王 超

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008)

中澳自貿(mào)區(qū)內(nèi)保障措施的實(shí)施：以WTO合規(guī)性為視角

王 超

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008)

中澳自貿(mào)協(xié)定自生效以來，雙邊貿(mào)易增長(zhǎng)迅猛，由此導(dǎo)致實(shí)施保障措施的幾率也在增加。多邊貿(mào)易體制下如何在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施雙邊和全球保障措施，有不同做法和合規(guī)性要求。GATT第24條并未明確授權(quán)或禁止在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施雙邊保障措施，相關(guān)措施合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)也不大；但中澳一方若在實(shí)施全球保障措施時(shí)排除另外一方，則須符合《保障措施協(xié)議》相關(guān)條款和在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中發(fā)展出來的“平行原則”等規(guī)則，否則其WTO合規(guī)性將受到質(zhì)疑。

保障措施；自由貿(mào)易協(xié)定；合規(guī)性；平行原則

王超.中澳自貿(mào)區(qū)內(nèi)保障措施的實(shí)施：以WTO合規(guī)性為視角[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2017(4):41-47.

2015年12月中國(guó)與澳大利亞的自由貿(mào)易協(xié)定開始生效，實(shí)施一年多來成效顯著，雙邊貿(mào)易額迅猛增長(zhǎng)。作為迄今貿(mào)易投資自由化整體水平最高的一個(gè)，中澳自貿(mào)協(xié)定的實(shí)施也給奶制品等相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來了沖擊，未來針對(duì)某些特定產(chǎn)品實(shí)施保障措施的幾率亦隨之增加。然而，WTO體制下如何在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施保障措施，有不少分歧和爭(zhēng)議，尤其是在后TPP時(shí)代，貿(mào)易規(guī)則更新，將保護(hù)性貿(mào)易措施訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)變得更不確定。在此背景下，本文將聚焦中澳自貿(mào)協(xié)定下的保障措施問題，從GATT/WTO對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)貿(mào)易政策的法律要求角度，區(qū)分雙邊和全球保障措施兩種情況，對(duì)實(shí)施相關(guān)措施的WTO合規(guī)性及法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行剖析。

一、保障措施在WTO及區(qū)域貿(mào)易安排下的實(shí)施

WTO體制下的“保障”(safeguards)專指GATT第19條及《保障措施協(xié)議》規(guī)定的“對(duì)某些產(chǎn)品進(jìn)口的緊急措施”，即某一成員方在履行其WTO義務(wù)過程中，由于未預(yù)見到的情況導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口大量增加，以至于對(duì)相同或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者造成嚴(yán)重?fù)p害或威脅時(shí)，可采取的一種貿(mào)易保護(hù)措施。此類措施針對(duì)的是出口國(guó)的公平貿(mào)易行為，盡管這與自由貿(mào)易原則相悖，但WTO仍將其作為一種重要的貿(mào)易政策工具保留，原因就在于它是貿(mào)易自由化過程中的“安全閥”，可為進(jìn)口國(guó)政府在進(jìn)口激增的緊急情況下提供有效的貿(mào)易救濟(jì)，從而增強(qiáng)各國(guó)削減關(guān)稅、開放市場(chǎng)的信心[1]。區(qū)域貿(mào)易安排在WTO多邊體制下被允許，也是基于類似理念：盡管目前的各種自由貿(mào)易區(qū)或關(guān)稅同盟都給予區(qū)內(nèi)成員更優(yōu)惠的貿(mào)易待遇，與WTO倡導(dǎo)的非歧視待遇原則相悖，但少數(shù)國(guó)家間先行在區(qū)域內(nèi)達(dá)成更高的市場(chǎng)開放程度，長(zhǎng)遠(yuǎn)看也有助于全球多邊貿(mào)易在整體上實(shí)現(xiàn)更高自由化的目標(biāo)。

在區(qū)域貿(mào)易安排下實(shí)施保障措施，可分為全球和雙邊保障措施兩種：前者即根據(jù)GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)定》所采取的保障措施；后者則是根據(jù)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，在自由貿(mào)易區(qū)或關(guān)稅同盟成員之間、即僅在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的保障措施。具體在每一個(gè)區(qū)域安排中是否以及如何實(shí)施保障措施，各國(guó)一般都是根據(jù)其區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的程度和所希望達(dá)致的目標(biāo)，結(jié)合各自的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)狀況、甚至地緣政治等因素，做法各異。實(shí)踐中，目前絕大多數(shù)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中都規(guī)定了保障措施條款，具體做法歸納起來大致有三種：

