●李友民

構(gòu)建成渝基本公共服務(wù)共享機(jī)制的思考

●李友民

共享基本公共服務(wù)不僅指城鄉(xiāng)居民在戶籍行政區(qū)內(nèi)享有機(jī)會(huì)大致均等的基本公共服務(wù)，也指居民可跨行政區(qū)跨城市無障礙地與當(dāng)?shù)鼐用窆蚕頇C(jī)會(huì)大致均等的基本公共服務(wù)。共享基本公共服務(wù)是新發(fā)展理念對(duì)成渝國(guó)家中心城市建設(shè)的目標(biāo)要求，是國(guó)家對(duì)成渝國(guó)家中心城市建設(shè)的任務(wù)要求，也是推進(jìn)成渝國(guó)家中心城市協(xié)同發(fā)展的基本要求。構(gòu)建成渝共享基本公共服務(wù)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)跨城共享基本公共服務(wù)的重要保障。其中，構(gòu)建共建機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享基本公共服務(wù)的關(guān)鍵前提，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享基本公共服務(wù)基本保障。

國(guó)家中心城市；基本公共服務(wù)；共享

共享基本公共服務(wù)不僅指城鄉(xiāng)居民在戶籍行政區(qū)內(nèi)享有機(jī)會(huì)大致均等的基本公共服務(wù)，也指居民可跨行政區(qū)跨城市無障礙地與當(dāng)?shù)鼐用窆蚕頇C(jī)會(huì)大致均等的基本公共服務(wù)。構(gòu)建成渝基本公共服務(wù)共享機(jī)制，讓成渝市民可跨城與當(dāng)前居民共享基本公共服務(wù)，這是成渝建設(shè)國(guó)家中心城市的必然要求。

一、共享基本公共服務(wù)是新發(fā)展理念指導(dǎo)下的成渝國(guó)家中心城市建設(shè)的必然要求

（一）共享基本公共服務(wù)是新發(fā)展理念對(duì)成渝國(guó)家中心城市建設(shè)的目標(biāo)要求

習(xí)近平總書記于2015年10月正式提出五大新發(fā)展理念，在之后的講話中多次強(qiáng)調(diào)新發(fā)展理念，其指導(dǎo)意義早已不再局限于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的新理念新思想新戰(zhàn)略，更是建設(shè)國(guó)家中心城市的新指針。過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，我們?cè)诮ㄔO(shè)特大中心城市過程中，城市目標(biāo)定位不穩(wěn)，突出表現(xiàn)在城市的主要領(lǐng)導(dǎo)一換，就會(huì)有新的提法，常常處在變動(dòng)中。雖然基本都抓住了經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，但沒有完全解決好發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的目的是為了啥這個(gè)重要問題。城市目標(biāo)定位不準(zhǔn)、不穩(wěn)，產(chǎn)生了公共資源浪費(fèi)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足、市民上學(xué)難就醫(yī)難等一系列民生問題。如何找準(zhǔn)城市發(fā)展的目標(biāo)定位、如何挖掘城市發(fā)展的新動(dòng)源、如何實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)健康發(fā)展？新發(fā)展理念科學(xué)回答了這些重大課題。創(chuàng)新是城市發(fā)展的新動(dòng)源、協(xié)調(diào)是城市發(fā)展的新機(jī)制、綠色是城市發(fā)展的新模式、共享是城市發(fā)展的總目標(biāo)。新發(fā)展理念指明了建設(shè)國(guó)家中心城市的總目標(biāo)就是共享城市發(fā)展成果。當(dāng)前一些人將共享理解為共享單車、共享汽車、共享交通、共享通信等幾個(gè)方面，這樣理解不能說不對(duì)，但有點(diǎn)狹窄。這些共享是以企業(yè)為主要供給方，用市場(chǎng)手段是可以解決的。有些共享必須以政府供給為主，必須使用公共財(cái)政，如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本社保等，這也是廣大市民最需要的共享成果。我們應(yīng)將共享的主要內(nèi)容理解為市民無障礙地大致均等化地共享基本公共服務(wù)。可見，實(shí)現(xiàn)共享基本公共服務(wù)是新發(fā)展理念指導(dǎo)下的成渝國(guó)家中心城市建設(shè)的目標(biāo)定位。

