范 旭，林 燕

(1.華南理工大學 公共管理與公共政策研究所，廣東 廣州 510640；2.華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州 510640)

電力系統(tǒng)自然災害應急救援的廣東模式探究*

范 旭1，林 燕2

(1.華南理工大學 公共管理與公共政策研究所，廣東 廣州 510640；2.華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州 510640)

近幾年，廣東自然災害頻發(fā)，給城市和電力系統(tǒng)造成嚴重損失，大面積停電事件時有發(fā)生。在應災處置大面積停電事件中，電力應急救援隊伍是最關鍵的應急處置力量。在大規(guī)模調(diào)研的基礎上，總結(jié)廣東電力系統(tǒng)自然災害應急救援的模式，分解該模式的運行過程，深入挖掘其優(yōu)勢，針對政府在該模式中相關電力應急工作的缺位，提出針對性的對策建議。在不斷提升應急管理水平的同時，廣東電力應急救援模式逐漸形成。較完善的隊伍構(gòu)架、明確的實施規(guī)則、規(guī)范的操作流程是廣東電力應急救援模式的特點。

電力系統(tǒng)；自然災害；應急管理；應急救援；救援隊伍；廣東

隨著新興技術的更新?lián)Q代，電力逐漸代替各類傳統(tǒng)能源，使得正在發(fā)生極大變化的生產(chǎn)生活方式對電力的依賴程度越來越高。但電力系統(tǒng)容易遭受臺風、洪災、冰災等氣象災害的影響，并導致各類“涉及環(huán)節(jié)多、災害源多、損失巨大、影響面廣”[1]的突發(fā)電力事故產(chǎn)生。大面積停電事件的爆發(fā)，不僅對城市生產(chǎn)、公眾生活造成多方威脅，還面臨著因救援隊伍復電不及時、復電過程群眾問題處置不當?shù)瓤赡茉斐傻娜后w性事件，因此對大面積停電中的應急救援模式進行研究就顯得非常迫切。但從目前學術界的研究情況來看，電力應急救援盡管被認為是電力應急管理中的重點，可多年來并未能夠成為研究核心。現(xiàn)有的電力應急救援研究表明：電力應急救援工作需要多重機制保障實施。譬如李舟演等[2]認為電力應急救援體系是“覆蓋全面，運轉(zhuǎn)高效，協(xié)作順暢，保障有力”，即應急預案體系和規(guī)章制度全面覆蓋，信息傳遞、應急決策指揮、應急隊伍響應處置等高效運轉(zhuǎn)，應急指揮各部門和各機構(gòu)之間的協(xié)作、各應急專業(yè)隊伍之間的協(xié)作，完善的應急物資、通信、供電、后勤等應急保障體系和后勤保障體系；孫璇[3]認為天津“8.12”事故中的應急指揮、信息報送、后勤保障三項工作機制為全市搶險救災提供了堅強的電力基礎保障。從技術保障方面，楊鴻昌[4]認為將物聯(lián)網(wǎng)技術引入電力現(xiàn)場應急救援工作，能夠解決電力應急現(xiàn)場信息報送、指揮調(diào)度、救援決策的信息傳送問題，為電力應急救援智能化和高效率提供了堅強的技術依據(jù)；王抒祥[5]則主張通過建立虛擬實驗室，來判定不同災害情況下的電力應急救援隊伍的不同選派?？梢?，電力應急救援涉及制度、信息、后勤、技術等多方面的保障內(nèi)容。

從全國范圍來看，廣東作為沿海發(fā)達省份，頻繁遭受臺風、龍卷風、暴雨等自然災害的侵襲，大面積停電事件時有發(fā)生，由于承擔了諸如2008年冰災、2013年臺風“天兔”、2014年臺風“威馬遜”、2015年臺風“彩虹”、2015年“10·04”龍卷風等大量的電力應急搶修復電任務，廣東各地救援隊已具備極為豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗。2012年廣東電網(wǎng)在整合各地應急救援隊伍基礎上組建了50支廣東省首批省級電力應急救援隊伍[6]。同年，廣東省大面積停電事件應急處置聯(lián)席會議辦公室印發(fā)《廣東省電力應急救援隊伍管理辦法》[7]，該辦法主要包括隊伍組建、隊伍職責、隊伍管理、裝備管理、培訓演練、指揮調(diào)度、隊伍保障等有關內(nèi)容。通過不斷加強電力應急隊伍建設和長期的應急救援實踐，逐步形成了具有廣東特色的電力應急救援模式。