一是完全保留WTO體制下的保障措施。這也是目前大部分區(qū)域貿(mào)易安排所采取的做法。他們?cè)趨^(qū)域協(xié)定里或者只是簡(jiǎn)單地規(guī)定“雙方保留在《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第19條和《保障措施協(xié)定》項(xiàng)下的權(quán)利與義務(wù)”，或者根本沒有規(guī)定保障措施條款，即默認(rèn)繼續(xù)適用GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)議》，比如泛阿拉伯自貿(mào)協(xié)定(PAFTA)、中美洲共同市場(chǎng)(CACM)、南非關(guān)稅聯(lián)盟(SACU)等。

二是對(duì)區(qū)內(nèi)實(shí)施保障措施進(jìn)行了特別規(guī)定。一部分自貿(mào)區(qū)或關(guān)稅同盟在保障措施的啟動(dòng)條件、調(diào)查程序、磋商要求、最終實(shí)施等方面作出了不同于WTO的特殊要求。比如，《保障措施協(xié)議》規(guī)定受影響的各出口成員方在其第8.3條下的中止權(quán)不得在保障措施生效的頭三年內(nèi)適用，但歐盟和智利的自貿(mào)協(xié)定將此期限規(guī)定為18個(gè)月。*《歐盟與智利自由貿(mào)易協(xié)定》第92條。在保障措施的實(shí)施期限方面，不同于WTO所規(guī)定的四年，區(qū)域協(xié)定一般規(guī)定的比較短，比如中國(guó)與智利的規(guī)定為“一年，可再延一年”、日本與新加坡的規(guī)定為“一年，最多可延三年”、澳大利亞與美國(guó)的規(guī)定為“兩年，最多可延四年”。*《中國(guó)與智利自由貿(mào)易協(xié)定》第45條，《日本與新加坡經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》第18條，《澳大利亞與美國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第9.2條。多數(shù)區(qū)域協(xié)定將區(qū)內(nèi)保障措施的實(shí)施限于一定的過渡期內(nèi)，并且，這些措施在五年或十年的過渡期結(jié)束之后一般都將不再被允許。

三是在區(qū)內(nèi)取消保障措施。有極少數(shù)的區(qū)域貿(mào)易安排選擇禁止在區(qū)內(nèi)成員之間實(shí)施保障措施，比如澳大利亞與新加坡的自貿(mào)協(xié)定、加拿大與以色列的自貿(mào)協(xié)定、巴布亞新幾內(nèi)亞與澳大利亞的貿(mào)易與商業(yè)協(xié)定(PATCRA)、拉美地區(qū)的南方共同市場(chǎng)(MERCOSUR)等。采取這一做法的，通常都是意在追求更高程度區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的自貿(mào)區(qū)或關(guān)稅同盟。

二、中澳自貿(mào)協(xié)定下保障措施的政策選擇

面對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)，黨的十八大提出要加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，積極構(gòu)建“面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”[2]。目前，我國(guó)已經(jīng)與智利、瑞士、東盟等國(guó)家或地區(qū)簽署了14個(gè)自貿(mào)協(xié)定，并且正在與斯里蘭卡、挪威、海合會(huì)等積極談判。作為彼此最重要的貿(mào)易伙伴之一，中國(guó)與澳大利亞的自貿(mào)協(xié)定自2005年啟動(dòng)，歷經(jīng)22輪談判后，最終于2015年6月17日正式簽署，并于同年12月20日開始生效。這是我國(guó)首次與主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體談判達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，也是我國(guó)與其他國(guó)家迄今已商簽的貿(mào)易投資自由化整體水平最高的自貿(mào)協(xié)定之一。根據(jù)該協(xié)定，在貨物貿(mào)易方面，雙方各有占出口貿(mào)易額85.4%的產(chǎn)品將在協(xié)定生效時(shí)立即實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅；過渡期后，中國(guó)實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的稅目占比和貿(mào)易額占比將分別達(dá)到96.8%和97%，澳大利亞最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的稅目占比和貿(mào)易額占比則將達(dá)到100%。這大大超過了一般自貿(mào)協(xié)定中90%的降稅水平[3]?？梢哉f，中澳自貿(mào)協(xié)定通過極大地降低關(guān)稅門檻，確立更加開放的制度安排，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域達(dá)到了非常高的自由化水平。

