黃澤萱

抵制與前進(jìn)：美國有毒物質(zhì)清單制度的真實(shí)圖景與啟示

黃澤萱*

中國已建立多項(xiàng)環(huán)境信息公開制度，目前還正在試驗(yàn)移植有毒物質(zhì)排放與轉(zhuǎn)移信息公開制度。但現(xiàn)有的環(huán)境信息公開制度大多實(shí)施狀況不佳，有毒物質(zhì)排放制度能否成功移植也存在疑問。美國的有毒物質(zhì)排放清單制度是全世界第一個(gè)有毒物質(zhì)排放與轉(zhuǎn)移信息公開制度，不但確立了制度基本框架，還展示了一個(gè)頗具啟發(fā)的實(shí)施過程。在這個(gè)過程中，美國環(huán)保署既需要加強(qiáng)制度落實(shí)、又需要不斷彌補(bǔ)制度缺陷，更需要應(yīng)對(duì)實(shí)施過程中的各種聲音和阻礙。特別是負(fù)擔(dān)削減計(jì)劃的事件演進(jìn)，為我們提供了一幅真實(shí)的制度實(shí)施圖景和角力過程，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我國學(xué)習(xí)借鑒。

美國有毒物質(zhì)排放清單環(huán)境信息公開制度實(shí)施企業(yè)環(huán)境表現(xiàn)

一、背景：我國環(huán)境信息公開制度的實(shí)施狀況

環(huán)境信息的收集、公開和整合利用是整個(gè)環(huán)境法制度得以運(yùn)行的基礎(chǔ)，而信息披露也被證明成為環(huán)境治理的其中一種重要手段。譹訛隨著我國環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，盡快開展環(huán)境信息的收集、公開和整合工作，建立環(huán)境信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮信息作為治理基礎(chǔ)和監(jiān)管手段的強(qiáng)大力量，是環(huán)境治理法制體系中的一個(gè)迫切任務(wù)。我國目前已建立了包括環(huán)境質(zhì)量公告制度、污染源信息公開制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)公開制度、政府環(huán)境信息公開制度等在內(nèi)的環(huán)境信息公開制度。如下表所示，立法規(guī)定日益豐富，環(huán)境信息體系已現(xiàn)雛形。

如表1所示，在近兩年新頒布的法律或政策文件中，如《環(huán)境保護(hù)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》《“十二五”主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》等，都指向了一個(gè)新的環(huán)境信息制度——污染物排放信息公開制度，主要要求企業(yè)對(duì)污染物信息進(jìn)行保存和上報(bào)，要求政府相關(guān)部門進(jìn)行污染物數(shù)據(jù)庫建設(shè)，且所有數(shù)據(jù)都要實(shí)時(shí)或定時(shí)公開。這與世界各國紛紛建立污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度（Pollutant Release and Transfer Registers，下稱PRTR制度）的趨勢(shì)相一致。PRTR制度是針對(duì)有毒化學(xué)物質(zhì)和企業(yè)排放物質(zhì)而建立的數(shù)據(jù)庫，目前至少有50個(gè)國家已經(jīng)建立或正在建設(shè)該制度。②美國環(huán)境保護(hù)署官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：http://www2.epa.gov/toxics-release-inventory-tri-program/tri-around-world。而我國的第一個(gè)PRTR試點(diǎn)項(xiàng)目——“天津?yàn)I海新區(qū)企業(yè)環(huán)境信息公開試點(diǎn)項(xiàng)目”也在各方推動(dòng)下于2012年正式啟動(dòng)，目前正在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、培訓(xùn)和推廣等準(zhǔn)備工作。③濱海時(shí)報(bào)：“讓企業(yè)環(huán)境信息‘陽光透明’”，2013年1月16日第2版。

表1：環(huán)境信息公開立法文件與對(duì)應(yīng)的制度

（續(xù)上表）

我國的環(huán)境法體系主要是通過移植西方國家的先進(jìn)制度而逐步建立的。④王宏?。骸度蚧尘跋碌沫h(huán)境法律移植問題研究》，載《中國環(huán)境法學(xué)評(píng)論》2012年卷，第125-143頁。法律制度移植最大的困難不在于模仿，而在于落實(shí)。制度的借鑒和移植如果只是原樣照搬，依葫蘆畫瓢，必然與本土環(huán)境無法“耦合”而產(chǎn)生水土不服的負(fù)效益，最終要么無人問津、形同虛設(shè)，或?qū)嵤┢饋砼e步維艱，障礙重重。我國大部分的環(huán)境信息公開制度在建立之后都面臨著實(shí)施困境。例如：綠色和平組織在《環(huán)境信息公開辦法（試行）》實(shí)施之后檢驗(yàn)中外企業(yè)的遵守情況，發(fā)現(xiàn)18家排污超標(biāo)的中外企業(yè)并沒有在規(guī)定時(shí)限內(nèi)按照《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的要求公布污染物排放信息；⑤陳宏偉：《18家中外企業(yè)漠視中國信息公開法規(guī)》，載《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2009年10月15日，第A01版。殼牌、卡夫、摩托羅拉、普利司通、中石化、中國神華、中國鋁業(yè)、東風(fēng)汽車等中外知名企業(yè)“榜上有名”。各地的環(huán)境信息公開工作盡管逐年進(jìn)步，但極為緩慢，熱度降低，很多地方甚至出現(xiàn)倒退；⑥公眾環(huán)境研究中心報(bào)告：載《113個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）2012年度評(píng)價(jià)結(jié)果》。環(huán)評(píng)制度在我國確立至今已有30年，但在2014年環(huán)保團(tuán)體對(duì)各城市進(jìn)行評(píng)價(jià)，平均得分率僅為12.7%，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》所明確規(guī)定的環(huán)評(píng)書全文公布的規(guī)定，各城市的遵守率不達(dá)一半。⑦公眾環(huán)境研究中心報(bào)告：載《113個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）2012年度評(píng)價(jià)結(jié)果》《2013-2014年度120城市污染源信息公開指數(shù)（PITI）報(bào)告》。除了正式的法律制度，我國各地之前也進(jìn)行過各種試驗(yàn)性的環(huán)境信息公開項(xiàng)目，例如世界銀行發(fā)起的在呼和浩特和鎮(zhèn)江的綠色觀察項(xiàng)目（Green Watch），國家環(huán)保局著力推行的社區(qū)環(huán)境圓桌會(huì)議項(xiàng)目等。這些試驗(yàn)性項(xiàng)目或偃旗息鼓，或依然停留在試點(diǎn)區(qū)域沒有推廣，或進(jìn)展緩慢效果不佳。⑧李萬新、李多多：《中國環(huán)境信息的主動(dòng)發(fā)布與被動(dòng)公開——兩個(gè)環(huán)境信息公開試點(diǎn)項(xiàng)目的比較研究》，載《公共行政評(píng)論》2011年第6期?？梢姡贫鹊脑O(shè)計(jì)、立法的頒布僅僅是起點(diǎn)，如何確保制度得到真正的落實(shí)和遵守，立法的目的和追求的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，理想化的頂層設(shè)計(jì)如何在執(zhí)行中涌現(xiàn)的各種抵制和扭曲前面生存并不斷完善，才是最大的挑戰(zhàn)。如何汲取現(xiàn)有環(huán)境信息公開制度執(zhí)行不佳的經(jīng)驗(yàn)，確保目前正在建設(shè)的污染物信息公開制度可以有效實(shí)施，試點(diǎn)工作可以順利開展并逐漸推廣到其他地方？