（二）共享基本公共服務(wù)是國(guó)家對(duì)成渝國(guó)家中心城市建設(shè)的任務(wù)要求

2016年3月30日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，確立了成渝兩個(gè)國(guó)家中心城市和成渝城市群建設(shè)的五大任務(wù)，其中明確提出了推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。筆者認(rèn)為，這一任務(wù)中至少包含三個(gè)方面的涵義，一是成渝城市群中每一個(gè)的城市行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部共享，是初級(jí)形態(tài)的共享。二是成渝城市群之間（重點(diǎn)是成都與重慶兩個(gè)國(guó)家中心城市之間）的基本公共服務(wù)均等化，達(dá)到城市之間共享，是高級(jí)形態(tài)的共享。三是基本公共服務(wù)均等化是對(duì)配置公共資源的原則性要求，其目的是讓成渝城市群中的每一位市民可跨行政區(qū)域共享機(jī)會(huì)大致均等的基本公共服務(wù)。我國(guó)的基本公共服務(wù)資源配置還是以市、縣兩級(jí)為主。因市與市之間、縣與縣之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，財(cái)政實(shí)力懸殊，投向基本公共服務(wù)資源就會(huì)有多有少。實(shí)力雄厚的市縣，加上認(rèn)識(shí)到位，就會(huì)投放得多些，把基本公共服務(wù)搞得越來越好。財(cái)力弱小的市縣常常是捉襟見肘，即使認(rèn)識(shí)到位也是心有余而力不足，基本公共服務(wù)水平與實(shí)力強(qiáng)的市縣間的差距會(huì)越來越大。這種現(xiàn)象與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)要求相悖。解決這一難題需要增強(qiáng)市縣兩級(jí)政府的財(cái)力和活力，需要省級(jí)政府統(tǒng)籌和中央政府統(tǒng)籌，需要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市幫助支持相對(duì)落后的地方。國(guó)務(wù)院對(duì)成渝城市群提出的推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，包含著成渝兩個(gè)國(guó)家中心城市之間率先實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的涵義，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)城市群和西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，最終實(shí)現(xiàn)市民可跨城市共享基本公共服務(wù)。

（三）共享基本公共服務(wù)是推進(jìn)成渝國(guó)家中心城市協(xié)同發(fā)展的基本要求

成渝兩市在工業(yè)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目上有相同的地方，如計(jì)算機(jī)制造、汽車制造、通信設(shè)備制造、電氣機(jī)械制造等，兩市都把它們作為重點(diǎn)項(xiàng)目在精心打造，同質(zhì)化比較明顯。這不僅反映出兩市工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不太合理，也說明存在較為激烈的競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)主體間存在良性競(jìng)爭(zhēng)，有利于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、改善管理、提質(zhì)降價(jià)，給企業(yè)和消費(fèi)者都會(huì)帶來好處?？墒?，如果當(dāng)?shù)卣疄榱舜蛟熘еa(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，在商業(yè)用地、地稅返還、環(huán)保要求、融資貸款、用工服務(wù)等多方面給予超常規(guī)非一視同仁的特殊幫助時(shí)，也就干擾甚至破壞了公平開放的市場(chǎng)環(huán)境。為了不被兄弟城市超過，彼此設(shè)防，無形之中限制了勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。這種做法在一定的時(shí)間里可能使某個(gè)企業(yè)在當(dāng)?shù)乜焖侔l(fā)展，但從市場(chǎng)環(huán)境看、從整個(gè)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展看，是不利于當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期健康發(fā)展和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)整體協(xié)作發(fā)展的。新發(fā)展理念使我們深刻地認(rèn)識(shí)到地方保護(hù)主義是全面發(fā)展的枷鎖，應(yīng)盡早徹底破除。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》特別強(qiáng)調(diào)成渝之間要協(xié)同發(fā)展。如何有效地促進(jìn)成渝兩市協(xié)同發(fā)展呢？假設(shè)相同工業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)在一定時(shí)期仍存在，那么在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域完全做到協(xié)同發(fā)展的難度就會(huì)較大，我們就需要從其它方面另找突破口，這就是構(gòu)建成渝共享基本公共服務(wù)機(jī)制，讓成渝市民可跨城市共享基本公共服務(wù)。共享基本公共服務(wù)可以在一定程度上破解市民因固定在戶籍上的基本公共服務(wù)而不能自由流動(dòng)的難題，可有效促進(jìn)勞動(dòng)力這一重要的生產(chǎn)要素流動(dòng)，進(jìn)而帶動(dòng)其它生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，推進(jìn)成渝兩市進(jìn)一步改革開放和加強(qiáng)合作。

二、構(gòu)建成渝共享基本公共服務(wù)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)跨城共享的重要保障

共享基本公共服務(wù)既有頂層設(shè)計(jì)的支持，又有廣大市民的期盼。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要成渝兩市共同努力，調(diào)動(dòng)一切積極因素，共建共享。其中，構(gòu)建成渝共享基本公共服務(wù)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)跨城共享的重要保障。

（一）構(gòu)建成渝基本公共服務(wù)共建機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享基本公共服務(wù)的關(guān)鍵前提

