劉旭

中美公眾參與立法制度的對比研究
——基于《立法法（修正案）》的視角分析

劉旭*

公眾參與立法是立法民主化的基本要求。2015年《立法法》的修訂，很大一部分內容涉及立法過程中公眾參與的方式與程序，但公眾參與立法仍有函待完善之處。通過考察美國公眾參與立法制度、立法信息公開化和參與能力的提升是值得我們借鑒的。

立法民主化公眾參與立法制度完善

自全面依法治國的決定發(fā)布以來，我國完善社會主義國家法律制度的法治化、民主化、科學化的要求也在隨之提高。正如古希臘哲學家亞里士多德在《政治學》中所言，法治一詞的基本要素包括雙重含義，“已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。①王大博、程燎原：《法治論》，山東人民出版社2004年版，第10頁。立法，立良法是實現(xiàn)法治的必備要件。在十八屆四中全會上，指出目前我國立法中尚存某些缺陷，例如法律在內容上是否能夠全面反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律和廣大人民群眾的總體意愿，我國目前的法律缺乏針對性和操作性；在法律制定過程中，又存在明顯的部門化傾向和爭權諉責現(xiàn)象。因此我國更要注重立法的民主化，提高立法過程的透明度與參與度，激勵更多的社會公眾主體參與到立法過程中，揭開立法神秘的面紗。倡導“開門立法”，提高立法的民主化，立法機關一直在努力。但是實踐中，法律、法規(guī)的民主化程度仍然不盡如人意，因此，筆者認為借鑒學習美國公眾參與立法的程序、方式，旨在今后我國公眾參與立法制度與程序能夠更好地付諸實踐，實現(xiàn)立法民主化。

一、公眾參與立法的法理基礎

“立法”一般又稱法律制定?！蔼M義的立法專指最高國家權力機關及其常設機關制定和變動法律這種特定規(guī)范性文件的活動?！雹诠P者認為公眾參與的立法不僅僅指法律這一規(guī)范性法律文件，因為在社會生活中，調整社會關系最多、與公民生活最密切的不僅有法律還有行政機關頒布實施的各項規(guī)范性法律文件以及地方人大制度的地方性法規(guī)，所以筆者在本文討論的法律，指廣義上的法，即

2訛張文顯：《法理學》，高等教育出版社與北京大學出版社2011年版，第189頁。有權主體發(fā)布的，足以影響到不特定多數(shù)人的各項規(guī)范性法律文件。

（一）立法的民主化

民主一詞源自于古希臘，由“人民”與“權力”兩個詞組成，含義為人民的權力，即由人民執(zhí)掌政權共同管理國家之意。③施治生、郭方：《古代民主與共和制度》，中國社會科學出版社1998年版，第5-20頁。人民參與國家運行的方式之一就是通過公眾中有權威的代表，將他們認為對的意志上升為社會普遍遵守的法則。中西方實現(xiàn)民主的主要方式大都通過代議制民主，即公民通過選任的代表來表達自己的利益和觀點而實行治理的制度，代議制民主的運作趨向于代表的職業(yè)化和間接化。④代水平：《我國民主立法制度建設：成就、問題及對策》，載《理論導刊》2013年2月期。代議制民主的主要觀點就是公眾參與決策，改善和提高決策的質量。美國實行單議員選區(qū)制度，是指給一個限定的地理區(qū)域指分配一個議員席位。單議員選區(qū)制度能明顯地鼓勵議員與選民之間建立個人聯(lián)系及相互熟知。從單議員選區(qū)選出的議員更能了解其所在的特別地區(qū)，因為除了他，沒有其他的議員能代表該選區(qū)處理某些問題。⑤卡爾·克茨：《議員和選民之間的交流》，劉英譯，載蔡定劍編：《國外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第25頁。根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定的根本政治體制，⑥《中華人民共和國憲法》：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督?！比嗣裢七x人大代表，代表廣大人民群眾表達人民的共同意志，并以制定法律的方式管理政治、經(jīng)濟、文化、社會事務，因此在法理上其內容必然具有民主性。但“法律的生命在于實施”，歸根到底法律對社會生活的影響會最終體現(xiàn)到守法的公民上，因此如果具體某項法律的內容不能更好地契合民意，那么很難實現(xiàn)最初的立法目的，造成立法效益過低。

綜上所述，筆者認為立法權系國家權力必不可少的組成部分，且立法權力理所當然屬于全體人民所有，但是介于我國人口眾多，立法權不能交由每個公民行使，因此不得不由國家權力機關、國家行政機關，代表人民行使立法權。正因如此，立法更需要民眾的參與，才能保證立法權不被國家機關濫用，才能保證法律規(guī)定的事項更符合民眾的需要。欲實現(xiàn)立法民主化，應當完善立法機構的民意代表性，立法程序的民主性與公開性，擴大立法過程的人民參與和公眾監(jiān)督。⑦王琦：《地方立法民主化和科學化研究》，載《河南省政法管理干部學院學報》2008年第5期。