對(duì)美國的有毒物質(zhì)排放清單制度（Toxic Release Inventory，下文稱TRI制度）制度實(shí)施過程的介紹將有利于這個(gè)問題的解答。美國TRI制度是世界上第一個(gè)PRTR制度，被譽(yù)為是美國環(huán)境保護(hù)中“最有效的制度之一”。⑨See Archon Fung&Dara O’Rourke,“Reinventing Environmental Regulation from the Grassroots Up”，25 Environmental Management 2,115,116(2000).National Report Released,Working Notes on Community Right-to-Know,November 1990 Working Group on CRTK Newsletter,available in RTK-NET,Entry No.1941,April 25,1991(Bush administration EPA administrator).它強(qiáng)制企業(yè)上報(bào)有毒物質(zhì)的運(yùn)輸和排放數(shù)據(jù)，運(yùn)用獲得的數(shù)據(jù)建立信息數(shù)據(jù)庫向整個(gè)社會(huì)開放，從而對(duì)企業(yè)施加減排壓力、為政府制定環(huán)境政策收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時(shí)為環(huán)保組織和個(gè)人開展環(huán)?；顒?dòng)提供必要的信息支持。這個(gè)制度的參考價(jià)值不僅在于其制度內(nèi)容，還有更重要的實(shí)施發(fā)展過程。這個(gè)過程展示了制度實(shí)施的重重障礙，不同利益方的辯論與斗爭，形勢(shì)變遷與實(shí)踐檢驗(yàn)所帶來的制度更新壓力，以及美國政府應(yīng)對(duì)壓力、推動(dòng)制度不斷完善的足跡。它的實(shí)施效果也毀譽(yù)參半，需要客觀評(píng)價(jià)，并不像一句“最有效的制度之一”所描述得這么簡單。

盡管我國對(duì)該制度的內(nèi)容已有不少研究成果，但大部分成果與其他域外制度介紹一樣，只靜態(tài)的描述制度內(nèi)容，而沒有動(dòng)態(tài)的描述制度從產(chǎn)生到演變的真實(shí)實(shí)施圖景與力量格局。而該制度的真實(shí)實(shí)施圖景與力量格局，才恰恰是對(duì)我國建立污染物信息公開制度更具有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)。⑩劉愛良：《美國有毒化學(xué)物質(zhì)排放清單制度研究》，湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年；金自寧：《作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的信息交流——以環(huán)境行政中TRI為例》，載《中外法學(xué)》2010年第3期；孫凱：《環(huán)境法的自動(dòng)執(zhí)行——美國<毒性物質(zhì)排放清單>的啟示》，載《世界環(huán)境》2010年第2期；劉恒：《論風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的知情權(quán)》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期。

因此，本文旨在闡述美國TRI制度的發(fā)展與實(shí)施，通過分析該制度在實(shí)施過程中的各種阻礙與爭論，以及制度實(shí)施后的各種變遷發(fā)展，希望對(duì)我國目前正在建設(shè)的污染物信息公開制度有所啟發(fā)，避免重蹈過去環(huán)境信息公開制度實(shí)施狀況不佳或進(jìn)步緩慢的局面，從而推動(dòng)我國環(huán)境信息收集公開制度的發(fā)展。

二、美國TRI制度的背景與內(nèi)容

（一）制度背景

1984年，位于印度博帕爾的聯(lián)合炭化物公司發(fā)生氰化物泄漏事件，超過2500人喪生，以及超過20萬人受傷。①See Wolf,S.M，“Fear and Loathing about the Public Right to Know:The Surprising Success of the Emergency Planning and Community Right-to-Know Act”.11 Journal of Land Use&Environmental Law 2:217,218(1996).這一事件加上之前發(fā)生在美國本土的其他有毒物泄露事件，在民眾中引發(fā)恐慌。②1985年EPA公布，在之前的5年時(shí)間里，全國發(fā)生了超過6900起泄露事件，導(dǎo)致135人死亡和大約1500人受傷。參見Jayne S.A.Pritchard,“A Closer Look at Title III of SARA:Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986”，6 Pace Environmental Law Review 1,202,204(1988).所有泄露事件中，由于沒有完善的應(yīng)急措施，當(dāng)局并不清楚泄露了什么有毒物質(zhì)，無法迅速正確地指引居民進(jìn)行防護(hù)或救治，而且由于法律缺失，沒有明確的責(zé)任部門對(duì)事件負(fù)責(zé)。

在此之前，國會(huì)正在考慮延長即將到期的《綜合環(huán)境應(yīng)急、賠償和責(zé)任法》(the Comprehensive Environmental Response,Compensation,and Liability Act of 1980)③該法案受Love Canal事件的刺激而制定的，主要目的是清理全國各地成千上萬的有毒物質(zhì)廢棄物。See Sidney M.Wolf,“Public Opposition to Hazardous Waste Sites:The Self-Defeating Approach to National Hazardous Waste Control Under Subtitle C of the Resource Conservation and Recovery Act of 1976”,8 B.C.ENVTL.AFF.L.REV.467,n.13(1980).的期限，頻發(fā)的泄露事件和來自民眾的壓力使得國會(huì)決定在這個(gè)法案中回應(yīng)有毒物質(zhì)的泄露問題。最終，《綜合環(huán)境應(yīng)急、賠償和責(zé)任法》擴(kuò)大為內(nèi)容更豐富更嚴(yán)格的《超級(jí)基金修正和再授權(quán)法案》（Superfund Amendments andReauthorization Act）。1986年《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法》（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，下稱EPCRA）作為該法的第三章實(shí)施。④Emergency Planning and Community Right-to-Know Act,42 U.S.C.11001-11050.《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法》的內(nèi)容可分為三節(jié)。第一節(jié)是301-305條款，規(guī)定了應(yīng)急機(jī)制的總框架，包括州級(jí)應(yīng)急委員會(huì)、地方應(yīng)急委員會(huì)的建立、有毒物質(zhì)清單的制作和負(fù)有報(bào)告義務(wù)的企業(yè)范圍等。第二部分包括311-313條，規(guī)定了企業(yè)的各種匯報(bào)義務(wù)和美國環(huán)境保護(hù)署建立有毒物質(zhì)排放清單制度的責(zé)任，此為TRI制度的核心條款。第三部分規(guī)定一般條款，包含321-330條，內(nèi)容涉及商業(yè)秘密條款、實(shí)施和公民訴訟等。

（二）TRI制度的報(bào)告框架

該法313條款要求美國環(huán)保署（Environmental Protection Agency，下稱EPA）建立TRI制度。符合要求的企業(yè)必須每年向EPA和所在的州提交一份排放表格（下稱R表格），報(bào)告與特定有毒物質(zhì)有關(guān)的各種原始數(shù)據(jù)，EPA將這些表格錄入數(shù)據(jù)庫，將所有的原始數(shù)據(jù)向公眾公開。此外，EPA每年都對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，形成年度報(bào)告。這個(gè)制度主要包括以下內(nèi)容：

第一，哪一類企業(yè)負(fù)有報(bào)告義務(wù)？

EPCRA為報(bào)告責(zé)任人設(shè)定了條件，符合下述條件的企業(yè)即負(fù)有報(bào)告義務(wù)：首先，其行業(yè)屬于美國標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)分類的20-39類。由于該法同時(shí)授權(quán)EPA可以將報(bào)告義務(wù)擴(kuò)展到增加的行業(yè)，此后EPA增加了7個(gè)行業(yè)。⑤這7個(gè)行業(yè)是金屬礦業(yè)、煤礦業(yè)、商業(yè)電力部門、石油散貨碼頭、化學(xué)品批發(fā)商和溶劑處理廠等。其次，雇傭10個(gè)或10個(gè)以上的工人。最后，所處理的有毒物質(zhì)超過門檻數(shù)量。滿足這三個(gè)條件，就需要提交排放報(bào)告表格。

第二，哪些有毒物質(zhì)需要報(bào)告？

一開始，EPCRA規(guī)定本法的有毒物質(zhì)是指編號(hào)為99-169的化學(xué)物質(zhì)，這些代碼下包括有毒化學(xué)物質(zhì)291種，類型13個(gè)。但為了保證立法內(nèi)容隨時(shí)代發(fā)展而更新，該法授予EPA根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)增減有毒物質(zhì)的種類：如果存在一種物質(zhì)，我們知道或可以充分預(yù)期它會(huì)導(dǎo)致以下任何一種情況：

*如果持續(xù)地、不斷反復(fù)地排放，會(huì)對(duì)人類健康產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效果；

*在人體中導(dǎo)致癌癥、先天缺陷，或嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的慢性健康效果；

*由于i)它的毒性；ii)它的毒性及在環(huán)境中的長期存在；iii)它的毒性及在環(huán)境中生物積蓄的趨向，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生一個(gè)足夠嚴(yán)重的負(fù)面效果。