圖1 廣東電力應急救援模式示意圖

1 廣東電力應急救援模式

根據(jù)廣東的電力應急救援實踐，我們歸納出廣東電力應急救援模式(圖1)，其運行符合應急管理的周期規(guī)律，共分為預防階段、預警階段、響應處置階段與恢復總結(jié)階段。

1.1 預防階段

(1)明確組織架構(gòu)

廣東電力應急救援隊伍有明確的組織架構(gòu)?？傮w而言，在應急隊伍的管理中，各地市供電局大部分均建立了一套相對較為完善的組織體系，包括了總指揮、副總指揮、技術組、工程組、物流組、后勤組、安全組等。從專業(yè)層面分，救援隊伍涵蓋輸電、變電、配電、調(diào)度、試驗等專業(yè)隊伍(圖2)。從內(nèi)部架構(gòu)來看，每支救援隊伍中各配置1名隊長，2名副隊長，副隊長分別分管技術、安全、施工、后勤、物資等方面工作(圖3)。

圖2 廣東電力應急救援隊伍總體組織架構(gòu)

圖3 廣東電力應急救援隊伍內(nèi)部架構(gòu)

(2)確定隊伍職責

廣東的各類電力應急救援隊伍承擔不同的應急工作職責。①省級電力應急救援隊伍承擔廣東省重大及以上級別電力突發(fā)事件的應急救援任務，同時擔負省政府派遣的電力應急救援任務；②各地市轄區(qū)內(nèi)電力應急救援隊伍承擔本地區(qū)發(fā)生的一般、較大級別電力突發(fā)事件的應急救援任務，負責重大、特別重大級別電力突發(fā)事件的先期處置；協(xié)助上級應急指揮機構(gòu)處置發(fā)生在本地區(qū)的重大、特別重大級別電力突發(fā)事件應急救援工作；③電力企業(yè)組建的電力應急救援隊伍承擔本企業(yè)電力突發(fā)事件的應急救援工作，同時接受所在地地市級政府電力應急管理部門和省電力應急辦的指揮和調(diào)用。

(3)明確隊伍信息

廣東各地市供電局內(nèi)外部隊伍均建立清冊，隊伍類型與規(guī)模、隊伍人員組成以及人員資質(zhì)要滿足廣東電網(wǎng)公司制度要求。根據(jù)廣東電網(wǎng)總體要求，救援隊伍信息如有更新，將及時上報至省公司報備。

(4)明確與外單位協(xié)議

各地市電力應急救援隊伍中近50%左右的人員是來自于外部招標單位，各地供電局經(jīng)公開招標建立自身的應急搶修隊伍庫，包括500KV、220KV、110KV、10KV等類別的生產(chǎn)應急項目施工單位。各市供電局根據(jù)生產(chǎn)應急項目中標通知書與相關應急搶修單位簽訂年度搶修施工合同，明確在不同響應級別下內(nèi)外部應急救援隊伍的職責分工，確保在突發(fā)停電事件中應對有序、施工有度。

(5)開展應急培訓與演練

廣東各地市供電局每年結(jié)合實際情況，制定年度應急培訓工作計劃，培訓計劃主要內(nèi)容包括了應急救援相關的法律法規(guī)、應急救援預案、安全措施、操作規(guī)程、自救互救和應急救援案例等，除此之外，還開展應急救援人員的應急專業(yè)技能培訓，有針對性開展聯(lián)合培訓，提高電力應急救援人員的綜合應急能力。在應急演練方面，電力應急救援隊伍根據(jù)救援工作的需要，制定應急演練計劃和方案，明確應急演練的內(nèi)容和要求，定期開展電力應急演練活動。應急演練的形式主要包括綜合演練、專項演練、桌面演練、實戰(zhàn)演練等。