自生效至今一年多來，中澳自貿(mào)協(xié)定在貨物貿(mào)易方面的效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。比如，截至2016年底，中國(guó)向澳大利亞出口的機(jī)電產(chǎn)品和玩具等商品貿(mào)易額取得了飛快增長(zhǎng)，其中起重機(jī)增長(zhǎng)123%，電動(dòng)叉車增長(zhǎng)71.5%，礦業(yè)機(jī)械零部件增長(zhǎng)約58.1%，玩具增長(zhǎng)35.7%[4]。2017年1月1日起開始實(shí)施第三次降稅，降稅后出口至澳大利亞的中國(guó)產(chǎn)品種類中有98.5%將變?yōu)榱汴P(guān)稅，包含紡織品和服裝、汽車零部件、部分鋼材及鋼鐵制品等。更高的市場(chǎng)開放程度，更多的自由貿(mào)易，隨之也可能帶來更多的產(chǎn)業(yè)沖擊，紡織品、礦產(chǎn)品、金屬制品、化工產(chǎn)品和家電產(chǎn)品等這些中澳雙邊貿(mào)易中的熱門產(chǎn)業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越大。在此背景下，未來若某一國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)因先前所未能預(yù)見之情勢(shì)而遭受嚴(yán)重?fù)p害、或有此威脅，觸發(fā)自貿(mào)協(xié)定下保障措施的幾率將大幅增加。

實(shí)際上，中澳自貿(mào)協(xié)定在貨物貿(mào)易談判過程中曾經(jīng)遇到的核心障礙，就是進(jìn)口自澳大利亞的牛肉、羊毛、乳制品這類農(nóng)產(chǎn)品可能對(duì)中國(guó)對(duì)應(yīng)行業(yè)產(chǎn)生沖擊[5]。而隨著絕大部分工業(yè)品降為零關(guān)稅，紡織品和服裝、皮革制品、交通運(yùn)輸設(shè)備、電子和機(jī)械設(shè)備、鋼鐵和金屬制品等行業(yè)也將面臨較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。鑒于此產(chǎn)業(yè)實(shí)際，中澳自貿(mào)協(xié)定用專門章節(jié)和篇幅規(guī)定了貿(mào)易救濟(jì)制度，以便在必要時(shí)能為受到嚴(yán)重沖擊的產(chǎn)業(yè)提供適時(shí)的保護(hù)。該貿(mào)易救濟(jì)章節(jié)共有10條31款，涵蓋了雙邊保障措施、全球保障措施、反傾銷措施、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施等內(nèi)容，并將過渡期規(guī)定為三年。其中，對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)反傾銷、反補(bǔ)貼和全球保障措施的實(shí)施規(guī)則，基本與《世貿(mào)組織協(xié)定》下的相同，僅在加強(qiáng)磋商對(duì)話、相互給予公平和透明的待遇等方面增加了幾點(diǎn)額外的要求。對(duì)全球保障措施的實(shí)施，該協(xié)定僅規(guī)定“雙方保留在《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第19條和《保障措施協(xié)定》項(xiàng)下的權(quán)利與義務(wù)。本協(xié)定不得就雙方根據(jù)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第19條和《保障措施協(xié)定》實(shí)施措施賦予雙方任何額外權(quán)利，亦不得增加任何額外義務(wù)?！?《中國(guó)與澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第七章第8-10條。

雙邊保障措施是該協(xié)定下貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則的重點(diǎn)。根據(jù)規(guī)定，如果由于中澳自貿(mào)協(xié)定的實(shí)施導(dǎo)致一方進(jìn)口產(chǎn)品大量增加、且對(duì)另一方國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或有嚴(yán)重?fù)p害威脅，則另一方可在過渡期內(nèi)中止進(jìn)一步降稅或提高該產(chǎn)品關(guān)稅，適當(dāng)限制其進(jìn)口。此類措施啟動(dòng)的調(diào)查依照《保障措施協(xié)定》第3條和第4.2條規(guī)定的程序進(jìn)行，但應(yīng)在1年內(nèi)完成；若調(diào)查后決定采取措施，實(shí)施的期限不超過2年，在確有必要、且有證據(jù)證明產(chǎn)業(yè)正在進(jìn)行調(diào)整時(shí)，可延長(zhǎng)不超過1年。實(shí)施結(jié)束后，在與前一次實(shí)施期相等的期限內(nèi)不得再次實(shí)施，間隔期至少為2年。實(shí)施措施的一方應(yīng)向另一方提供雙方同意的貿(mào)易自由化補(bǔ)償，補(bǔ)償采用“與此雙邊保障措施預(yù)期導(dǎo)致的貿(mào)易影響實(shí)質(zhì)相等或與額外關(guān)稅價(jià)值相等的減讓的形式”。此外，中澳自貿(mào)協(xié)定還規(guī)定，在延遲會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損害的緊急情況下，一方根據(jù)關(guān)于存在明確證據(jù)表明增加的進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)造成或正在威脅造成嚴(yán)重?fù)p害的初步裁定，可以采取臨時(shí)雙邊保障措施，但此類措施的期限不得超過200天。*《中國(guó)與澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第七章第3-5條?？梢哉f，中澳自貿(mào)區(qū)下的雙邊保障措施，在其實(shí)施范圍、期限、透明度、補(bǔ)償要求等方面，遠(yuǎn)比在WTO框架下的要嚴(yán)格許多。這是中澳兩國(guó)面對(duì)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)際在貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則方面共同作出的政策選擇，一方面說明即便是在高度自由化的區(qū)域貿(mào)易安排內(nèi)，各方仍然視保障措施為市場(chǎng)開放過程中的“安全閥”而有將其保留的意愿，但另一方面，雙方對(duì)區(qū)內(nèi)保障措施的實(shí)施規(guī)定了比WTO多邊體制下更多的限制條件，表明了中澳兩國(guó)建立更開放和自由的雙邊貿(mào)易關(guān)系的決心。