如符合上述描述則EPA可以將其加進(jìn)清單，如不再符合這些描述則可以刪去。此后，EPA運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)，通過自行篩查或公民情愿要求，不斷更新清單，目前共包含594種單獨(dú)列出的有毒化學(xué)物質(zhì)和30個(gè)化學(xué)物質(zhì)類別。⑥1994年EPA增加了286種化學(xué)物質(zhì)和化學(xué)類別，1999年將18種PBT納入?yún)R報(bào)清單，2001年又增加了鉛及鉛化合物，2010年增加了16種，2012年增加了1種，最新增加的是2013年的鄰硝基甲苯。詳見EPA,Toxics Release Inventory(TRI) Program,TRI Chemicals List,http://www.epa.gov/tri/trichemicals/index.htm.2014年11月1日訪問。

第三，多大分量的有毒物質(zhì)需要報(bào)告？

除了有毒物質(zhì)的種類，TRI制度還設(shè)定了報(bào)告的數(shù)量門檻。一開始，EPCRA區(qū)分兩種情況，如果是生產(chǎn)和加工有毒物質(zhì)，報(bào)告門檻逐年遞減——1988年作為適應(yīng)年，為75000磅，1989年為50000磅，從1990年開始固定為25000磅；如果是除了生產(chǎn)和加工之外的其他使用，則報(bào)告門檻是10000磅。后來增加了持續(xù)性生化累積性有毒物質(zhì)(Persistent Bioaccumulative Toxic，下文稱PBT)之后，鑒于其更嚴(yán)重的毒性，其報(bào)告門檻設(shè)定為100磅與10磅，其中二惡英及其化合物更是低至0.1克。⑦See Persistent,Bioaccumulative,and Toxic(PBT)Chemicals Rules,64 FR 58666(1999).

第四，R表格應(yīng)當(dāng)記載哪些內(nèi)容？

EPCRA中對(duì)于R表格的內(nèi)容進(jìn)行了列舉，包括：某種化學(xué)物質(zhì)是否被生產(chǎn)、處理或者使用；使用的常規(guī)類別；在前一年每一地點(diǎn)存在的最大量；所使用的處理方法及效率；向環(huán)境排放的數(shù)量或者轉(zhuǎn)移去處理的數(shù)量等內(nèi)容。⑧參見前引14訛。但1990年制定的《污染防治法》將報(bào)告內(nèi)容大大豐富，增加了企業(yè)在工廠內(nèi)外對(duì)有毒物質(zhì)的運(yùn)輸，對(duì)污染源削減、循環(huán)、最小化浪費(fèi)所做出的努力。此外，意外的、可修復(fù)的或非正常的一次性排放也屬于日常排放。

總體上看，這些文獻(xiàn)兼顧了財(cái)務(wù)績效和社會(huì)績效，但目前很少有文獻(xiàn)基于現(xiàn)實(shí)中的分類監(jiān)管創(chuàng)新，研究村鎮(zhèn)銀行二元績效問題。研究需要進(jìn)一步的深入和拓展，本文擬堅(jiān)持以村鎮(zhèn)銀行二元績效為目標(biāo)導(dǎo)向，基于分類監(jiān)管的視角，并綜合現(xiàn)實(shí)中河南等地銀監(jiān)局的監(jiān)管創(chuàng)新實(shí)踐，探析分類監(jiān)管影響村鎮(zhèn)銀行二元績效的機(jī)制路徑和監(jiān)管效應(yīng)，根據(jù)研究結(jié)果為我國當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的創(chuàng)新實(shí)踐提供了借鑒意義。

（三）TRI制度的總體評(píng)價(jià)

TR制度在一開始只是超級(jí)基金法案中一個(gè)相對(duì)模糊的章節(jié)，主要目的是為社區(qū)提供有毒物質(zhì)的信息以備不測(cè)。因此，無論是EPA還是環(huán)保組織都沒有對(duì)這個(gè)制度寄予太多的厚望。⑨See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.239.但此后的發(fā)展顯示了它強(qiáng)大的潛能。

TRI制度的建立促進(jìn)公民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)，其收集的數(shù)據(jù)為政府制定環(huán)境政策、環(huán)保團(tuán)體開展環(huán)?；顒?dòng)、學(xué)界進(jìn)行科學(xué)研究和制度研究都提供了幫助。⑩關(guān)于TRI制度的價(jià)值，詳見劉愛良：《美國有毒化學(xué)物質(zhì)排放清單制度研究》，湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文2011年。關(guān)于TRI數(shù)據(jù)的用途，參見U.S.EPA,How are the Toxics Release Inventory Data Used?(May 2003)http://www2.epa.gov/toxicsrelease-inventory-tri-program/how-are-toxics-release-inventory-data-used.2014年11月1日訪問。更重要的是，它本身還是重要的環(huán)境規(guī)制手段。通過迫使企業(yè)公開數(shù)據(jù)，民眾和媒體會(huì)對(duì)排放量高的企業(yè)強(qiáng)烈譴責(zé)，為企業(yè)減排提效施加了壓力，而企業(yè)自己也通過數(shù)據(jù)整理和與其他企業(yè)的比較而有了清晰的認(rèn)識(shí)，增加了減排提效的動(dòng)力。①關(guān)于TRI制度發(fā)揮減排作用的機(jī)制，詳見Jame T.Hamliton,“Pullotion as News:Media and Stock Market Reactions to the Toxics Release Inventory Data,28 Journal of Environmental Economics and Management.98-113(1995).Archon Fung&Dara O’Rourke，“Reinventing Environmental Regulation from the Grassroots Up”.1995年的年度報(bào)告顯示受TRI制度規(guī)制的有毒物質(zhì)排放量自1988年以來降低45%。2012年的最新報(bào)告顯示，受TRI制度規(guī)制的有毒物質(zhì)排放總量相比2003年下降了14%。而其環(huán)境法律制度的實(shí)施并無法起到這種效果，例如美國《水污染法》。②See Archon Fung&Dara O’Rourke Supra note 9訛,p.117.因此，EPA官員認(rèn)為TRI是EPA“對(duì)抗污染的最重要的武器之一”。③See National Report Released,Working Notes on Community Right-to-Know,November 1990 Working Group on CRTK Newsletter, available in RTK-NET,Entry No.1941,April 25,1991(Bush administration EPA administrator).Carol M.Browner,1993 Statement on‘91 Toxics Release Inventory,available in RTK-NET Entry No.4133,May 25,1993(statement of EPA Administrator Carol M. Browner).環(huán)保人士贊譽(yù)TRI制度所削減的污染排放量比所有其他規(guī)制工具加起來還要多，是“美國歷史上最成功的環(huán)境法之一”。④See Lawrence,A.T.&D.Morell,“Leading-edge environmental management:Motivation,Opportunity,Resources,and Processes”, Research in Corporate Social Performance and Policy,Supplement 1:99-126(1995).轉(zhuǎn)引自：Archon Fung&Dara O’Rourke，“Reinventing environmental regulation from the grassroots up”,p.116.行業(yè)代表也承認(rèn)“強(qiáng)制公開制度的效果，比所有其他要求企業(yè)自愿減排的法律制度加起來還要多”。⑤See Seabrook,C.“Your toxic neighbors:Disclosures spark improvements;pollution law brings a clearer picture;but industry response still not enough,EPA says”,Atlanta Journal and Constitution August 22:G1(1991).轉(zhuǎn)引自：Archon Fung&Dara O’Rourke，“Reinventing environmental regulation from the grassroots up”,p.116.