1.2 預警階段

當發(fā)生電力應急事故時，當?shù)毓╇娋痔崆白龀鲱A警信號。預警級別共分為“紅、橙、黃、藍”四級，紅、橙兩級預警由專業(yè)部門根據(jù)預案提出由應急指揮中心發(fā)布，黃、藍兩級預警由專業(yè)部門根據(jù)預案提出由應急辦發(fā)布。一旦預警信號發(fā)出，各級單位應急隊伍和物資立刻進入應急準備狀態(tài)，供電局應急辦提前對全地區(qū)所有應急搶修隊伍的應急待命狀況進行重新核對確認，若搶修隊伍參與外出救援工作，則更需關注于外出后勤隊伍的核對情況。同時，提前梳理隊伍分工，掌握并跟蹤本單位預警信息，并于每日17時前報送至上級單位；在紅色、橙色預警期間，應每日8時和17時前報送至上級單位，必要時增加報送頻次，直至預警解除。預警結(jié)束后，各單位開展預警總結(jié)工作。

1.3 響應處置階段

國務院將電力安全事故劃分為四個等級，分別是特別重大事故(I級)、重大事故(II級)、較大事故(III級)和一般事故(IV級)，并對應形成四個等級的應急響應。當發(fā)生突發(fā)停電事件后，應急辦根據(jù)大面積停電預案啟動相應級別的應急響應，供電局根據(jù)響應通知單和響應處置信息對救援隊伍進行集結(jié)，外出救援隊伍則在最短時間內(nèi)集結(jié)完畢奔赴受災停電事發(fā)地。各支隊伍接收工作派單后，派出人員進行現(xiàn)場勘察后制定搶修計劃，同時組建現(xiàn)場安全督查隊對現(xiàn)場施工活動進行監(jiān)督。在現(xiàn)場處置過程中，落實各級現(xiàn)場指揮官制度、政企聯(lián)動與溝通、物資供應與調(diào)配、信息報送與發(fā)布、后勤保障等工作。

1.4 恢復總結(jié)階段

應急響應結(jié)束后，事發(fā)單位應繼續(xù)組織恢復與重建工作，盡快恢復生產(chǎn)秩序。在突發(fā)事件應急處置結(jié)束后，各級單位應在7個工作日內(nèi)完成總結(jié)評價報告，并進行工程結(jié)算。在突發(fā)事件發(fā)生后，各級單位要進行定期回顧，譬如在安全生產(chǎn)工作會議及安委會議中對應急處置工作進行專題總結(jié)；每半年對本單位應急體系建設工作進行全面回顧總結(jié)。

2 廣東電力應急救援模式的優(yōu)勢

2.1 組織體系保證搶修工作順暢

各地市供電局大部分的組織體系，包括了總指揮、副總指揮、技術組、工程組、物流組、后勤組、安全組等?？傊笓]、副總指揮作為現(xiàn)場指揮官，對整體救援工作進行分配、布置；技術組負責解決技術問題與分工問題；工作組負責工作票管理、工程量統(tǒng)計與工程項目結(jié)算等事項；物流組確保物資、設備的供應問題；后勤組解決救援隊伍吃、住、行問題，新聞報導工作也納入其中；安全組負責整個搶修過程中的安全督查工作。除此之外，在市供電局層面還成立了安全督導會，一線隊伍按照各個隊伍情況配置安全員，各個安全員在各個站點蹲守，分工檢查，每天工作結(jié)束后并進行匯總。同時，在重大救災復電現(xiàn)場，一些地市救援隊還會成立臨時黨支部，從精神層面、組織層面全方位指揮整個搶修進程。這些機構(gòu)的設立保障了隊伍搶修工作的順利開展。

