摘要：我國在不同時期針對農(nóng)村土地承包關系進行了一系列的調整。中央十七屆三中全會通過的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，由此可見落實土地承包關系“長久不變”的必要性，其中“長久不變”政策起點與時限的模糊性、心理排斥、人口流動與承包權利變更會影響政策落實，針對以上問題提出穩(wěn)定土地承包關系“長久不變”的政策建議。

關鍵詞：土地承包關系；影響因素；政策建議

一、土地承包關系“長久不變”的政策演變過程

我國在不同時期針對農(nóng)村土地承包關系進行了一系列的調整。1984年我國發(fā)布《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出延長土地承包期，“土地承包期一般應在十五年以上”。1993年我國發(fā)布《中共中央、國務院關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》提出“為了穩(wěn)定土地承包關系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)效率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。中央十七屆三中全會通過的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”[ ]。

二、阻礙土地承包關系“長久不變”政策實施的因素分析

（一）“長久不變”政策起點與時限的模糊性

現(xiàn)行土地承包經(jīng)營年限為70年，確定符合現(xiàn)行法律規(guī)范和廣大民眾意愿的邏輯起點。十七屆三中全會首次提出“長久不變”，這就應作為起點（王紅霞，2011）；現(xiàn)行耕地承包期限為30年，所以應從本輪屆滿時再重新計算下一輪承包期（楊久棟，2015）。對于土地承包期限，“長久不變”的土地承包期限應超過現(xiàn)行的30年，但不應超過70年（胡盺宇，2010）；可參照城市建設用地的使用年限，明確“長久不變”的土地承包周期為70年（張紅宇，2014）；“長久不變”應在社會主義初級階段內，至少要100年（鄭新立，2008）[2]。理論界對農(nóng)村土地承包起點與年限的確定尚有一定的模糊性，農(nóng)民由于受教育水平和文化程度的限制，對政策的理解存在局限性與模糊性。土地承包關系“長久不變”的政策使部分農(nóng)民陷入的農(nóng)民土地私有化即承包關系“永久不變”的認識誤區(qū)。

（二）農(nóng)民對“長久不變”政策的心理排斥

土地作為最基本的生活保障，意味著農(nóng)民對土地有相應的需求。土地擁有量缺乏會影響農(nóng)民基本的生存和發(fā)展水平，農(nóng)民不擁有土地意味著失去了最基本的生活保障和社會保障，會進一步加劇無地和失地農(nóng)民面臨的生存壓力。我國農(nóng)村土地實行集體所有制，作為集體經(jīng)濟組織中的成員，農(nóng)民對能夠較為平均地占有集體所有的土地的愿望具有合法性與正當性，而土地承包關系“長久不變”的政策觸碰了無地的失地農(nóng)民的心理底線，無地和失地農(nóng)民不能容忍集體內部成員土地分配不均的狀況，與此同時“長久不變”政策存在固化集體經(jīng)濟組織成員占地不均現(xiàn)象的危險。這部分群體成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素，同時也對“長久不變”的政策產(chǎn)生較強的抵觸心理。

（三）農(nóng)民人口的流動與承包權利的變更

土地承包關系“長久不變”實際上將“生不增、死不減”的土地政策固化，該政策使農(nóng)村新增人口期望通過集體土地發(fā)包或調整的方式獲得承包地的希望破滅[3]，同時也割裂了農(nóng)村人口的流動與變更和農(nóng)村土地變動之間的聯(lián)系。在土地承包經(jīng)營期內，農(nóng)村人口因戶口遷出、死亡等原因，不再是擁有本集體經(jīng)濟組織成員權的情況下，其本人或所屬家庭仍享受其承包地的承包經(jīng)營權；婚嫁、新生兒等新增人口導致將原本有限的土地資源分配給更多的對象，村集體無法通過調整措施緩解由此引發(fā)占地不均的情況。如果農(nóng)民在第一輪或第二輪承包時放棄擁有的承包權利，極有可能因土地承包關系“長久不變”的政策而永遠無法正常承包土地。

四、穩(wěn)定土地承包關系“長久不變”政策的建議

（一）完善土地使用權配套措施

建立并完善公開公正的土地使用權登記監(jiān)督機制可以保證土地承包關系“長久不變”政策的順利實施。科學的土地評估體系的建立，使征地補償由過去的一次性補償轉變?yōu)殚L期補償?shù)男问?。土地征用補償費用作為社會保險金可有效緩解失地農(nóng)民生存困難的局面。首先，逐步延長土地承包期限使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的心理預期。其次，發(fā)展和完善農(nóng)村社會服務體系及農(nóng)村事業(yè)。最后，削弱人口變動與農(nóng)村土地調整之間的聯(lián)系，加快農(nóng)村剩余勞動力市民化的進程。

（二）進一步推進戶籍制度改革

針對不同類型的農(nóng)民群體制定不同的政策，如對于進城務工的農(nóng)民，且在城鎮(zhèn)工作滿5年且有固定居所，實施置換政策即土地承包經(jīng)營權換城市“戶籍”。一方面，務工農(nóng)民在農(nóng)村的土地實際處于一個利用率較長期較低的狀態(tài)，且現(xiàn)階段農(nóng)村土地資源有限和農(nóng)村人口內部流動等原因導致無法公平合理的分配農(nóng)村原本有限的土地。務工農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權交還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重新進行分配，有利于農(nóng)村公平的實現(xiàn)。另一方面，換取城市戶籍的農(nóng)民工能夠平等的參與社會分配，在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等問題上能與城市居民享受同等權利和義務。

（三）加強社會保障體系建設

從根本上解決歸根結底無地農(nóng)民的基本生活問題最終解決還要依靠建立相應的完善的社會保障體系。針對農(nóng)民這一特殊群體，首先，制定專業(yè)性的《農(nóng)村社會保障法》，規(guī)定農(nóng)民的基本生活水準以及起碼的社會保障。根據(jù)農(nóng)民家庭具體因素分類別、分情況確定保障對象的范圍與條件。其次，制定《社會保險法》，將無地農(nóng)民真正納入社會保障體系，通過多種措施保障農(nóng)村居民基本生活。逐步將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障的范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。

參考文獻：

[1]高帆.農(nóng)村土地承包關系長久不變的內涵、外延及實施條件[J].南京社會科學，2015（11）.

[2]邵夏珍.“增人不增地、減人不減低”實驗與農(nóng)村轉型：黔省500農(nóng)戶樣本[J].三農(nóng)新解，2014（12）.

作者簡介：劉暢（1992—），女，內蒙古通遼人，吉林財經(jīng)大學土地資源管理專業(yè)在讀碩士，研究方向土地經(jīng)濟管理。