（二）憲法、立法法等的要求

《中華人民共和國憲法》⑧《中華人民共和國憲法》：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”“憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員三分之二以上的多數(shù)通過。法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數(shù)通過?！薄吨腥A人民共和國立法法》⑨《中華人民共和國立法法》第五條：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！钡谌鶙l：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。”《行政法規(guī)制定程序條例》⑩《行政法規(guī)制定程序》第十二條：“起草行政法規(guī)，應當深入調查研究，總結實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式?！钡诙粭l：“行政法規(guī)送審稿涉及重大、疑難問題的，國務院法制機構應當召開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證?！薄渡虾Ｊ兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》①《上海市制定地方性法規(guī)條例》第三十二條：“列入常務委員會會議議程的地方性法規(guī)案，經(jīng)主任會議決定，可以將法規(guī)草案在報紙或者其他媒體上公布，征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會法制工作機構?！钡确煞ㄒ?guī)都對公眾參與立法做出了明確規(guī)定，《立法法修正案》更是詳細規(guī)定了立法中公眾參與的主體、方式、程序等內容，涉及十多項修改內容。無論是專家論證會、座談會、行政聽證會，都是政策所倡導的“開門立法”，也是確保立法過程公開性的方法，為保障公眾參與立法活動的積極性提供有效途徑。但是不難發(fā)現(xiàn)這些立法例也存在缺陷，例如法律法規(guī)大多把“征求公民的意見”作為公眾參與立法的唯一內容，有學者認為這種意義的立法參與權是很低層級的，遠不能滿足社會公眾當今民主參與的期待和需要。②方世榮：《論行政立法參與權的權能》，載《中國法學》2014年第3期。不僅如此，這種立法參與權的適用范圍與進入程序都受到嚴格的限定。立法法規(guī)定，列入議程的法律案應當向社會公布，但是還包括了一項例外——委員長會議有權要求不公布；行政法規(guī)草案應當向社會公布，但是國務院可以要求不予公布。立法法修正案新增加的一項規(guī)定，“全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構在審查過程中，可以將審查情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民予以反饋。”換言之，向提出意見的主體反饋并不是立法機關的一項當然義務。另一方面，在立法例中，只關注到明確公眾參與的法律文件的數(shù)量是僅僅不夠的，根據(jù)人大常委會統(tǒng)計，截止十屆任期屆滿，現(xiàn)行有效的憲法及相關法共有39件，除去香港特別行政區(qū)與澳門特別行政區(qū)的基本法，與內陸民主立法相關的法律有28件，占現(xiàn)行法律體系的12%。③劉松山：《國家立法三十年的回顧與展望》，載《中國法學》2009年第1期。筆者認為以上這些問題，是在我國完善立法民主化的進程中，正在面臨的同時也是需要正視并妥善解決的。因此我們更要借鑒美國公眾參與立法的實踐經(jīng)驗，對比分析，更加完善我國的民主立法制度。

（三）公眾參與立法的實踐價值

公眾參與立法，實現(xiàn)社會主義法治國家，提高法律體系建設的民主化程度，對我們每個公民而言都有著十分重要的意義。

第一，公眾參與立法，培育公民合法行使政治權利的意識。雖然憲法規(guī)定公民享有選舉權與被選舉權、言論自由、出版自由等權利，但在實際中，我國公民參與政治活動的熱情度不高，特別是人大代表的選舉仍存在著不可忽視的問題，例如代表中官員的比例過大，在全國人大代表中有干部身份的代表達到41.6%，地方人大代表可能會超過50%。除了有大部分官員還包括企業(yè)家代表較多、公眾人物代表較多等情況，一線勞動者代表較少的情況。④劉權：《地方立法民主化的不足及完善》，載《湖北警官學院學報》2009年第6期。由此可見，我國公民參與立法的可能性不高，并不是每個人都有機會參與投票并發(fā)表意見，但是基于我國人口多、地域廣的現(xiàn)實情況，又不能實現(xiàn)完全的直接選舉，因此必須拓展其他途徑實現(xiàn)立法民主化。如果只維持現(xiàn)狀，就容易導致立法內容缺少民意，部門利益、集團利益傾向嚴重，日后在執(zhí)法、司法過程中造成不可彌補的危害。