2.2 配套實施應急風險評估制度

在廣東，在應急救援中，各地市救援隊對應急風險評估制度落實較為到位。隊伍到達搶修現(xiàn)場之后，首先，現(xiàn)場所有的指揮人員、施工人員在第一時間要對施工現(xiàn)場可能存在的風險進行摸查、登記、分析和評估，由于救援隊伍對災害地的地理環(huán)境并非很熟悉，這就要求他們在摸查時要詳細記錄相關的信息，為后期的風險分析、評估提供相應的基礎資料；其次，對風險點進行分析、評估，并提出相應的安全防護措施；最后，對風險情況進行分析處理后，落實施工安全，嚴格執(zhí)行應急搶修制度，同時供電局也會派出現(xiàn)場安全督導人員參與工作，安全督導人員會全部統(tǒng)一到現(xiàn)場指揮部參加每晚的搶修總結(jié)會，使得安全督導員了解現(xiàn)場搶修工作的情況，以方便安全督導工作的針對性開展。

2.3 應急調(diào)用規(guī)則明確

對于省公司下達的應急任務，各供電局應急指揮中心根據(jù)省應急指揮中心的指令，統(tǒng)一調(diào)配相應的應急隊伍執(zhí)行應急任務；對于局內(nèi)應急任務，該局應急指揮中心根據(jù)應急事件的具體情況或事件發(fā)生單位的申請，調(diào)配該局相應的應急隊伍支援；各單位發(fā)生應急事件時，依次調(diào)用本單位應急隊伍；當人力或資源不足時，向本局應急指揮中心申請調(diào)用其他應急隊伍；各單位按照本局應急指揮中心的指令調(diào)用應急隊伍執(zhí)行跨區(qū)域的應急任務時，負責協(xié)調(diào)落實應急隊伍行進、返程情況。各應急隊伍人員在執(zhí)行搶險任務時統(tǒng)一著裝，統(tǒng)一使用應急隊伍標識。應急隊伍從接到應急處置命令開始至首批人員到達應急處置現(xiàn)場的時間原則上按以下規(guī)定(表1)。

表1 應急隊伍首批人員到達應急處置現(xiàn)場的時間規(guī)定

2.4 信息溝通機制較為成熟

各地市供電局在應急搶修隊伍層面建立了應急指揮中心，協(xié)調(diào)指揮整個搶修 過程，現(xiàn)場所發(fā)出的指令統(tǒng)一出口。其次，重視與重要用戶溝通，對重要用戶的供電故障處理進行跟進，并提供相應的線路維護的指導意見，盡可能為用戶配套一系列的供電設備，同時也讓用戶了解供電施工人員的工作，并尋求他們的理解與支持。最后，公司對隊伍的宣傳也比較到位，每次搶修后均會收集相關的報紙，將報紙中對搶修隊員進行特寫的照片掛到公司的展覽墻上，既是對救援隊工作的肯定，也是對隊員的激勵。

2.5 人員物資配置標準化

各地救援隊對應急救災物資進行標準化配置。除了應急響應發(fā)布的級別不同之外，根據(jù)不同的主配網(wǎng)、不同的線路、不同的專業(yè)等搶修任務，遵照公司的應急預案，裝備標準的人員和機械設備，包括后勤物資的配備。物資配備、后勤保障，是保證隊伍不窩工的重要基礎，確保整個搶修工作的順利推進。