TRI制度經(jīng)過多年的實(shí)踐發(fā)展，其影響力和作用已遠(yuǎn)超立法之初的設(shè)想。美國的這一制度為我們建立類似制度提供了模板，其取得的成就也會(huì)刺激我國政府更重視該制度的引入和實(shí)驗(yàn)。但介紹上述制度對(duì)于我國的第一個(gè)PRTR試點(diǎn)項(xiàng)目“天津?yàn)I海新區(qū)企業(yè)環(huán)境信息公開試點(diǎn)項(xiàng)目”的建設(shè)，乃至以后的全國推廣來說，用處不大。復(fù)制一個(gè)制度并不難，但設(shè)計(jì)一個(gè)能夠在本土生根發(fā)芽，可以抵擋得住實(shí)施中的各種挑戰(zhàn)并不斷壯大的制度才是真正的困難。因此，真正的參考借鑒要求我們把目光投擲到TRI制度的實(shí)施歷程之中。

三、美國TRI制度的實(shí)踐與爭議

一項(xiàng)制度在制定之后，即面臨著有效實(shí)施的問題。制度實(shí)施是一個(gè)把人為設(shè)想栽種于實(shí)際的土壤之中，等待開花結(jié)果的過程。這個(gè)過程既是把預(yù)想的制度內(nèi)容加以執(zhí)行從而實(shí)現(xiàn)立法目的，同時(shí)又是通過實(shí)踐檢驗(yàn)出制度設(shè)計(jì)的缺陷，以供日后制度修改更新。因此，制度實(shí)施落實(shí)過程甚至要比制度設(shè)計(jì)過程更為艱難。盡管美國的TRI制度被譽(yù)為環(huán)境法最成功的制度之一，既受各方贊譽(yù)，又已顯現(xiàn)出節(jié)能減排的積極規(guī)制效果，但這并不意味著其實(shí)施過程順暢輕松。恰恰相反，TRI制度的實(shí)施圖景，既是一個(gè)制度的不斷試錯(cuò)和完善的過程，也是各個(gè)利益方相互爭論、角力和妥協(xié)的過程。而這個(gè)過程蘊(yùn)含著對(duì)我國建立環(huán)境信息公開制度具有重要借鑒價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，值得研究。

（一）TRI制度的實(shí)施圖景

TRI的實(shí)施過程主要圍繞下面三條線索而展開。在這三條線索中，既有失敗的教訓(xùn)，也有成功的經(jīng)驗(yàn)。

1.加強(qiáng)制度落實(shí)

無論制度設(shè)計(jì)得多么美好，只有制度真正落實(shí)，才有可能發(fā)揮其作用，達(dá)到所追求的目標(biāo)。但實(shí)踐中的很多制度，或因?yàn)閳?zhí)行力度不夠，或因?yàn)閳?zhí)行機(jī)制缺失，或由于日漸熟悉的被規(guī)制者懂得敷衍應(yīng)對(duì)之法等等原因，使得制度效能無法完全發(fā)揮，制度效果大打折扣。如何加強(qiáng)TRI制度落實(shí)這個(gè)問題，不但從一開始便出現(xiàn)在EPA面前，至今依然是EPA正在努力解決的難題。

盡管EPCRA對(duì)履行匯報(bào)義務(wù)的法律后果進(jìn)行的規(guī)定，⑨EPCRA的325章c節(jié)規(guī)定了違反行為的民事、行政和刑事后果。但EPA很少適用刑事手段，一般是行政處罰。但美國審計(jì)總署批評(píng)EPA實(shí)際的監(jiān)督檢查工作并不到位。⑩See United States General Accounting Office Supra note 26訛.為了解決這個(gè)問題，EPA每年都會(huì)頒布一次TRI報(bào)告指引，詳細(xì)指導(dǎo)行業(yè)如何判斷自己是否需要匯報(bào)以及如何匯報(bào)。EPA還針對(duì)特定的行業(yè)頒布特定的指引，例如1997年添加溶劑處理廠進(jìn)入?yún)R報(bào)行列之后，EPA立刻頒布了針對(duì)性的指引，并在實(shí)踐中不斷更新該指引。其次，EPA在1992年頒布了強(qiáng)制實(shí)施政策，明確規(guī)定了不履行匯報(bào)責(zé)任的后果以及處罰指引。①Enforcement Response Policy for Section 313 of the Emergency Planning Community Right-to-know Act(1986)and section 6607 of the Pollution Prevention Act(1990)，該規(guī)則于1996、1997和2001年進(jìn)行過修改。再次，EPA全國加強(qiáng)檢查活動(dòng)，運(yùn)用行政處罰和訴訟手段打擊違法不報(bào)者。EPA還在網(wǎng)站上專門開設(shè)實(shí)施專欄，發(fā)布檢查和處罰的最新消息，以期起到震懾效果。最后，EPA通過發(fā)動(dòng)群眾參與監(jiān)督，在主頁上建立專門通道供公眾檢舉。

EPA第二個(gè)任務(wù)是確保所提交的數(shù)據(jù)的真實(shí)性。TRI制度的匯報(bào)數(shù)據(jù)主要是企業(yè)自己對(duì)自己的用量估算，并沒有統(tǒng)一的計(jì)算方法。由于EPA和州政府沒有足夠資源來確認(rèn)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，每年只抽查大概3%，因此數(shù)據(jù)的真實(shí)性無法保證。②See Archon Fung&Dara O’Rourke Supra note 9訛.還有學(xué)者批評(píng)TRI數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)所得出的減排，其實(shí)只是企業(yè)玩弄文字游戲而已，是通過修改統(tǒng)計(jì)方法或改變填報(bào)方式而得出的虛假進(jìn)步。③See Natan,T.E.,Jr.&C.G.Miller,“Are Toxic Release Inventory Reductions Real?”,32 Environmental Science&Technology,368A-374A(1998).EPA的應(yīng)對(duì)措施包括：首先，每年頒布一次TRI報(bào)告指引指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)自查，TRI信息中心也為企業(yè)提供數(shù)據(jù)排查幫助。④美國環(huán)境保護(hù)署官網(wǎng)：http://www2.epa.gov/toxics-release-inventory-tri-program/forms/tri-program-contacts.2014年11月1日訪問。其次，加強(qiáng)數(shù)據(jù)審查，如果企業(yè)數(shù)據(jù)存在異常，例如提交的數(shù)據(jù)出現(xiàn)前后兩年極大變化，或者提交給TRI制度的數(shù)據(jù)和提交給其他項(xiàng)目的數(shù)據(jù)差別極大等，EPA會(huì)聯(lián)系企業(yè)進(jìn)行溝通，如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤則會(huì)要求改正。再次，EPA在2008年研發(fā)了在線匯報(bào)應(yīng)用軟件（TRI-MEweb online reporting application）。從2013年開始，除了涉及商業(yè)秘密的之外，其他數(shù)據(jù)全部只能經(jīng)由此軟件提交。⑤See Electronic Reporting of Toxics Release Inventory Data,78 Federal Register 52860(August 27,2013).而該應(yīng)用軟件內(nèi)含數(shù)據(jù)檢測(cè)功能，有助于排查錯(cuò)誤數(shù)據(jù)。近期，EPA還計(jì)劃對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性發(fā)布統(tǒng)計(jì)報(bào)告，但尚未有成果出現(xiàn)。⑥參見前引34訛。

在提高制度執(zhí)行率方面，公眾參與也發(fā)揮了一定的作用。美國的公民訴訟制度始于1970年的清潔空氣法。該法創(chuàng)造性地借鑒了密歇根州的立法，規(guī)定了一個(gè)公民訴訟條款，授權(quán)公民可作為私人總檢察長（private attorneys general）起訴政府或企業(yè)。之后國會(huì)在所有的環(huán)境立法中都包含了該條款。⑦例如《清潔水法》(Clean Water Act)、《安全飲用水法》(Safe Drinking Water Act)、《瀕危物種法》(Endangered Species Act)、《有毒物質(zhì)控制法》(Toxic Substance Control Act)等等。EPCRA也不例外，在第326條款規(guī)定了公民可以對(duì)企業(yè)、EPA、政府官員或地方應(yīng)急委員會(huì)提起訴訟。法律生效后，許多組織都援引公民訴訟條款起訴違法者。大西洋各州法律基金會(huì)（Atlantic States Legal Foundation）于1990年提起了第一個(gè)TRI訴訟。⑧See Atlantic States Legal Foundation v.Com-Cir-Tek,Inc.,No.CIV-90-772C(W.D.N.Y.filed July 25,1990).此后不到5年，該組織迫使近40個(gè)企業(yè)履行EPCRA制度規(guī)定，在其中的20個(gè)案中，ASLF還與違反者達(dá)成降低有毒物質(zhì)使用量的協(xié)議。⑨See Robert W.Shavelson,“EPCRA,Citizen Suits and the Sixth Circuit’s Assault on the Public’s Right-to-Know”,2 Alb.L.Envtl. Outlook 29(1995).但應(yīng)當(dāng)注意的，真正由公民個(gè)人提起的訴訟并不多。⑩See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.279.