三、雙邊保障措施在中澳自貿(mào)區(qū)實(shí)施的合規(guī)性

中國(guó)和澳大利亞同為WTO成員，因此兩國(guó)間的自由貿(mào)易安排必須符合GATT第24條等相關(guān)規(guī)則。在GATT/WTO多邊貿(mào)易體制下，判斷自貿(mào)區(qū)中某項(xiàng)措施的合規(guī)性，首先要看是否符合區(qū)域貿(mào)易安排的一般性要求，即考察GATT第24條的幾項(xiàng)具體要求是否達(dá)到。第24.4條規(guī)定了自貿(mào)區(qū)的一般原則，即建立自貿(mào)區(qū)不得增加非成員與成員間的貿(mào)易障礙、或給非成員貿(mào)易造成其他不利影響。為確保達(dá)到這一目的，第24.5(a)條要求自貿(mào)區(qū)的關(guān)稅和其他貿(mào)易限制在整體上不高于其未成立前之水平；第24.8(a)條要求自貿(mào)區(qū)成員間實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易的關(guān)稅和其他貿(mào)易限制都應(yīng)廢除，以避免并非真正想在區(qū)內(nèi)實(shí)施自由貿(mào)易、而僅想就某特定產(chǎn)品形成優(yōu)惠安排，以排除或限制其他國(guó)家產(chǎn)品進(jìn)入其市場(chǎng)的情況[6]。此外，《關(guān)于解釋1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第24條的諒解》和WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)等在一些具體方面對(duì)區(qū)內(nèi)規(guī)則進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，以保證自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易政策不被用于增加額外的貿(mào)易壁壘等。

除GATT第24條的一般性規(guī)定外，該條款本身與GATT/WTO其他條款的關(guān)系也需明確。盡管在談判過程中曾有爭(zhēng)論，但WTO成立后爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過系列案例，確立第24條不僅是對(duì)最惠國(guó)待遇原則的例外，而且可以構(gòu)成對(duì)所有GATT條款的例外。*土耳其紡織品案，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，第12段。也就是說，它可在某區(qū)域安排下的措施違反GATT/WTO一般條款時(shí)被援引。當(dāng)然，作為一種制度性例外，其適用條件是非常嚴(yán)格的。WTO協(xié)議本身對(duì)此并無規(guī)定，但近年專家組和上訴機(jī)構(gòu)在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中給出了解釋。在土耳其紡織品案中，上訴機(jī)構(gòu)確立了援引第24條作為例外的條件，包括該措施應(yīng)在自貿(mào)區(qū)成立時(shí)被引入、并且是必要的，即該成員還須能夠證明如果不引入該措施，自貿(mào)區(qū)的成立將受阻。*土耳其紡織品案，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，第58段。

中澳自貿(mào)區(qū)規(guī)定了內(nèi)容較為詳細(xì)的雙邊保障措施。這些措施的引入，符合WTO對(duì)區(qū)域貿(mào)易安排的要求嗎？GATT第24.8條列舉了作為“取消實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易的限制”的例外情況，即明示允許在自貿(mào)區(qū)內(nèi)繼續(xù)存在的貿(mào)易限制措施，包括GATT第11至15條和第20條。其他一些條款，包括關(guān)于保障措施的第19條則不在其列。那么，這是否意味著雙邊保障措施在自貿(mào)區(qū)內(nèi)不被允許了呢？或可曰，自貿(mào)區(qū)內(nèi)是否應(yīng)一般性地廢除雙邊保障措施呢？該問題首先與第24.8條清單的性質(zhì)相關(guān)，即它是列舉式抑或窮盡式的？對(duì)此有學(xué)者從文本分析，認(rèn)為對(duì)該條款本身的直接解讀應(yīng)是窮盡式的；有學(xué)者從自貿(mào)區(qū)宗旨出發(fā)，認(rèn)為為尋求更高程度貿(mào)易自由化，廢除帶有貿(mào)易保護(hù)性質(zhì)的雙邊保障措施是自貿(mào)區(qū)普遍規(guī)則的必然要求；也有學(xué)者考察了該條款的締約歷史，認(rèn)為如果起草者不希望排除，他們完全可以在當(dāng)時(shí)就將第19條也加入其中，但實(shí)際上他們并沒有這么做，因此也就可推斷保留雙邊保障措施是不符合GATT規(guī)定的[7]。