第二，公眾參與立法，推動法治建設公開化、透明化。無論是人大、政府還是法院，無論是中央還是地方，都在推行信息公開制度。法律案草案說明公開、政府預算決算公開、地方各級人民法院裁判文書上網(wǎng)等措施都在倡導國家每一個行為都要讓公眾看到、了解。廣東省出臺了第一部系統(tǒng)規(guī)范政務公開的地方性法規(guī)——《廣東省政務公開條例》，最早在地方建立新聞發(fā)言人的制度。⑤中國社會科學院法學研究所法治國情調研組：《在民主法治的軌道上推動改革開放——廣東法治建設的成就與挑戰(zhàn)》，載李林編：《中國法治發(fā)展報告》，社會科學文獻出版社2012年版，第308頁。想要讓公眾參與，首先要讓每一位公民了解這件事情，立法更需要透明，立法機關將信息、需要解決的問題、可能產(chǎn)生的社會效果告知公眾，相關主體結合自身的情況提出意見，這樣才能更好地完善法律的內容。在各方利益主體都協(xié)商的基礎上制定的法律，其執(zhí)法過程也會減少阻礙，法律的社會效果自然可以實現(xiàn)最大化。

二、公眾參與立法的主體界定

公眾參與立法，首先應當明確主體是誰？何為公眾？立法民主化賦予每位公民參與立法過程、表達立法意見、提出立法反饋的權利，區(qū)分公眾主體，有利于尋找最適宜的參與方法，使他們在立法法過程中，有效地表達自己的意見，實現(xiàn)自己的價值。筆者認為，公眾可以分為三個部分：普通民眾、特殊利益集團和法學專家。

（一）普通民眾：以利害關系是否密切為標準

美國的立法參與并沒有嚴格的區(qū)分是否有利害關系，特別是議會立法，州議會主張所有的委員會會議向公眾開放。在今天的美國，事實上51個州議會的所有委員會都是向公眾開放的，除非內容涉及個人隱私或者國家安全?？梢?，美國并不對公眾進行劃分，與立法委員會制定的法律沒有利害關系的公眾也可以了解討論議會的工作和法律，并提出自己的意見。另外美國的選舉制度，鼓勵議員和選民進行面對面交流，這樣可以更好地在立法中反映民眾的意見。議員和選民的交流并不是一道書面上的程序，而是一條轉換成政治實踐的規(guī)則，這跟我國的立法實踐是大相徑庭的。例如，美國會對議員進行培訓和教育，幫助議員深刻體會和改善他們與民主的距離，美國外事民主學會曾經(jīng)編寫過培訓教材，內容包括如何提供選民服務、獲取選民信息等內容。更為嚴格的是，議員需要做出書面承諾，即在規(guī)定時間內，對其收到的所有選民來信進行一一回復。因此，幾乎所有選民打來的電話都被回復，來自國會大廈的選民都得以接見，佐治亞州的一名議員養(yǎng)成了一個習慣，即在40天議會會期內每天打20個電話詢問選民對議會所討論議題的看法。他們還時常召開“政治應診會”，讓每個公眾說出自己的政治看法，哪怕是這樣“非正式會議”美國議員都堅持以廣告、媒體宣傳的形式提前告知選區(qū)的公民，更何況還有更多的議員會親自去酒吧、公園等公眾場合與普通民眾一對一的交流。⑥參見前引⑤，卡爾·克茨文，第29-50頁。

雖然依據(jù)憲法賦予的權利，每位公民都有參與立法、表達意見的權利，但是基于我國的現(xiàn)實狀況這點很難實現(xiàn)，而且這種參與資格也并非人人享有。有學者認為，公眾的確定會根據(jù)不同的立法事項而有所變化，即立法內容直接決定權利義務的當事人。因此根據(jù)法律調整事項不同，將公眾參與立法分為兩種情況：第一，法律調整的事項比較特殊，針對部分當事人的法律法規(guī)，則只有涉及該法的利害關系相對人，可以作為公眾。例如《會計從業(yè)資格管理辦法》，享有會計從業(yè)資格的相對人可認定為公眾，他們的意見應當納入立法機關的參考范圍。第二，法律調整的事項涉及社會公共利益，除被剝奪政治能力的公民、組織都享有參與立法過程的權利。⑦參見前引12訛，方世榮文。例如2012年公安部制定發(fā)布的《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》，該法規(guī)無論對駕駛員還是行人都會產(chǎn)生影響，因為機動車的行駛涉及公共安全，行車安全的標準，對駕駛員而言是嚴格的要求，對其他社會民眾而言是安全的保障。

筆者認為，將公眾參與立法的“公眾”，以利害關系為標準進行界定，需要分情況討論。如果立法機關以向社會公眾公開為目的，那么就不需要進行區(qū)分；如果立法機關以聽取相關立法建議為目的，那么可以根據(jù)立法調整的事項不同區(qū)別對待公眾主體。例如，在舉行立法聽證會時，涉及到更多切身利益的利害關系人，基于自身工作、行業(yè)的熟悉程度，會能夠提出可行的立法建議，有利于實現(xiàn)法律的社會效果。