EPA的第三個(gè)難題是如何提高制度利用率問題。任何信息公開機(jī)制的制度目的都不可能僅停留在收集和公開信息本身。若信息無法引出行動(dòng)，無法為下一步的行動(dòng)而服務(wù)，則為一堆無用的數(shù)據(jù)而已。如何從信息公開發(fā)展成公眾參與，成為擺在EPA面前的難題。TRI制度實(shí)施之初，社會(huì)反應(yīng)微弱。美國審計(jì)署調(diào)查顯示，反應(yīng)不佳的原因包括宣傳不足、公眾無法理解數(shù)據(jù)、僅關(guān)心與自己有關(guān)的信息等等。①See United States General Accounting Office Supra note 26訛,at 32.對(duì)于此，EPA進(jìn)行了大量的宣傳推廣工作，借助媒體、圖書館、大學(xué)的力量推廣該制度。同時(shí)逐年完善年度報(bào)告，降低數(shù)據(jù)理解的難度。此外，EPA還不斷完善數(shù)據(jù)庫的功能，增加系統(tǒng)的用戶友好性。值得我國重視的是，TRI數(shù)據(jù)系統(tǒng)不僅在于方便不同的人檢索出不同的數(shù)據(jù)，還具有報(bào)告生成功能，這意味著任何一個(gè)公眾，都可以像專家一樣制作一份報(bào)告（例如只針對(duì)某種物質(zhì)、某一行業(yè)、某個(gè)地區(qū)），用以論證特定的目的。這其中隱含的便是一種鼓勵(lì)信息利用、鼓勵(lì)信息傳播的價(jià)值。

如今，TRI數(shù)據(jù)被不同的人群運(yùn)用于不同的目的。社區(qū)成員用這些數(shù)據(jù)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開展對(duì)話，改進(jìn)社區(qū)環(huán)境；研究人員用這些數(shù)據(jù)來進(jìn)行學(xué)術(shù)研究；政府部門以這些數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)把握實(shí)踐進(jìn)展、制定規(guī)制政策；企業(yè)用這些數(shù)據(jù)改善生產(chǎn)；金融分析師利用這些數(shù)據(jù)進(jìn)行企業(yè)經(jīng)濟(jì)分析、尋找投資機(jī)會(huì)等等。②關(guān)于TRI數(shù)據(jù)的運(yùn)用和具體個(gè)案，參見EPA:the Toxics Release Inventory in Action:Media,Government,Business,Community and Academic Uses of TRI Data,July 2013.隨著使用人數(shù)增多、潛在價(jià)值被挖掘，這個(gè)制度更加受到重視，而EPA就更有不斷完善它的動(dòng)力，也更有抵制各種不同聲音的底氣。

2.完善制度內(nèi)容

制度在設(shè)計(jì)之初不可能盡善盡美，其自身缺陷會(huì)隨著實(shí)踐而彰顯；而隨著社會(huì)高速發(fā)展，凝固的制度內(nèi)容與日新月異的社會(huì)狀況可能會(huì)出現(xiàn)脫節(jié)，顯示出不同程度的滯后性，需要實(shí)施者不斷對(duì)制度缺陷進(jìn)行補(bǔ)正，對(duì)制度內(nèi)容進(jìn)行更新，才能保持制度的有效性、適應(yīng)性和自身活力。如上所述，TRI制度制定之時(shí)便對(duì)制度的適用范圍進(jìn)行了初步界定，包括涵蓋的行業(yè)范圍、需要匯報(bào)的有毒物質(zhì)種類、報(bào)告的內(nèi)容等。但這種初始界定很快顯示了它的缺陷。例如1984年國家科學(xué)協(xié)會(huì)的國家研究委員會(huì)發(fā)布的報(bào)告顯示，正在被使用的、應(yīng)當(dāng)重視起毒性的有毒物質(zhì)有65，725種，③See National Research Council,Toxicity Testing:Strategies to Determine Needs and Priorities,(National Academy Press,1984), Executive Summary,p.1.但EPCRA只規(guī)定了291種，差距甚大。已由州或其他法律所列舉的有毒物質(zhì)并沒有全部進(jìn)入TRI清單。④See United States General Accounting Office Supra note 26訛.但該制度設(shè)計(jì)的優(yōu)點(diǎn)在于明確賦予EPA對(duì)行業(yè)范圍、有毒物質(zhì)種類等進(jìn)行修改的權(quán)力，使得該制度有可能在日后的實(shí)踐中保持活力。

因此，從1993年開始，EPA便致力于逐步補(bǔ)充完善該制度，設(shè)計(jì)出一個(gè)三步走的TRI擴(kuò)大計(jì)劃。第一步是擴(kuò)大有毒物質(zhì)種類，于1994年增加了286種新的有毒物質(zhì)，1999年又增加了18種PBT物質(zhì)，此后也零星有所增加，但速度較為緩慢，目前依然受到批評(píng)。⑤至2010年，全美國有超過84000種化學(xué)物質(zhì)，但只有666種需要依據(jù)TRI公開。TRI清單的增加速度遠(yuǎn)趕不上工業(yè)有毒物質(zhì)的增長速度。參見：CEG,EPA Expands Toxic Right-to-Know Program,12/1/2010，http://www.foreffectivegov.org/node/11393. 2014年11月1日訪問。

第二步是增加受規(guī)制的企業(yè)范圍。1993年，克林頓總統(tǒng)發(fā)布行政命令，要求所有聯(lián)邦企業(yè)，無論屬于哪一種類，都必須承擔(dān)TRI匯報(bào)義務(wù)。⑥See Executive Order 12856(Federal Compliance with Right-to-know Laws and Pollution Prevention Requirements).1995年的總統(tǒng)令又要求與聯(lián)邦政府簽訂10噸訂單以上的企業(yè)必須履行TRI義務(wù)以作為合同條件。⑦See Executive Order 12969(Federal Acquisition and Community Right-to-Know).1997年，EPA制定規(guī)則新增了7個(gè)需要匯報(bào)的行業(yè)。⑧See 62 Federal Register 23834(May 1,1997).

盡管TRI制度在上述兩個(gè)方面不斷進(jìn)步，但EPA完善TRI制度努力也有失敗的經(jīng)歷，其中之一便是該擴(kuò)大計(jì)劃的第三步——增加報(bào)告內(nèi)容。TRI制度原本的設(shè)計(jì)有一個(gè)缺陷，那就是所要求報(bào)告的數(shù)據(jù)是企業(yè)對(duì)自己的排放量和運(yùn)輸量的估算，并非精確的統(tǒng)計(jì)。此前的報(bào)告要求的是企業(yè)匯報(bào)有多少有毒物質(zhì)進(jìn)入工廠、最后又有多少離開。至于有毒物質(zhì)在工廠內(nèi)的工藝過程，并無需匯報(bào)。1996年EPA宣布了它試圖增加物資核算數(shù)據(jù)（Materials Accounting Data）作為匯報(bào)內(nèi)容的想法。⑨See 61 Federal Register 51322(October 1,1996).物資核算數(shù)據(jù)要比現(xiàn)有數(shù)據(jù)更具體復(fù)雜，它包括一種化學(xué)物質(zhì)從進(jìn)入工廠、進(jìn)入生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、進(jìn)入廢棄物環(huán)節(jié)一直到最后的排放環(huán)節(jié)的數(shù)量，即包含了生產(chǎn)工藝全過程的全部信息。EPA認(rèn)為，公眾的知情權(quán)不應(yīng)當(dāng)止步于工廠門口，而應(yīng)當(dāng)了解發(fā)生在工廠內(nèi)的情況。如果企業(yè)匯報(bào)這些數(shù)據(jù)，不但可能增加數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，還能使無論是政府還是公眾更清晰地了解各種化學(xué)物品在一個(gè)完整的生產(chǎn)流程中的變化，有利于工藝改進(jìn)和節(jié)能減排。但這個(gè)計(jì)劃遭到強(qiáng)烈反對(duì)，統(tǒng)計(jì)成本過高和商業(yè)秘密泄露是兩大反對(duì)理由。⑩See Barbara Ann Clay,“The EPA’s Proposed Phase-III Expansion of the Toxic Release Inventory(TRI)Reporting Requirements: Everything and the Kitchen Sink”,15 Pace Environmental Law Review 1,292-328(1997).在壓力之下，該計(jì)劃被擱置。