然而，即便該清單是列舉式的，也不能完全證明在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施雙邊保障措施就一定合規(guī)。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)否強(qiáng)制廢除某特定措施是由多個(gè)相互影響的條件共同決定的，而第24.8條本身規(guī)定為“在必要時(shí)”，但這又很少在“其他貿(mào)易限制”中提到。據(jù)一般理解，“其他貿(mào)易限制”的括號(hào)例外并非強(qiáng)制，因此自貿(mào)區(qū)內(nèi)也無義務(wù)保留括號(hào)內(nèi)措施。若該清單是列舉式的，第24.8條仍給自貿(mào)區(qū)廢除相關(guān)措施留了空間；若是窮盡式的，即自貿(mào)區(qū)成員不允許在內(nèi)部保留此等措施，則帶來其他一些問題，比如該措施是否應(yīng)作為區(qū)內(nèi)貿(mào)易障礙而被廢除？此等廢除是否將導(dǎo)致與第24.4和24.5條規(guī)定的自貿(mào)區(qū)內(nèi)不得導(dǎo)致對(duì)第三方的貿(mào)易障礙相沖突？在這種情況下，即使第24條允許自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施雙邊保障措施，為確保其不給第三方造成額外障礙，滿足其他條件仍是必需[8]。

實(shí)際上，一些訴諸爭(zhēng)端解決的案件都已表明，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)一般性廢除雙邊保障措施亦可能引發(fā)合規(guī)性爭(zhēng)論。這可能也是GATT起草者和WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)寧愿在那些深層次問題解決之后，再對(duì)“其他貿(mào)易限制”問題進(jìn)行裁斷的原因。在這種背景下，本文認(rèn)為，對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)成員間使用雙邊保障措施是“允許的但非義務(wù)的”，*WTO. Systemic Issues Related to Regional Trade Agreements. WT/REG/W/37.即采用一個(gè)相對(duì)靈活的解釋，似乎是目前最切合實(shí)際的方案。而從實(shí)證角度看，中澳在其自貿(mào)區(qū)內(nèi)保留實(shí)施雙邊保障措施，作為一般性問題也不大可能遭受其他WTO成員方的質(zhì)疑。

四、全球保障措施在中澳自貿(mào)區(qū)實(shí)施的合規(guī)性

中澳自貿(mào)協(xié)定關(guān)于全球保障措施僅有一個(gè)簡(jiǎn)單條款，規(guī)定應(yīng)根據(jù)GATT第19條和《保障措施協(xié)定》進(jìn)行，這為相關(guān)措施在實(shí)踐中如何具體實(shí)施提供了很大空間，但同時(shí)也增加了實(shí)施后被訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的法律風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，與雙邊保障措施相比，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施全球保障措施更容易引發(fā)爭(zhēng)議，目前對(duì)此有三種不同意見：一種認(rèn)為對(duì)區(qū)內(nèi)貿(mào)易的全球保障措施應(yīng)被一般性禁止；一種認(rèn)為區(qū)內(nèi)也可實(shí)施全球保障措施，但應(yīng)嚴(yán)格遵守最惠國(guó)待遇等原則；還有一種認(rèn)為對(duì)此問題應(yīng)靈活處理，只要相關(guān)措施不影響第三方，就應(yīng)允許區(qū)內(nèi)成員自由實(shí)施[9]。這些爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于將自貿(mào)區(qū)伙伴排除在全球保障措施之外是否符合WTO規(guī)則這一問題。因?yàn)楸Ｕ洗胧┳鳛橐环N臨時(shí)性貿(mào)易限制措施適用，并不考慮出口方不公平貿(mào)易行為之存在，其“對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的適用應(yīng)不分來源”，*《WTO保障措施協(xié)議》第2條。所以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施全球保障措施時(shí)，若禁止從非成員方進(jìn)口、但繼續(xù)從區(qū)內(nèi)進(jìn)口，這一做法的合規(guī)性便成為問題。

為解答此問題，首先有必要分析WTO關(guān)于全球保障措施實(shí)施三方面的基本規(guī)則：

1. 增加進(jìn)口。實(shí)施保障措施有兩個(gè)基本條件，即導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害的進(jìn)口激增是“未預(yù)見的情況”和履行GATT下“義務(wù)之后果”。《保障措施協(xié)議》雖未重述，但上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋案中重申這兩個(gè)條件仍需被證明。*阿根廷鞋案，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，第86段。然而，這兩個(gè)條件并不完全適用于自貿(mào)區(qū)。區(qū)內(nèi)進(jìn)口增加應(yīng)是在區(qū)域安排下進(jìn)行額外減讓的后果，而非在多邊體制下減讓的“未預(yù)見的情況”。此外，區(qū)內(nèi)進(jìn)口增加應(yīng)被排除于全球保障措施的調(diào)查，因?yàn)樗皇怯啥噙吜x務(wù)導(dǎo)致的，就此點(diǎn)而言，中國(guó)或澳大利亞如果在調(diào)查中將中澳自貿(mào)區(qū)內(nèi)之進(jìn)口納入，就可能違反GATT第19條。