（二）特殊利益團體

針對特殊利益團體的經(jīng)典界定便是一個努力改變國家對成本的分配、自身并不以承擔國家負債為初衷的團體。⑧菲利普·諾頓：《西歐的議會與壓力集團》，余履雪譯，載蔡定劍編：《國外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第185頁?！叭魏我粋€群體為了爭取或維護某種共同的利益或目標而一起行動的人，就是一個利益集團?！雹崾_斌：《轉型時期我國利益集團政治參與的困境分析》，載《市場周刊》2004年11月期。我國學者郭道暉認為：“利益集團是影響政府決策的社會勢力……利益集團成為議會政制權力結構的重要組成部分……利益集團政治是政黨政治和代議制政治的補充?！雹夤罆煟骸渡鐣嗔εc公民社會》，譯林出版社2009年版，第183頁。這種利益團體是以共同利益為目標的人組成的共同體，他們在政治中、在立法中，常常發(fā)揮不可忽視的力量，西歐稱之為“院外游說”（Lobbying），利益集團發(fā)生作用的地點通常是“立法院”外的場地，通過說服立法者、議員、民眾實現(xiàn)他們的利益。

在美國，利益集團的捐款會在一定程度上影響某位國會議員在立法上的決定和行動。考德文在研究報告中指出，在最近幾次大選中，民主黨越來越依賴于商業(yè)性的選舉捐款，因此他們越來越支持商業(yè)和貿易在國會中的利益，特別是當不存在集體反對的情況下；郎拜恩認為國家注冊局的捐款在1986年影響了一系列的關于槍支控制的眾議院投票，卻沒有影響到手槍控制法案。另外，長期以來研究國會和利益集團的學者普遍認為，利益集團對國會立法決策的任何影響主要歸功于他們加強或者說服已經(jīng)支持他們立場的國會議員。史密斯認為利益集團會提出很多真實的信息來影響國會議員對某個問題的定義，從而充分影響立法結果。根據(jù)他的調研表明，利益集團有能力轉移30-40張選票——這足以改變勝負的局面。但是近30年中，利益集團的游說活動發(fā)生了實質性的變化。例如，華盛頓進行政治游說的利益集團比以前增加了，很多利益集團游說的力度也比過去有所增強。①理查德·A史密斯：《利益集團在美國國會中的影響》，載蔡定劍編：《國外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第233-268頁。在美國，游說活動和立法一樣古老，而利益集團也和政治一樣古老。②楊煉：《立法過程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第123頁。

相對于我國，目前還沒有發(fā)展成像美國AAM（美國農業(yè)運動American Agriculture Movement）這樣全國性的、專業(yè)性的利益集團，但是根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，利益集團的產(chǎn)生和發(fā)展是必然趨勢。因此，隨著利益集團在我國政治社會中生根發(fā)芽，獨立組織參與立法過程的呼聲會愈發(fā)強烈，表達的聲音會愈發(fā)民主。而在改革開放之前，我國并不承認利益集團的存在，但是到了1988年中國共產(chǎn)黨十三屆二中全會上，第一次明確指出了我國社會存在不同的利益集團，但是現(xiàn)實中我國法律缺少對利益集團的規(guī)制，而且他們參與立法過程的行為往往游離于法律規(guī)范之外，會出現(xiàn)賄賂等違法行為。③參見前引22訛，楊煉書，第123-124頁。所以我國要在承認多方利益集團的基礎上，加強法律對其的監(jiān)管和約束，使其在參與的立法程序中，表達的民意正當而合理。

（三）法學專家

美國作為判例法國家，“遵循先例”“法官造法”是英美法系的基本原則。美國總統(tǒng)任命的大法官往往會表明其法學發(fā)展的方向以及支持的理論立場。例如里根總統(tǒng)在1981年任命波斯納、博克、溫特等三位有法經(jīng)濟學傾向的法學家為美國聯(lián)邦上訴法院的法官，使法經(jīng)濟學在實踐中不斷發(fā)展，并且與司法、行政等方面的相結合，更加注重立法的成本與收益。特別是波斯納法官崇尚的成本效益分析法，這加大了公眾參與立法的力度，因為根據(jù)12866號行政命令，每一項重大管制措施都要按照要求匯報其立法的成本和收益，而這個報告是在專家進行深入調查、分析的基礎上，撰寫而成的。美國聯(lián)邦預算管理局（OMB）和聯(lián)邦信息與規(guī)制事務辦公室（OIRA）的專家來自于經(jīng)濟、法學領域，同時由于以科技為基礎的相關法律文件數(shù)量的增長，還有的來自于理工領域、醫(yī)學領域等。④美國白宮官方網(wǎng)站：https://www.whitehouse.gov/omb/oira/about，2015年3月29日訪問。因此美國在制定法律、發(fā)布行政措施之前，會進行周延的論證過程，包括證明該項立法是否可行、不予實施的基線情況、其他可替代方案、需要支付多少成本、預期獲得多少收益等問題。立法者和普通民眾可以根據(jù)專家撰寫的評估報告，修改立法草案，或者提出自己的立法意見。因此美國預算管理局認為，這份評估報告的內容應當為每位公民所認知并理解。