3.應(yīng)對(duì)各方聲音

有價(jià)值的新制度必然會(huì)對(duì)一些利益方造成利益損害，從而引發(fā)這些利益方的反對(duì)和抵制。實(shí)施者既需要強(qiáng)有力地運(yùn)用獎(jiǎng)懲機(jī)制執(zhí)行制度內(nèi)容，又需要與抵制者進(jìn)行靈活的周旋和協(xié)調(diào)，從而維護(hù)制度不會(huì)在抨擊中被違背、忽視或架空。自TRI制度伊始，直接利益損害者——各大小企業(yè)便一直反對(duì)該制度，并進(jìn)行了各種抨擊。反對(duì)的理由包括該制度會(huì)導(dǎo)致商業(yè)秘密泄露；會(huì)導(dǎo)致有毒物質(zhì)存放點(diǎn)泄露給恐怖分子，危害國家安全；極大加重企業(yè)的經(jīng)營成本和政府的數(shù)據(jù)處理負(fù)擔(dān)、引發(fā)民眾恐慌等等。而公民和環(huán)境組織則站在對(duì)立面，要求EPA更有力地?cái)U(kuò)展TRI制度。夾雜在不同利益方之間，EPA既有堅(jiān)定的抵制，也有不得已的妥協(xié)。

商業(yè)秘密問題是在EPCRA頒布之初，來自企業(yè)的最大擔(dān)憂。EPCRA盡管規(guī)定了商業(yè)秘密保護(hù)條款，但其規(guī)定被認(rèn)為模糊、不可信、難以預(yù)測(cè)以及不實(shí)用的。①See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.244.企業(yè)認(rèn)為商業(yè)秘密很可能會(huì)因EPA的失誤而泄露。作為回應(yīng)，EPA于1988年頒布了商業(yè)秘密規(guī)則來指引企業(yè)申請(qǐng)商業(yè)秘保護(hù)。②See Trade Secrecy Claims For Emergency Planning And Community Right-to-know Information,40 C.F.R.§350（53 FR 28801）但事實(shí)上，在實(shí)踐之后發(fā)現(xiàn)，商業(yè)秘密問題并不存在。在TRI的第一個(gè)匯報(bào)年（1988年），在超過19000家企業(yè)所提交的TRI報(bào)告中，只有28家申請(qǐng)了商業(yè)秘密保護(hù)，申請(qǐng)比例只占了所有表格的0.06%和所有排放的0.01%。③United States Environmental Protection Agency,The Toxics Release Inventory:a National Perspective,1987,at 66-67(June 1989)轉(zhuǎn)引自Wolf,S.M,“Fear and Loathing about the Public Right to Know:The Surprising Success of the Emergency Planning and Community Right-to-Know Act”,n.195.此后情況類似，關(guān)于商業(yè)秘密的反對(duì)聲音基本消失。

然而，面對(duì)反對(duì)和抵制，EPA也做過許多妥協(xié)。例如，EPA曾試圖頒布的一個(gè)TRI澄清規(guī)則就在行業(yè)壓力下被撤銷了。EPA曾為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，規(guī)定了如果非工廠制造的物質(zhì)在儲(chǔ)存過程中發(fā)生的有毒物質(zhì)釋放，以及物質(zhì)的自然損耗，是享有匯報(bào)豁免的。2007年，木材加工業(yè)的代表咨詢EPA關(guān)于這個(gè)規(guī)則的確切含義，才使得EPA意識(shí)到木材加工業(yè)一直誤解了這一規(guī)則。木材加工廠在制作木材的過程中需要將木材經(jīng)過有毒化學(xué)物質(zhì)加工處理，處理后的木材會(huì)釋放有毒物質(zhì)。但他們一直以為這個(gè)過程屬于上述規(guī)則的豁免范圍，因此無需匯報(bào)。2009年，EPA發(fā)布了一個(gè)規(guī)則提議，試圖對(duì)豁免的含義進(jìn)行更清晰的解釋，明確木材加工廠的這種情況不可豁免。④See TRI Articles Exemption Clarification Proposed Rule,74 Federal Register 42625(August 24,2009)然而在2011年6月17號(hào)，正當(dāng)這個(gè)提議在最后一個(gè)審批環(huán)節(jié)——信息規(guī)制事務(wù)辦公室進(jìn)行審查時(shí)，EPA自己撤回了該提議。種種跡象表明了EPA在木材加工廠的壓力下做出了妥協(xié)。⑤See Cassandra Lovejoy,“EPA Withdraws TRI Clarification Rule that would Protect Public Health”,6/24/2011，http://www. foreffectivegov.org/node/11743.2014年11月1日訪問。

（二）TRI制度實(shí)施的真實(shí)個(gè)案：報(bào)告負(fù)擔(dān)削減計(jì)劃的沉浮

上述列舉也許無法直觀地反映TRI制度的實(shí)施圖景，下面的個(gè)案也許可以更清晰地反映TRI制度如何在各種不同聲音和阻礙下得以維持，甚至不斷擴(kuò)充成長的。這個(gè)過程，全權(quán)負(fù)責(zé)實(shí)施該制度的EPA既需要堅(jiān)定地抵制各種壓力，也需要靈活地做出戰(zhàn)略性妥協(xié)，還需要不斷檢討完善TRI制度賦予制度自身以活力。

EPCRA從一開始就遭到來自企業(yè)的反對(duì)，其中一個(gè)原因是成本問題。小企業(yè)利益的維護(hù)者——美國小企業(yè)管理局一直是EPCRA的主要反對(duì)者，他們把EPCRA描述為“大大傷痛，小小收獲”（much pain,little gain）。⑥See Kevin L.Bromberg,“Right-to-Know:Much Pain,Little Gain”,5 ENVTL.F.24(Sept./Oct.1988).轉(zhuǎn)引自Wolf,S.M,“Fear and Loathing about the Public Right to Know:The Surprising Success of the Emergency Planning and Community Right-to-Know Act”,n.133.因?yàn)樾∑髽I(yè)的排放只占總額的非常小的部分（小企業(yè)管理局估算最多10%到15%），TRI制度只會(huì)對(duì)小企業(yè)會(huì)產(chǎn)生極大負(fù)擔(dān)，同時(shí)加重EPA的表格處理任務(wù)，卻產(chǎn)生不了多少有用的信息，于大局無益。作為安撫他們，EPA免去了小企業(yè)在匯報(bào)起始年——1988年的匯報(bào)義務(wù)，小企業(yè)只需要從1989年才開始匯報(bào)。

但此后，小企業(yè)管理局繼續(xù)請(qǐng)?jiān)?，要求EPA行使自由裁量權(quán)，提高匯報(bào)門檻，同時(shí)改變匯報(bào)數(shù)量門檻的算法。根據(jù)TRI制度，如果“生產(chǎn)、加工或其他使用”一定數(shù)量的有毒物質(zhì)，就需要承擔(dān)匯報(bào)義務(wù)。也就是說，數(shù)量門檻的計(jì)算方式是“生產(chǎn)、加工或其他使用”，而不是“排放”。在小企業(yè)管理局看來，只有“排放”有毒物質(zhì)才是對(duì)環(huán)境有害的，因此啟動(dòng)匯報(bào)義務(wù)的數(shù)量門檻應(yīng)該是有毒物質(zhì)的“排放”數(shù)量，而不應(yīng)該是“生產(chǎn)、加工或其他使用”的數(shù)量。⑦See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.206.但這種提議，無論是環(huán)保組織還是大企業(yè)，都持反對(duì)意見。環(huán)保團(tuán)體認(rèn)為，小企業(yè)也會(huì)生產(chǎn)、使用大量的有毒物質(zhì)，就算這些有毒物質(zhì)沒有被排放到環(huán)境中，其存在本身就是一種威脅，因此獲取這些有毒物質(zhì)的信息是非常必要的。而大企業(yè)認(rèn)為改變排放的算法會(huì)加重他們的負(fù)擔(dān)，因此也與環(huán)保團(tuán)體站在一邊。