2. 損害調(diào)查。《保障措施協(xié)議》允許將區(qū)內(nèi)進(jìn)口排除于全球保障措施之適用，這可從其第2和4條等條款中推斷。根據(jù)第2.1條，實(shí)施WTO下的保障措施應(yīng)考慮或者所有或者只是第三方的進(jìn)口，并據(jù)此來排除區(qū)內(nèi)進(jìn)口。該條腳注對(duì)相關(guān)進(jìn)口市場(chǎng)進(jìn)行了界定，但它并沒有回答哪些進(jìn)口可以或必須在調(diào)查中被納入、措施最終可以或必須對(duì)誰實(shí)施。相關(guān)措施是否必須被適用于所有進(jìn)口，或是僅可適用于第三方進(jìn)口這一問題，該腳注亦未被提及。第4.2條規(guī)定國(guó)內(nèi)當(dāng)局在調(diào)查損害及因果關(guān)系時(shí)，如果要在全球保障措施中排除區(qū)內(nèi)進(jìn)口，至少應(yīng)符合兩點(diǎn)要求：將由所有包括區(qū)內(nèi)進(jìn)口的因素導(dǎo)致的損害合計(jì)，并且對(duì)第三方進(jìn)口增加是否已導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害或威脅進(jìn)行判定[8]。據(jù)此，如果中澳一方在損害調(diào)查時(shí)將中澳自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)口導(dǎo)致的損害部分排除、或者在歸因時(shí)沒有納入，就可能構(gòu)成對(duì)《保障措施協(xié)議》的違反。

3. 實(shí)施措施?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》第2.2條要求“對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的適用應(yīng)不分來源”，這是否表明即使其不應(yīng)被包括在爭(zhēng)議之進(jìn)口內(nèi)，全球保障措施在任何情況下也都應(yīng)適用于區(qū)內(nèi)進(jìn)口？這里要注意的是第2.1條腳注最后一句，即“本協(xié)定的任何規(guī)定不預(yù)斷對(duì)GATT第19條與第24.8條之間關(guān)系的解釋”。如前所述，盡管第24.8條并不要求自貿(mào)區(qū)一般性廢除保障措施，據(jù)其通常涵義，第2.2條的非選擇性要求應(yīng)不否定將區(qū)內(nèi)進(jìn)口排除于保障措施的最終實(shí)施。這與實(shí)施保障措施的非歧視要求也并不沖突。