我國法學家在立法中的作用與美國不盡相同，立法學研究者通常會提出專家建議稿和注釋稿，并根據(jù)立法機關的委托，進行立法論證和立法評估工作?！读⒎ǚㄐ拚浮发荨读⒎ǚㄐ拚浮罚骸胺砂赣嘘P問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告?！北砻鞣▽W家在立法過程中的作用愈發(fā)凸顯，特別是在立法可行性的論證方面、立法后評估方面等。專家學者的工作應該是在接受地方立法機關的委托之后，起草地方環(huán)境法規(guī)、規(guī)章草案并進行論證，為立法者提供決策參考。由于專家的地位中立，與所調整的社會關系沒有直接的利益關系，可以站在中正的立場上進行判斷和選擇，所以專家參與立法可以有效地解決立法中的地方利益與部門利益法規(guī)化的問題。⑥呂忠梅：《地方環(huán)境立法中的專家角色初探——以<珠海市環(huán)境保護條例>修訂為例》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2009年第9期。

三、公眾參與立法的方法論考察

立法過程中，存在不一樣的公眾主體，而他們所參與的立法環(huán)節(jié)又有所不同，且方式方法也各不一樣，所以立法對于他們每項權利的保護也不完全一致。例如在立法準備階段，民眾參與立法的主要方式可能為獲得立法信息的權利；而在立法完善階段，民眾享有建議修改現(xiàn)行法律法規(guī)的權利。行政法學者將公眾參與行政立法的過程分為四個環(huán)節(jié)，并且在每個環(huán)節(jié)都享有一項具體的權利：民意主體進入立法程序的環(huán)節(jié)，公眾享有進入行政立法程序的權利；民意輸出環(huán)節(jié)，公眾享有提出立法意見的權利；民意的整理和消化環(huán)節(jié)，立法意見得到回應的權利；民意的吸收環(huán)節(jié)，合理意見得到采納的權利。⑦參見前引12訛，方世榮文。因此，每個環(huán)節(jié)每項權利如何在立法過程中實現(xiàn)，需要使用合適的方式方法。

（一）立法成本效益分析的公眾參與

成本效益分析制度是美國立法特別是行政規(guī)制方面必不可少的程序，這項制度的最初目的是為了限制立法數(shù)量、減輕執(zhí)法機關、司法機關的運行成本、減少守法公民和小型企業(yè)的支出、激發(fā)市場經(jīng)濟自由繁榮發(fā)展。1993年克林頓政府發(fā)布12866號總統(tǒng)行政命令，說明成本效益的監(jiān)管主體、分析原則，美國聯(lián)邦預算管理局隨后發(fā)布了《執(zhí)行12866號行政命令：聯(lián)邦政府監(jiān)管》，里面詳細闡述了成本效益分析的適用方法，為立法者提供了一份詳細的操作大綱。

成本效益分析中十分重視公眾參與制度，因為測度立法成本與立法收益的過程中，會涉及大量貨幣量化信息，例如某項立法對居民收入產(chǎn)生的經(jīng)濟收益，或者對居民健康產(chǎn)生的社會收益等。以成本效益為基礎的公眾參與程序的設計可以對規(guī)章的質量產(chǎn)生重大影響。例如，如果有要求規(guī)制者對收到的評論進行認真解決的程序性要求，那么反饋的程度會增加。公開的公眾參與程序比選擇性咨詢擁有更高的透明度和問責性，也會對保證規(guī)制產(chǎn)生影響。公眾咨詢程序變得越來越公開，越來越容易參與，那么就會有越來越多的信息用來支出成本效益分析。盡管公眾反饋不一定導致規(guī)章的文本修改或者分析報告得以完善，但在公眾面前為規(guī)制影響分析辯護的潛意識，也會鼓勵立法者用更高的標準要求自己。另外，廣泛公開規(guī)制影響文件，可以促進政府間有關規(guī)制影響分析的良好實踐。⑧吳浩、李向東：《國外規(guī)制影響分析制度》，中國法制出版社2010年版，第333頁。在美國，公開立法過程、成本效益分析報告、政府信息更為重要。2008年美國聯(lián)邦預算管理局向國會提交聯(lián)邦年度立法成本效益分析報告（草案），評估機構應當披露所以聘用的外部顧問及顧問的資格和與該機構的來往情況，特別是將評估報告以及所有支撐數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡上公布，方便公眾評論和審查。加拿大立法機關認為，廣泛地公眾參與是保障分析結果和政策質量的必要手段。很多情況下，利害關系人比立法者更了解有關情況，初步咨詢即起草正式成本效益分析之前的咨詢很重要，而分析過程中的咨詢程序也尤為重要。另外，一項成本效益分析的目標、前提、備選方案等方面都需要提供充足的方案，這就需要促使公眾積極響應并提供有價值的信息。公眾咨詢應該在制定政策的早期開始，并伴隨其整個過程。一項精心設計的成本效益分析制度應當提供數(shù)個必須進行公眾咨詢的機會。⑨參見前引28訛，吳浩、李向東書，第226-227頁。