此時(shí)，EPA夾在了各方之間進(jìn)退兩難。一方面，小企業(yè)要求改變計(jì)算方法，而環(huán)保團(tuán)體和大企業(yè)不同意，而克林頓政府的白宮管理及預(yù)算辦公室還對(duì)EPA施壓，要求EPA在平衡各方利益的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大TRI項(xiàng)目。⑧See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.257.處于各方壓力之下的EPA于1994年頒布了一個(gè)妥協(xié)的方案，規(guī)定如果企業(yè)的總排放量不超過100磅，那么匯報(bào)的數(shù)量門檻提高到1000，000磅（之前是25，000磅）。⑨See EPA Proposed Rule on Reporting Low-level Chemical Releases under EPCRA,59 Fed.Reg.684(July 28,1994)(reprinted in 25 Env’t Rep(BNA)684(Aug.5,1994)).這是一個(gè)畸形的結(jié)合，把小企業(yè)所要求的按“排放”的計(jì)算方法和原制度中按“生產(chǎn)加工和其他使用”的計(jì)算方法結(jié)合起來，既不改變?cè)瓉淼乃惴ǎ部蓽p輕小企業(yè)的負(fù)擔(dān)。但這個(gè)方案依然遭到環(huán)保團(tuán)體和地方政府的強(qiáng)烈反對(duì)。

1994年底，EPA整合各方的要求，頒布了最終的規(guī)則，規(guī)定如果企業(yè)的總排放量不超過500磅，那么匯報(bào)的數(shù)量門檻為1000，000磅。如果達(dá)不到這個(gè)數(shù)量門檻的企業(yè)，則不需要提交繁雜的R表格，而只需提交另一種內(nèi)容簡單得多的A表格。⑩See Form a Certification Statement(59 FR 61488).這一規(guī)則使得許多小企業(yè)得以豁免繁重的匯報(bào)義務(wù)，同時(shí)把排放量從100磅改為500磅，又不至于損失太多信息來源，一定程度上滿足了環(huán)保團(tuán)體的要求。更重要的是，通過緩和各方矛盾，EPA營造了有利于TRI擴(kuò)大計(jì)劃的和諧氛圍——同一天，EPA頒布另一個(gè)規(guī)則，增加286種新的有毒物質(zhì)進(jìn)入TRI制度。①See Toxic Chemical Release Reporting:Community Right-to-know,59 Federal Register 61432(Nov.30,1994)(40 C.F.R.§372).需匯報(bào)的有毒物質(zhì)數(shù)量幾乎翻了一倍，實(shí)現(xiàn)了白宮管理及預(yù)算辦公室所要求的擴(kuò)大TRI項(xiàng)目的指令。

此后，EPA一直努力檢討TRI制度。2002年底，EPA開始了一個(gè)TRI利益相關(guān)者對(duì)話項(xiàng)目，收集各利益方關(guān)于改進(jìn)這個(gè)項(xiàng)目的各種意見。小企業(yè)管理局借此機(jī)會(huì)繼續(xù)游說EPA減輕小企業(yè)負(fù)擔(dān)。為此，2006年布什政府制定了一個(gè)新的負(fù)擔(dān)削減規(guī)則，加大了企業(yè)豁免范圍，減輕了企業(yè)的一些匯報(bào)義務(wù)。②See Toxics Release Inventory Burden Reduction Final Rule(71 Federal Register 76932-45).這個(gè)規(guī)則遭到全國激烈的反對(duì)。2009年，13個(gè)州起訴該規(guī)則違反EPRCA；③這13個(gè)州是：亞利桑那、加利福尼亞、康涅狄格、伊利諾伊、緬因州、馬薩諸塞州、明尼蘇達(dá)州、新罕布什爾州、新澤西州、紐約、賓夕法尼亞、羅德島和佛蒙特州。238個(gè)州、地方與全國性組織和大約1300人聯(lián)合簽名，致信給EPA行政長官要求廢除該行政規(guī)則。④See CEG,Hundreds Call on EPA to Restore Public Access to Toxic Pollution Information,3/4/2009，http://www.foreffectivegov.org/ node/9761.2014年11月1日訪問。此外，加州通過了一個(gè)立法，要求加州的企業(yè)依照規(guī)則頒布前的高標(biāo)準(zhǔn)履行匯報(bào)義務(wù)，無視該規(guī)則的存在。這種強(qiáng)烈的反對(duì)迫使國會(huì)介入，2009年國會(huì)通過綜合撥款法案（The Omnibus Appropriations Act of 2009），廢除了該行政規(guī)則。⑤DIVISION E,TITLE IV GENERAL PROVISIONS,SEC.425.TOXICS RELEASE INVENTORY REPORTING.Notwithstanding any other provision of law-(1)none of the funds made available by this or any other Act may,hereafter,be used to implement the final rule promulgated by the Administrator of the Environmental Protection Agency entitled“Toxics Release Inventory Burden Reduction Final Rule”(71 Fed.Reg.76932);and(2)the final rule described in paragraph(1)shall have no force or effect.The affected regulatory text shall revert to what it was before the final rule described in paragraph(1)became effective,until any future action taken by the Administrator.

四、TRI制度實(shí)施對(duì)我國環(huán)境信息公開制度的啟示

美國的TRI制度作為全世界第一個(gè)污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度，為其他國家建立相似制度提供了模板。但其實(shí)施過程充滿各種成功與失敗的起伏，更值得在制度建設(shè)過程中借鑒。美國TRI制度的實(shí)施經(jīng)歷無論是對(duì)我國的第一個(gè)PRTR試點(diǎn)項(xiàng)目“天津?yàn)I海新區(qū)企業(yè)環(huán)境信息公開試點(diǎn)項(xiàng)目”的設(shè)計(jì)、還是對(duì)我國其他環(huán)境信息公開制度，都具有重要的啟示作用。

第一，制度確立僅是開端，制度實(shí)施才是根本。

一項(xiàng)制度無論設(shè)計(jì)得多么美好，只有真正落實(shí)到位，其所追求的立法目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。而制度實(shí)施往往比制度設(shè)計(jì)更難實(shí)現(xiàn)。美國TRI制度便很好地展現(xiàn)了這種制度落實(shí)的困難，時(shí)至今日，如何確保企業(yè)履行匯報(bào)義務(wù)、如何確保數(shù)據(jù)真實(shí)性，如何提高數(shù)據(jù)的利用率等問題，依然是困擾EPA的難題。如果我國要建設(shè)PRTR制度，可以預(yù)想，同樣的問題也會(huì)出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)之初便預(yù)先考慮，例如執(zhí)法權(quán)和檢查權(quán)的授予，執(zhí)法檢查資金和人力的配備，以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、錯(cuò)誤排查的技術(shù)投入等等。

第二，明確制度負(fù)責(zé)主體，對(duì)制度實(shí)施一以貫之。

EPA在TRI制度實(shí)施的過程中扮演著絕對(duì)重要的角色。正是EPA持續(xù)不斷地對(duì)制度進(jìn)行檢討、更新和擴(kuò)展，在各種利益主體間小心翼翼地協(xié)調(diào)，并通過制度的宣傳、軟件的開發(fā)、平臺(tái)的搭建不斷加強(qiáng)制度的實(shí)用性和簡易性，才使得TRI制度一直保持著源源不斷的發(fā)展生機(jī)。相比之下，我國經(jīng)常出現(xiàn)相關(guān)制度責(zé)任不明，分工不清的情況，對(duì)于一項(xiàng)制度或一個(gè)項(xiàng)目很少能夠有一個(gè)主體一以貫之，持續(xù)不斷地跟蹤制度實(shí)施狀況，定期對(duì)制度進(jìn)行回顧、檢討和改進(jìn)。