除對(duì)這些核心條款進(jìn)行法律解釋學(xué)分析外，判定實(shí)施全球保障措施時(shí)排除區(qū)內(nèi)進(jìn)口的合規(guī)性，在WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中還形成了一個(gè)所謂的“平行原則”。它最早由阿根廷鞋案專家組提出，基本含義是：依據(jù)《保障措施協(xié)議》第2.1和4.2條進(jìn)行損害認(rèn)定時(shí)所調(diào)查的進(jìn)口，應(yīng)和依據(jù)第2.2條適用保障措施的進(jìn)口的范圍相平行，即調(diào)查所涉及之進(jìn)口與措施最終適用之進(jìn)口應(yīng)當(dāng)是對(duì)應(yīng)的。*阿根廷鞋案，專家組報(bào)告，第8.87-8.91段。該原則在兩種情況下適用，即在某成員基于全部來源進(jìn)口之損害認(rèn)定的調(diào)查中，和在區(qū)域安排僅基于第三方進(jìn)口之損害認(rèn)定的調(diào)查中。在美國(guó)面筋案中，專家組認(rèn)為一旦損害認(rèn)定是基于所有來源進(jìn)口，該措施就必須適用于所有進(jìn)口而不論其來源，因?yàn)椴煌瑏碓催M(jìn)口可能一并導(dǎo)致了損害，因此適用措施時(shí)不允許對(duì)某特定來源進(jìn)口予以排除。*美國(guó)面筋案，專家組報(bào)告，第8.176段。上訴機(jī)構(gòu)支持了這一結(jié)論，并認(rèn)為“在第2.1和4.2條進(jìn)行損害認(rèn)定時(shí)包括的進(jìn)口應(yīng)該與第2.2條實(shí)施措施時(shí)包括的進(jìn)口相一致”。*美國(guó)面筋案，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，第96-100段。類似爭(zhēng)議也出現(xiàn)在后來的其他幾個(gè)案件中，“平行原則”也被WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展。比如，在美國(guó)碳素鋼管案中，上訴機(jī)構(gòu)總結(jié)了符合“平行”要求的兩種情形：一是在保障措施調(diào)查階段即排除來自區(qū)內(nèi)成員的進(jìn)口，并在最終實(shí)施該措施時(shí)排除區(qū)內(nèi)成員；二是在調(diào)查階段不排除來自區(qū)內(nèi)成員的進(jìn)口，但有證據(jù)證明來自非區(qū)內(nèi)成員的進(jìn)口本身即滿足實(shí)施保障措施的要件，在此情況下亦可排除對(duì)來自區(qū)內(nèi)的進(jìn)口實(shí)施措施。*美國(guó)碳素鋼管案，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，第198段。在美國(guó)鋼鐵案中，歐盟等申訴方指控美國(guó)進(jìn)行保障措施調(diào)查時(shí),在進(jìn)口增加和嚴(yán)重?fù)p害方面包括了加拿大等四國(guó)的進(jìn)口,但在最終實(shí)施該保障措施時(shí)卻將這四國(guó)予以排除,因而違反了GATT第19條和《保障措施協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定。上訴機(jī)構(gòu)在該案中除了再次確認(rèn)以往爭(zhēng)端案件中確立的“平行原則”要求外,又增加了新的適用條件，即提出對(duì)排除區(qū)內(nèi)成員進(jìn)口要進(jìn)行非歸因分析，這源于《保障措施協(xié)議》第4.2條的規(guī)定，實(shí)質(zhì)是將進(jìn)口增加造成的損害與以外因素造成的損害區(qū)分開來，要求國(guó)內(nèi)當(dāng)局必須充分解釋它是如何確保措施所針對(duì)的進(jìn)口產(chǎn)品以外的因素沒有被歸因于進(jìn)口增長(zhǎng)的。*美國(guó)鋼鐵案，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，第451段。從這些案例可見，由爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過一系列判例發(fā)展出來的“平行原則”，實(shí)際上以一種相對(duì)簡(jiǎn)單的方式解決了GATT/WTO保障措施規(guī)則繁雜所帶來的沖突，實(shí)踐中也相對(duì)更容易操作。

所以，如果中國(guó)或澳大利亞一方在實(shí)施全球保障措施時(shí)有不符合上述方面要求或“平行原則”的作法，都將帶來有關(guān)措施合規(guī)性的質(zhì)疑。然而必須注意的是，GATT第24條可構(gòu)成對(duì)所有其他GATT/WTO條款的例外，如果能夠證明某項(xiàng)措施符合其第5(a)和8(a)款且對(duì)建立中澳自貿(mào)區(qū)是必要的，該項(xiàng)原本不符合GATT/WTO一般規(guī)定的措施亦有可能被合法化。正如WTO上訴機(jī)構(gòu)在土耳其紡織品案中所確立的規(guī)定，若某成員欲在實(shí)施全球保障措施時(shí)排除自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)口，須能證明將區(qū)內(nèi)進(jìn)口排除于全球措施完全滿足GATT第24條5(a)和8(a)款的規(guī)定，并且將區(qū)內(nèi)進(jìn)口排除對(duì)建立此自貿(mào)區(qū)是必要的。這兩個(gè)條件實(shí)際上是對(duì)各條款義務(wù)的再次平衡，從不同角度提出，各有側(cè)重但又相互聯(lián)系。所以，如果中國(guó)或澳大利亞的任一方欲援引此點(diǎn)，為滿足第一個(gè)條件，須證明將區(qū)內(nèi)進(jìn)口排除在全球措施外不會(huì)導(dǎo)致對(duì)中澳自貿(mào)區(qū)外第三方的關(guān)稅和其他商業(yè)措施在整體上高于或嚴(yán)于該自貿(mào)區(qū)建立前的一般限制水平；對(duì)第二個(gè)條件，則須證明如果不將區(qū)內(nèi)進(jìn)口排除在全球措施外，建立中澳自貿(mào)區(qū)將受阻。但在實(shí)踐中，這可能遇到困難，尤其是后一條件具有很強(qiáng)的主觀性，除非輔之以經(jīng)濟(jì)測(cè)算等可以量化的方法，否則是難以通過客觀標(biāo)準(zhǔn)來判定的。這也增加了判定在中澳自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施全球保障措施合規(guī)性的不確定性。