（二）聽證會的公眾參與

美國的聽證程序相當完備，既包括聯(lián)邦立法聽證程序、州立法聽證程序，還包括立法機關的聽證程序和行政機關的聽證程序。⑩汪全勝：《立法聽證研究》，北京大學出版社2003年版，第72頁。正式聽證程序需要遵循嚴格的程序，例如利害關系人必須經(jīng)過申請才可以進入聽證程序，所以美國的行政立法機關認為該項程序過于嚴苛，且費時費力，除法律特別規(guī)定外，一般不啟動正式聽證程序。非正式聽證程序是在《聯(lián)邦登記》上已經(jīng)公布卻還未實施的擬定的草案，而與本案相關的社會公眾或利害關系人有對其充滿異議或建議，因此充分發(fā)表意見的方法和程序，這種方式不局限于口頭或者書面形式。美國這種公眾參與立法的模式和實踐已經(jīng)頗為成熟，行政機關可以選擇他認為合理合法節(jié)能的方式，接收相關當事人的意見并做出反饋。①參見前引30訛，汪全勝書，第72-76頁。

為了方便身為立法機關的美國國會議員聽取公眾意見，還會舉行“公開聽證會”（Public Hearing），其目的是為了說明現(xiàn)存的法律是否合理或者是否有必要制定新的法律。美國馬里蘭州下議院議員萊昂·比林斯在他的論文中詳細介紹了公開聽證會是如何影響到美國環(huán)境立法的。1972年制定的《清潔水法案》（Clean Water Act）和《清潔空氣法案》（Clean Air Act）大概在兩年的時間里，參議院和眾議院共舉行了90次會議，曾經(jīng)參議院組織的聽證會長達44天。萊昂·比林斯認為：“召開這些聽證會的目的是為了獲取和形成公眾觀點，以及收集科學和技術數(shù)據(jù)。”其中與法案有利害關系的公民在聽證會上說明污染對自己損害的因果關系，該環(huán)境法領域的專家則說明不良的空氣狀況和水污染情況與排污企業(yè)之間的關聯(lián)程度。立法機關會聽取漁民、銀行家等各方面的意見，并將其記錄在案，供日后立法者、執(zhí)法者和法院理解這部法案制度的基礎。聽取各方意見后制定的兩部法案，在實施的30年中，在工業(yè)革命污染之后，有效地使美國環(huán)境發(fā)生了根本性變化，空氣質量得以改善，生活環(huán)境得以修復，水源恢復成最初的模樣。他認為：“這些變化在很大程度上是因為在公開聽證過程中，污染的潛在影響引起了極大的關注?！雹谌R昂·比林斯：《立法聽證在美國的運用》，彭亞楠譯，載蔡定劍編：《國外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第81-85頁。

《立法法》中規(guī)定并強調了法律案向社會公布，聽取各方的意見，涉及切實權益的應當組織聽證會。我國的立法聽證程序的實踐過程是從地方逐步摸索建立起來的，從1997年《深圳市建筑材料使用管理規(guī)定（草案）》首開先河③蘇建永：《公眾參與立法機制研究——以參與途徑為中心》，中國政法大學碩士畢業(yè)論文，2011年。到2015年《立法法修正案》第九條：“法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的，應當召開聽證會?！蔽覈牧⒎犠C制度正在不斷完善和發(fā)展，但也應看到制度運行中存在的問題，例如普通民眾參與的積極性不高，立法機關聽取意見不全面不真實等。在美國，如果有1000人報名參加立法聽證，立法機關必須聽取每個人的意見，不論聽證會舉行的時間歷時多久?！熬鸵粋€爭議問題而舉行的晚間聽證會有上百個證人，并一直持續(xù)到次日黎明時分，并不是什么不同尋常的事。”④參見前引32訛，萊昂·比林斯文，第107頁。