2.6 先進技術協(xié)助應急救援

隨著廣東電力應急管理的不斷發(fā)展，先進技術也逐漸被應用到應急救援中。譬如：惠州救援隊、肇慶救援隊已在各類搶修復電中投入使用無人機，代替人工災情摸查，主要用于臺風、洪澇等災害發(fā)生的大面積停電而難以進行人工實地勘察的情況。無人機可觀測到倒桿、斷桿、斜桿、掉線等情況，可連續(xù)拍照、錄像，其畫面比較清晰，方便快速了解實際受災情況，極大地提高了勘察效率與準確度。茂名供電局正在開發(fā)一款定位系統(tǒng)，可以直接將臺風登陸后各區(qū)域的停電情況分層分級定位于地圖上，可以觀測到用戶數(shù)量、停電區(qū)域、停電用戶等信息，也可以在地圖上作出標識，這樣可以明確各個區(qū)域的人員物資需求情況。根據(jù)不同的受災情況，調(diào)派各隊伍集中到各個需要復電的地區(qū)進行搶修，停電影響范圍較小的地區(qū)則可以采用各區(qū)自救的方式，無需調(diào)動其他外來隊伍支援，而指揮官也清楚每一天應該搶修的位置與范圍。

3 政府在廣東電力應急救援模式運行中需發(fā)揮的作用

在復電搶修的救援過程中，一些涉及地方和其他行業(yè)的問題是電力企業(yè)和電力救援隊無法自己解決的，需要政府提供公共產(chǎn)品和公共服務，主導或協(xié)調(diào)解決。

3.1 建立應急救援基地

在容易遭受臺風災害的廣東沿海城市，因災造成大面積停電的風險很高，電力應急支援也可能因此成為常態(tài)。而在外出支援其他地市救災復電時，許多救援隊伍在吃住方面常常遇到難題。譬如：一些隊伍剛到達時人生地不熟，無法快速找到住所與食物；一些隊伍駐地沒有廁所、沒有洗澡房，需要自己建臨時廁所和洗澡房；一些隊伍駐地由于房間不足，需要打地鋪、住帳篷。因此，政府應提高應急管理意識，在這些城市中，尤其是在市區(qū)以外的區(qū)域，利用現(xiàn)在的場所(學校、酒店等)，建立起有住房、水、食品等基本生活設施和物品的應急救援基地，待救災時支援隊伍入住，這不僅僅是解決電力應急支援隊伍遇到的后勤問題，也是為各類未知應急事件提供后勤保障基地。

3.2 建立民事青賠協(xié)調(diào)機制

在救災搶修的施工過程中不可避免地會對群眾的莊稼、樹木、房屋等財產(chǎn)會造成不同程度的損壞，在施工青賠問題上很容易與當?shù)厝罕姲l(fā)生矛盾和糾紛而影響搶修進程。因此，民事青苗賠償問題是救援過程中的常見難題，政府應予以重視，建立有效的民事青賠協(xié)調(diào)機制。在大面積停電事件中，應在救災復產(chǎn)指揮部中成立民事青賠協(xié)調(diào)小組，各電力救援隊伍中分配1～2名青賠專責人員，如救援搶修期間遇到青賠問題，能夠直接解決的則現(xiàn)場解決，無法立即解決的則由青賠專責人員上報民事青賠協(xié)調(diào)小組，再由協(xié)調(diào)小組統(tǒng)一派單給當?shù)鼗鶎诱幚怼?/p>

3.3 建立電力設施環(huán)境整治長效機制

在華南沿海城市，由于未采取有力措施加固或清除電力設施周邊的違章簡易建筑物、鐵皮屋、遮陽網(wǎng)、宣傳條幅、廣告牌及高桿種植物，大量電力設備設施被強臺風吹起的彩鋼瓦、塑料膜、遮陽膜等漂移物損毀，導致變電站或輸配電線路停電。因此，迫切需要建立電力設施環(huán)境整治長效機制，著力解決違章建筑物和漂浮物對電力設施的危害問題。各級政府尤其是縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府要履行電力設施保護主體責任，明確執(zhí)法主體，依法打擊破壞、損害電力設施行為，加大宣傳力度，爭取社會各界對電力建設和電力設施保護的理解和支持。加強對電力線路和變電站附近的違法建筑物清理，提高臨時建筑物和廣告牌的抗風能力，減少臺風期間飄浮物對電力線路和變電站設備設施的影響，營造良好的電力運行外部環(huán)境。