五、結(jié) 語

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，目前多邊貿(mào)易體制下自貿(mào)區(qū)數(shù)量持續(xù)增加，規(guī)則不斷推陳出新，這也帶來了一些合規(guī)性爭(zhēng)議，在區(qū)內(nèi)成員之間如何實(shí)施保障措施即是一例。盡管目前自貿(mào)區(qū)的絕大多數(shù)實(shí)踐都為WTO所默許或容忍，鮮有訴諸爭(zhēng)端解決，但這并不意味著區(qū)內(nèi)任何措施都可與WTO宗旨和規(guī)則相背離。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施保障措施，不管是雙邊的還是全球的，原則上都應(yīng)繼續(xù)在非歧視基礎(chǔ)上進(jìn)行；即使某些個(gè)別措施有違《保障措施協(xié)議》等條款、且可援引GATT第24條作為例外處理，長(zhǎng)遠(yuǎn)看這也不應(yīng)成為常態(tài)。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中發(fā)展出的“平行原則”等補(bǔ)充性規(guī)則，有一定積極意義，但同時(shí)也可能使原本依GATT/WTO規(guī)則可以解決的爭(zhēng)議更加復(fù)雜化。自貿(mào)區(qū)內(nèi)貿(mào)易措施的合規(guī)性問題對(duì)我國(guó)也有現(xiàn)實(shí)啟示，因?yàn)殡S著未來幾年“一帶一路”倡議的全面推進(jìn)，同時(shí)后TPP時(shí)代我國(guó)加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，深度參與包括區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)在內(nèi)的各類自由貿(mào)易談判，在以中澳自貿(mào)協(xié)定為代表的各區(qū)域安排下如何實(shí)施保障措施等貿(mào)易政策工具，也會(huì)面臨諸多選擇和挑戰(zhàn)[10]。在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和不穩(wěn)定性加劇的情況下，其他區(qū)外國(guó)家也更可能選擇使用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制來挑戰(zhàn)我國(guó)的貿(mào)易政策。對(duì)此我國(guó)在各類自貿(mào)安排中宜保持謹(jǐn)慎態(tài)度，著力避免相關(guān)措施被訴諸WTO爭(zhēng)端解決的法律風(fēng)險(xiǎn)，在提升貿(mào)易自由化程度和保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)及貿(mào)易政策安全性之間取得合理平衡。

[1]王超.評(píng)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)保障措施中“未預(yù)見的情況”的判斷[J].法學(xué),2006(9):131-136.

[2]習(xí)近平.加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略,加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制[EB/OL].(2014-12-06)[2017-02-26].http://www.gov.cn/xinwen/2014-12/06/content_2787623.htm.

[3]商務(wù)部世貿(mào)司.中澳自貿(mào)協(xié)定解讀[EB/OL].(2015-06-01)[2017-02-26].http://www.mofcom.gov.cn/article/zhengcejd/bq/201506/20150601019585.shtml.

[4]商務(wù)部新聞辦.中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益深化[EB/OL].(2017-02-06)[2017-02-26].http://fta.mofcom.gov.cn/article/chinaaustralia/chinaaustraliagfguandian/201702/34238_1.html.

[5]郭麗琴.中國(guó)自貿(mào)談判再下一城[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2014-11-18(6).

[6]劉俊.區(qū)域貿(mào)易安排的法學(xué)進(jìn)路[M].北京:中信出版社,2004:97.

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[9]ACHARYA R. Regional trade agreements and the multilateral trading system [M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2016:296.

[10]張偉君.TPP等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中TRIPs Plus條款對(duì)WTO成員的影響[J].東方法學(xué)，2016(1):84-95.

(責(zé)任編輯 陶舒亞)

Safeguard Measures under the China-Australia FTA: The WTO-Compatibility Perspective

WANG Chao

(GuanghuaLawSchool,ZhejiangUniversity,Hangzhou310008,China)

Since the Sino-Australia Free Trade Agreement came into force, the possibility of applying safeguard measures is also increasing along with the rapid growth of their bilateral trade. There are different approaches of applying bilateral and global safeguard measures in the FTAs, in addition to the WTO-compatibility requirements, under the multilateral trading system. GATT Article 24 neither entitles nor forbids applying the bilateral safeguard measures in the FTA context straightforwardly. However, requirements by the Safeguards Agreement as well as the ‘parallelism principle’ as established in dispute settlements must be complied with when a party excluding its FTA partner from its application of global safeguards, otherwise its WTO-compatibility will be challenged.

safeguard measures; Free Trade Agreement; WTO-compatibility; parallelism principle

2017-03-09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“一帶一路倡議下的法律供給機(jī)制研究”(16ZDA064)；司法部中青年項(xiàng)目“常設(shè)仲裁法院及其爭(zhēng)端解決實(shí)踐研究”(15SFB3035)；浙江省“錢江人才”項(xiàng)目“一帶一路中的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法問題研究”

王超，男，浙江大學(xué)“百人計(jì)劃”研究員，法學(xué)博士，主要從事國(guó)際法和國(guó)際爭(zhēng)端解決研究。

DF938

A

1009-1505(2017)04-0041-07

10.14134/j.cnki.cn33-1337/c.2017.04.005