四、我國公眾參與立法的制度化構想

根據(jù)《法治發(fā)展報告》藍皮書的報告顯示，2011年幾乎每項法律法規(guī)的制定和修改都受到一定程度的關注，也不乏有相關當事人其提出有價值、可行的意見。2011年有7部法律草案或者修正案草案公開征求意見。以《社會公眾對個人所得稅法修正案（草案）的意見》為例，全國人大常委會共收到237684條意見，分別來自于181封信件和82707位網(wǎng)民。⑤中國社會科學院法學研究所課題組：《2011年中國法治發(fā)展狀況和2012年形勢預測》，載李林編：《中國法治發(fā)展報告》，社會科學文獻出版社2012年版，第3頁。圖一說明2011年公眾參與行政法規(guī)立法的程度，其中《典當行管理條例》收到的征求意見稿最多，有1201條，《無障礙環(huán)境建設條例》收到的意見最少，只有69條。

圖一

2013年，公眾參與立法活動的熱情愈發(fā)提高，總共征集到社會各界的立法意見4萬多條，⑥劉小妹：《2013年的中國立法》，載李林、田禾編：《中國法治發(fā)展報告（2014）》，社會科學文獻出版社2014年版，第35頁。這是3年來立法機關不斷努力、我國公民法治意識不斷提高共同作用的豐碩成果。圖二說明立法草案所征集到各方意見的數(shù)量。與2011年相比，參與人數(shù)和意見數(shù)量，增長了近10倍。但是，筆者認為，不應該只關注公眾參與數(shù)量的增加，更加需要關注質量的改善。例如，公民提出的哪些意見被接納，或者沒有采納的原因是什么？立法機關對于公民提出的意見應當及時反饋，不能簡單地反映有多少人提出了立法意見。如果我們只是象征性地統(tǒng)計一個數(shù)字，那么很容易弱化公眾參與立法的積極性，立法意見即沒有被采納又沒有得到反饋，公眾可能會質疑立法機關的誠意，下次可能不會如實陳述自己的意見和想法，那么公眾參與立法變成為了“走過場”的形式要求。

圖二

立足于我國的立法民主化現(xiàn)狀和“開門立法”的要求，結合美國公眾參與立法的優(yōu)秀實踐經(jīng)驗，筆者認為應該從兩個方面完善我國公眾參與立法制度。

第一，實現(xiàn)立法信息公開化?！罢展_”是近幾年一直強調的改革重點，并且取得了豐碩的成果，2015年的政府工作報告要求向社會公布省級政府的權力清單、責任清單。2014年地方各級政府都提交了“政府公開信息成績單”，以廣東省為例，從行政權力信息、財政資金信息、公共資源配置信息、公共服務信息、公共監(jiān)督信息等若干方面進行測評。⑦廣東省人民政府門戶網(wǎng)站：http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/2014zfxxgkcjd/index.htm，2015年5月10日訪問。立法作為國家權力的重要組成部分，更應該實現(xiàn)動議、起草、完善整個過程的全方位、多途徑面向社會公眾。立法過程中的信息不對稱，往往成為公眾參與立法的障礙。信息不對稱一般包括兩種情況，一種人大代表不了解法律制定的前提背景，而提出立法草案的主體只陳述對立法有利的方面，負面因素避而不談；另一種是在立法草案審議表決時，相關領域的專家通常情況下要比普通代表或者提案人的所掌握的信息更加全面和專業(yè)。⑧王琦：《地方立法民主化和科學化研究》，載《河南省政法管理干部學院學報》2008年第5期。另外，我們需要拓展立法信息公開的途徑和方式，充分發(fā)揮媒體作用，特別是網(wǎng)絡、手機等新興媒體手段。新聞媒體在西方被稱為“公共看家狗”和“第四力量”。特別是在美國，很注重同媒體的關系，可能某些政黨會控制部分報紙，這些媒體會自然地偏向議會和政府，媒體會很好地為議會的形象服務，不過美國政治報道有個有益的特點和傳統(tǒng)，那就是對國會一直持懷疑主義態(tài)度。另外，議會會經(jīng)常跟新聞記者見面，例如，明尼蘇達州眾議院多數(shù)黨領袖每周一下午都會舉行新聞發(fā)布會，議會和政府機構還會針對媒體提問出版年度報告。⑨卡爾·克茨：《公民與議會——公眾對于議會的參與和信心》，節(jié)大磊譯，載蔡定劍編：《國外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第6-16頁。