3.4 建立和完善跨部門跨行業(yè)的應急聯(lián)動機制

大面積停電往往導致城市的癱瘓，在這種情況下，應急救援搶修復電迫切需要電力、通信、供油、交通等相關行業(yè)之間、各層級政府之間的協(xié)同聯(lián)動。政府主管部門作為電力應急聯(lián)動機制建設的組織者和協(xié)調(diào)者，應進一步完善各級政府的應急聯(lián)動機制，強化應急多元主體的聯(lián)動規(guī)則，建立各級政府對搶修復電的支持協(xié)調(diào)長效機制，建立政府與行業(yè)及不同行業(yè)間有效的協(xié)同機制。一是建立和完善市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級縱向聯(lián)動機制，二是建立重要行業(yè)之間的橫向聯(lián)動機制，促進電力部門、通信部門、供油部門協(xié)同救災，通信部門做好災情評估，及時把應急通信裝備發(fā)放到在通訊中斷區(qū)域搶修的電力應急支援隊伍手中，供油部門為電力應急搶修車輛加油開辟專門通道。

4 結(jié)論

當前，廣東電力應急救援模式在操作上已取得較為明顯的成效，較完善的隊伍架構(gòu)、明確的實施規(guī)則、規(guī)范化的操作流程等均是該模式的亮點。但不可否認，這種模式仍需要進一步完善。廣東的電力應急救援主體仍局限于政府與電力企業(yè)，而非“政-企-社”的救援模式。當今的電力應急管理應符合多元主體協(xié)同治理的理念[8-9]，強化多元主體聯(lián)動機制，并充分利用社會資源發(fā)展民間應急救援力量，建立多元主體聯(lián)動的電力應急救援模式。

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Research on the Guangdong Model of Electric Power EmergencyRescue of Natural Disasters in Power System

FAN Xu1and LIN Yan2

(1.PublicManagementandPublicPolicyInstitute,SouthChinaUniversityofTechnology,Guangzhou510640,China; 2.SchoolofPublicAdministration,SouthChinaUniversityofTechnology,Guangzhou510640,China.)

Inrecentyears,naturaldisastershappenedfrequently,whichcauseseriouslossestothecityandthepowersystemandevenleadtolargeareablackouts.Inthedisposaloflargeareablackouts,poweremergencyrescueteamsisthemostcriticalemergencydisposal.Onthebasisoflarge-scalefieldresearch,questionnairesurveyandin-depthinterview，themodelofnaturaldisasteremergencyrescueinGuangdongpowersystemissummarized,theoperationprocessofthemodelisdecomposed,andtheadvantagesofthismodelaredugout,andtheroleofthegovernmentinemergencyrescueofnaturaldisastersinpowersystemisdiscussed.Inthecontinuousimprovementofthelevelofemergencymanagement,Guangdongelectricpoweremergencyrescuemodelgraduallyformed.Betterorganizationalsystemandteamframework,explicitsystemandimplementationrules,standardoperatingprocedures,standardizedpersonnelandmaterialdistributionarethecharacteristicsofGuangdongelectricpoweremergencyrescuemode.Thegovernmentshouldplayanimportantroleintheconstructionoftheemergencyrescuebase,thecoordinationofcivilcompensation,theenvironmentalregulationofpowerfacilities,theestablishmentofemergencyresponsemechanismandsoon.

powersystem;naturaldisasters;emergencymanagement;emergencyrescue;emergencyrescueteams;Guangdong

2016-11-28

2017-01-03

廣東省大面積停電事件應急指揮中心委托項目“廣東省電力應急聯(lián)動機制研究”(N6132650)

范旭(1962-)，男，廣西玉林人，博士，教授，博士生導師，研究方向為公共政策，應急管理. E-mail：gxufxu@sina.com

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.027.]

X43

A

1000-811X(2017)03-0159-05

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.027

范旭，林燕. 電力系統(tǒng)自然災害應急救援的廣東模式探究[J]. 災害學，2017，32(3)：159-163. [FAN Xu and LIN Yan. Research On the Guangdong Model of Electric Power Emergency Rescue of Natural Disasters in Power System[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(3)：159-163.