第三，搭建各方參與的平臺(tái)，鼓勵(lì)公眾參與。

美國的TRI制度的開放性有利于其實(shí)施。美國的請(qǐng)?jiān)钢贫仍试S公眾向EPA提出建議，而EPA每年都會(huì)收到來自公眾、團(tuán)體或企業(yè)的請(qǐng)?jiān)?，要求增減某一化學(xué)物質(zhì)或某一行業(yè)，以及其他事項(xiàng)。這為EPA提供了政策基礎(chǔ)信息，也是對(duì)EPA定期檢討、完善、更新制度的一種監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟制度促使公益團(tuán)體加入制度監(jiān)督者的行列，一定程度上緩解了EPA監(jiān)督資源不足的問題。而從上文的個(gè)案中可以看出，公眾積極的政策回應(yīng)最終施壓于國會(huì)，推翻了EPA已經(jīng)生效的行政規(guī)則?？梢?，公眾參與有利于制度的實(shí)施、完善，通過各方的參與和角力顯示主流價(jià)值追求，形成當(dāng)前最佳的處理方案。因此，我國應(yīng)當(dāng)將環(huán)境法領(lǐng)域進(jìn)一步開放，充分發(fā)揮公眾對(duì)制度實(shí)施、制度監(jiān)督的積極作用。我國雖然沒有請(qǐng)?jiān)钢贫?，政治體制也與美國不同，但最新的環(huán)保法已規(guī)定了公益訴訟，盡管原告主體僅為環(huán)保團(tuán)體而非個(gè)人，但美國TRI案件的經(jīng)驗(yàn)顯示，主要的訴訟原告還是環(huán)保團(tuán)體。因此，個(gè)人沒有公益訴訟資格并無太大阻礙。在建立PRTR制度或者其他環(huán)境信息公開制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過提高公眾關(guān)注度、提高制度利用率讓更多人重視環(huán)境信息公開制度，自愿加入制度監(jiān)督行列，建立公眾可以成為監(jiān)督者的配套制度，對(duì)蹣跚學(xué)步的公益訴訟制度給予指導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)。

第四，緩解制度實(shí)施阻力。

小企業(yè)是美國TRI制度的重要反對(duì)者，最重要的原因是TRI制度的實(shí)施對(duì)其施加的成本可能會(huì)抵消其盈利所得，導(dǎo)致小企業(yè)難以為繼。這也是EPA一直努力推動(dòng)負(fù)擔(dān)削減計(jì)劃的原因，盡管匯報(bào)義務(wù)的削減意味著重要數(shù)據(jù)來源的喪失，與EPCRA的立法目的相悖。但是，這種妥協(xié)又恰恰是TRI制度能夠經(jīng)受住各種反對(duì)和抵制，并在行業(yè)范圍和有毒物質(zhì)種類等方面逐漸擴(kuò)展的原因。EPA的負(fù)擔(dān)削減計(jì)劃有利于降低制度實(shí)施成本，緩解來自企業(yè)的壓力。我國一向以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為首位，如要建立PRTR制度，不但會(huì)遭到企業(yè)的反對(duì)，甚至地方政府也會(huì)與企業(yè)立場(chǎng)一致。EPA的一邊妥協(xié)、一邊擴(kuò)展的策略具有重大的借鑒意義。只有在必要的時(shí)候做出妥協(xié)，通過精細(xì)設(shè)計(jì)出可以緩和各方的制度實(shí)施方案，才能減少制度實(shí)施的阻力，確保制度的總體目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

第五，設(shè)計(jì)出具有前瞻性和國際性的PRTR制度。

由于美國是世界上第一個(gè)PRTR制度，實(shí)現(xiàn)的是從無到有的突破。隨著世界上其他國家相繼建立PRTR制度，不同數(shù)據(jù)庫之間的差異性為一個(gè)國際數(shù)據(jù)庫的建立帶來了難題。對(duì)于環(huán)境污染這種全球性的問題，TRI數(shù)據(jù)庫的區(qū)域性使得數(shù)據(jù)無法被直接運(yùn)用于國際間的比對(duì)，各國數(shù)據(jù)無法直接對(duì)接。隨著實(shí)施逐年累進(jìn)，統(tǒng)一各國數(shù)據(jù)庫的難度日益增加，中途修改算法的成本過大。在這一方面，美國一定程度上提供的是反面教材。⑥See Taking Stock，F(xiàn)eature Analysis:Pollutant Releases to Surface Waters,2006.我國目前尚在制度建設(shè)期，在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，提前考慮國際統(tǒng)一問題，盡量與主要的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行銜接，并保持算法的開放性和靈活性。

第六，信息公開制度的最終目的在于運(yùn)用和參與。

最后，也是最重要的一點(diǎn)，是實(shí)施者需要努力提高制度的利用率，而提高利用率的前提，是完善信息發(fā)布、檢索和利用平臺(tái)。我國的環(huán)境信息公開制度大多只有粗糙的框架，通過立法規(guī)定信息的收集、公開，卻沒有進(jìn)一步涉及如何公開、如何鼓勵(lì)制度利用的問題。大部分信息公開制度的公開方式單一、數(shù)據(jù)殘缺、檢索困難、且數(shù)據(jù)難以理解。⑦以我國顯現(xiàn)出發(fā)展生機(jī)的天津?yàn)I海新區(qū)建立了企業(yè)環(huán)境誠信評(píng)價(jià)體系為例：自2009年開始，天津?yàn)I海新區(qū)每年發(fā)布企業(yè)環(huán)境評(píng)價(jià)排名，且公布自愿參加的企業(yè)環(huán)境報(bào)告。查閱濱海新區(qū)的政府官網(wǎng)會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于該項(xiàng)目沒有專題報(bào)道，只能通過檢索獲取分散的公告，且只有2008-2009、2009-2010、2010-2011、2013-2014四份年報(bào)，2011-2012、2012-2013年度的報(bào)告無法檢索出。天津工業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)的官網(wǎng)可以找到2011-2012年的，但依然沒有2012-2013年的報(bào)告，且該網(wǎng)站檢索工具失靈，只能逐一欄目瀏覽。對(duì)于企業(yè)所提交的環(huán)境信息公開報(bào)告，2013年的報(bào)告公布在“工作動(dòng)態(tài)-公告欄”的欄目下，而2012年的報(bào)告則需要在“環(huán)境信息公開-企業(yè)環(huán)境信息公開專欄”之下才能找到。新聞報(bào)道顯示2013-2014年度共有129家企業(yè)參與公開環(huán)境信息報(bào)告，但官網(wǎng)上只發(fā)布了92家企業(yè)的報(bào)告?？傮w上講，信息極為混亂，檢索極為困難。如此狀態(tài)下，所收集的信息的價(jià)值便大打折扣，制度本身也會(huì)因此而逐漸退化，最終無人問津、形同虛設(shè)。而美國TRI制度除了有不斷完善信息公開平臺(tái)，方便用戶檢索之外，還配備了各種工具，鼓勵(lì)更多的人發(fā)布自己設(shè)計(jì)的環(huán)境報(bào)告。不同的人利用這些信息進(jìn)行不同的組合，觀察到不同的問題，用于不同目的。通過對(duì)制度利用率的關(guān)注，TRI制度被不斷挖掘出新的可能，受到更多的重視，才能在各種反對(duì)聲音中茁壯成長。而其核心價(jià)值——通過信息公開進(jìn)行環(huán)境治理——被更好地保存和促進(jìn)，協(xié)助社區(qū)成員和環(huán)保組織開展更多的環(huán)保行動(dòng)。EPA的努力，體現(xiàn)了一種對(duì)艱難創(chuàng)立的制度的珍惜和尊重，一種對(duì)現(xiàn)有制度的肯定和信心，也代表一種不盲目追求新項(xiàng)目、新噱頭的腳踏實(shí)地，更體現(xiàn)了對(duì)制度實(shí)施、制度完善的一種責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。對(duì)比我國各項(xiàng)環(huán)境信息公開制度“建立容易、實(shí)施困難”的局面，值得深思和借鑒。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*中山大學(xué)法學(xué)院副研究員，法學(xué)博士。本文系作者主持國家社科基金青年項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)行政法視角下的行政決策研究”（16CFX018）的階段性成果。