近些年，我國網(wǎng)絡發(fā)展迅速，網(wǎng)民的力量不可小覷。2003年《南方都市報》率先披露了“孫志剛案”，此后通過其他新聞媒體的追蹤報道，最終導致我國沿用二十多年的“收容遣送制度”廢止。⑩楊煉：《立法過程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第115頁。由此推動國務院在2003年8月1日制定實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。①中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62246.htm，2015年5月11日訪問。2003年“SARS”官方說謊事件，引起公眾震怒和國際社會的關注，通過媒體的系列報道給政府公開信息造成了前所未有的壓力，因此推動國務院在2008年5月1日制定實施《中華人民共和國信息公開條例》。②章劍生：《知情權及其保障——以<政府信息公開條例>為例》，載《中國法學》2008年第4期。最近《食品安全法》修訂草案（二稿）在人大網(wǎng)上公布，并公開征集意見，這部法律被媒體稱為“史上最嚴”食品安全法。這離不開之前網(wǎng)絡各大媒體對“地溝油”“口水油”“大頭娃娃”“毒奶粉”等食品安全問題的曝光和社會公眾的關注。因此筆者認為，積極發(fā)揮新聞媒體對公眾參與立法的作用，運用微博、微信、報刊、電視等高科技平臺，讓普通公眾、利害關系人、專家學者都積極參與到立法過程，依托科學數(shù)據(jù)，提出實踐性強的立法建議。

第二，加強公民法治意識教育。如果公民個人不關注立法，不具備相應的政治權利意識和法治意識，那么再多的制度強化都只會變成“政治花瓶”，華而不實，正如廣州市實施的“參與式預算”模式，選取兩個項目需要向社會征集12名社區(qū)居民代表，截止首次報名只有一人報名，還是該區(qū)財稅局的辦事員。③中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組：《廣東公眾參與重大行政決策的探索與實踐》，載李林、田禾編：《中國法治發(fā)展報告（2014）》，社會科學文獻出版社2014年版，第309頁。雖然自1985年以來，我國先后進行了“一五普法”“二五普法”“三五普法”“四五普法”工作。④柯衛(wèi)：《當代中國法治的主體基礎——公民法治意識研究》，法律出版社2007年版，第187頁。但是，我國公民參與政治生活的積極性并不高漲，雖然經(jīng)過這些年的宣傳教育，公民的法治意識逐步提高，在面對侵權、糾紛時會使用理智的方法，運用法律武器解決問題。但是在另一方面，公民對于政治權利，特別是立法方面的積極性還有待培養(yǎng)和提高。根據(jù)全國人大網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，以《食品安全法》（修訂草案）為例，共有2468人參與，收到意見8877條。⑤中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8195.htm，2015年5月11日訪問。關乎公民身體健康、社會秩序安全穩(wěn)定的法律，在網(wǎng)絡社交媒體上早已引起廣泛討論，多位專家及公眾人士在微博上進行熱議，但是真正向全國人大提出立法建議的公民卻很少，我國有13億公民，卻只有區(qū)區(qū)2000人參與，意味著10萬個人中只有一人關注了該部法律的修改，這個比例的確發(fā)人深省。

我國公民的法治意識教育過于單一，學生并不把法律當一門課程，相較于美國，他們的公民教育更加豐富多彩，社會效果也更好?！懊绹鴩议_發(fā)署在薩爾瓦多贊助的一個項目出版了針對小學生的連環(huán)畫冊；賓西法尼亞州的議會根據(jù)立法進程設計了一個棋盤游戲，并將其免費分發(fā)到公立學校；國會資助的美國公民教育中心（Center for Civic Education）發(fā)起了一項中學生參加的關于憲法的全國競賽；另一個項目稱為我們人民……公民項目（We the People...Project Citizen），針對中學生，使他們加入到解決社區(qū)問題的實踐中，該項目被譯成西班牙等語言，并得到了成功運用?！雹迏⒁娗耙?9訛，卡爾·克茨文，第6-16頁。

綜上所述，筆者認為我國在借鑒美國等法治發(fā)展較為完善的國家的實踐經(jīng)驗的基礎上，結合我國的立法現(xiàn)狀，固本培元從源頭上解決我國公眾參與立法的問題，不能僅僅通過設立某些制度、制定某項法律法規(guī)激發(fā)公民的政治積極性。更重要的是，公眾參與立法制度是一項長期堅持的法治事業(yè)，而不是通過一個宣傳教育課程、一次群眾動員會議就可以確立起來的制度，這是我國社會主義法治國家建設的必經(jīng)之路，也是實現(xiàn)依法治國的重要途徑，因此提高立法民主化、實現(xiàn)“開門立法”，對于法律工作者而言依然是一件任重而道遠的事。

（責任編輯：盧護鋒）

*山東師范大學思想政治教育專業(yè)博士研究生。