑒和參考，對征收的范圍、征收的程序、征收的補償、爭議的裁決以及征收決定的執(zhí)行等內(nèi)容進行全面系統(tǒng)的規(guī)定，進一步規(guī)范集體土地征收行為，提升征地相關規(guī)范的法律效力層級。

2、推進征地工作標準化建設

全面梳理和完善征地批前告知、確認、聽證以及批后“兩公告一登記”等環(huán)節(jié)程序，明確相關法律責任，合理優(yōu)化辦理流程，統(tǒng)一規(guī)范文本模板，推進征地工作的標準化和規(guī)范化。比如征地告知書、公告等除張貼在村委會門口外，還應張貼在農(nóng)民易看到的地方，還可通過電視、廣播等多種途徑讓被征地農(nóng)民了解征地的有關事宜，切實保障被征地農(nóng)民的知情權；告知、確認、聽證等程序，可采取影像資料的方式進行全程記錄，確保職責履行到位，降低責任風險。

3、加大政策宣傳力度，提高征地工作的透明度

要全面公開涉及征地的相關政策法規(guī)，特別是征地程序、征地補償標準和被征地農(nóng)民社會保障等內(nèi)容，讓被征地農(nóng)民充分了解征地政策，建議各地以印發(fā)《征地手冊》的形式宣傳征地政策。嚴格落實征地信息公開制度，對在法律規(guī)定范圍內(nèi)應當予以公開的內(nèi)容，堅決向申請人公開，市、縣國土資源部門在本部門網(wǎng)站和政府網(wǎng)站及時公開征地審批結果、經(jīng)批準后的征地補償、安置方案等內(nèi)容，并利用電視、網(wǎng)絡、報紙等媒體多渠道主動公開。

4、規(guī)范征地補償費發(fā)放程序

征地補償費應在建設用地批準后按照規(guī)定的程序撥付、發(fā)放，不應提前發(fā)放，各地應充分認識到提前發(fā)放補償費會對后續(xù)履行征地程序帶來弊端，嚴格執(zhí)行征地實施中政府主導制度，市、縣政府作為征地實施的主體，給予被征地農(nóng)民的補償安置資金應由政府承擔，杜絕由用地意向者墊付相關資金。國土資源部門應加強征地實施的后期管理工作，征地補償費撥付到村集體經(jīng)濟組織后，根據(jù)相關文件要求村集體經(jīng)濟組織提供支付清單，并會同有關部門對征地補償費的使用情況進行監(jiān)督，及時掌握被征地農(nóng)民補償、安置以及社保落實等情況，維護被征地農(nóng)民的利益。

5、合理確定征地補償標準

在全面總結征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片價實施情況基礎上，繼續(xù)完善征地補償標準測算辦法，充分考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展物價水平等因素，以不低于土地用益物權損失為原則，合理測算補償標準，完善動態(tài)調(diào)整機制，逐步提高征地補償標準。在對征地區(qū)片綜合地價進行定期調(diào)整的基礎上，探索依據(jù)區(qū)片價執(zhí)行情況、物價指數(shù)上漲情況、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入增長情況、出讓價格變化情況等因素變化而調(diào)整征地區(qū)片價的方法。

6、明確責任主體，提高征地工作效率

明確市、縣政府是征地實施的主體，應對征地工作負總責，政府一把手為第一責任人，分管領導為主要負責人，以政府為主導，明確細化各有關部門的責任。建立征地專門機構，從各部門抽調(diào)相關人員，專門負責征地工作；建立和完善分工合作部門聯(lián)動機制，采取定期召開會議、通報等形式協(xié)調(diào)處理征地過程中的各類問題和矛盾，各職能部門分工合作，配合緊密，齊心聯(lián)動，共同保障和推進征地工作的順利開展。