共建是共享的邏輯起點(diǎn)和前提條件，共享是共建的邏輯終點(diǎn)和衍生權(quán)利?！冻捎宄鞘腥喊l(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)了共建與共享之間的辯證關(guān)系，提出“建立成本共擔(dān)利益共享協(xié)同發(fā)展機(jī)制”，這句話點(diǎn)明了構(gòu)建成渝基本公共服務(wù)共建機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享基本公共服務(wù)的前提和關(guān)鍵。成渝兩市有共建的傳統(tǒng)，“三線建設(shè)”時(shí)期，在許多重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目上都有過共建，即使1997年重慶直轄以后，在交通、通信等多方面一直都有著共建。盡管這些共建主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，但歷史上的共建作法和經(jīng)驗(yàn)值得我們傳承，尤其是在共建過程中產(chǎn)生的協(xié)作精神更值得我們發(fā)揚(yáng)。今天的共建已經(jīng)不再局限于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，在公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等多領(lǐng)域都需要共建。可是，縱觀成渝兩市，公共服務(wù)方面的共建滯后于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面的共建。成渝經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展到今天，需要構(gòu)建基本公共服務(wù)共建機(jī)制，讓市民通過共享基本公共服務(wù)來共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。公共服務(wù)共建的重點(diǎn)不應(yīng)再是基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)過近幾年的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，成渝兩市都建設(shè)了一大批基本公共服務(wù)設(shè)施，硬件基本能滿足市民的需求。今天的上學(xué)難就醫(yī)難不是指有沒有學(xué)上有沒有醫(yī)就，而是主要指上名校難、就名醫(yī)難，反映出優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)供給不足。改革開放之初，市民能享有一般水平的基本公共服務(wù)就會(huì)基本滿足，今天渴望的是優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)。成渝兩市都有全國(guó)著名中小學(xué)校和三甲醫(yī)院，有一大批名師名醫(yī)和優(yōu)秀管理者。可采用對(duì)口幫扶的方式，在人才培訓(xùn)、技術(shù)傳授、管理改善等方面幫扶對(duì)方體量大質(zhì)量低的學(xué)校、醫(yī)院提升軟環(huán)境和整體水平。基本公共服務(wù)軟環(huán)境的共建應(yīng)是成渝基本公共服務(wù)共建的重點(diǎn)。

（二）構(gòu)建成渝基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件

盡管成渝兩市的市民往來日益頻繁，需要像在本市那樣享有方便快捷的公共服務(wù)，可必竟是兩個(gè)不同的行政區(qū)，沒有隸屬關(guān)系，這就需要構(gòu)建成渝基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)好共享基本公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容、程度，協(xié)調(diào)解決共享基本公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的問題，敦促基本公共服務(wù)共建項(xiàng)目和任務(wù)的落實(shí)等。協(xié)調(diào)機(jī)制重在正常有效地運(yùn)行，因此有必要成立成渝共建共享基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)小組，組長(zhǎng)應(yīng)由成渝兩市市政府主要領(lǐng)導(dǎo)輪流定期兼任，成員由從事基本公共服務(wù)的市政府部門組成，下設(shè)辦公室，應(yīng)掛靠市政府辦公廳，制訂定期協(xié)商制度和根據(jù)具體情況靈活協(xié)調(diào)協(xié)商規(guī)則。為了使對(duì)話協(xié)商在啟動(dòng)時(shí)就能順利進(jìn)行下去，還需要對(duì)基本公共服務(wù)概念和內(nèi)涵有一致的認(rèn)同。認(rèn)識(shí)不一對(duì)話就難，觀點(diǎn)相同協(xié)商就易。過去不同的城市不同的人對(duì)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵有不同的看法，比如有的將公共交通看作是基本公共服務(wù)，有的則認(rèn)為不屬于，因此出現(xiàn)了政府供給的基本公共服務(wù)與市民所需求的基本公共服務(wù)錯(cuò)位現(xiàn)象。國(guó)家《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》文件對(duì)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵作了權(quán)威界定，即：基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等八個(gè)方面，這就明確了基本公共服務(wù)內(nèi)容和范圍，是我們談?wù)摴蚕砘竟卜?wù)基礎(chǔ)語境。協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行還表現(xiàn)在對(duì)共享基本公共服務(wù)的難點(diǎn)問題的解決上。應(yīng)該客觀地看到，經(jīng)過成渝兩市的共同努力，在共享基本公共服務(wù)方面已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，如初步實(shí)現(xiàn)了兩市市民異地看病就醫(yī)即時(shí)結(jié)算。但是在義務(wù)教育方面雙方還沒有完全放開。成渝兩市過去同屬一家，親朋關(guān)系密切，彼此在對(duì)方城市常住、務(wù)工、創(chuàng)業(yè)者甚多，其子女有就地入學(xué)的需求，尤其是能進(jìn)入當(dāng)?shù)氐拿?。共享義務(wù)教育，解決對(duì)方戶籍的孩子入學(xué)問題，是當(dāng)前共享基本公共服務(wù)工作的一大難點(diǎn)，這個(gè)問題解決好了，其它方面相對(duì)好辦些。

（三）構(gòu)建成渝共享基本公共服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享基本公共服務(wù)基本保障

讓成渝一部分市民共享某一項(xiàng)基本公共服務(wù)相對(duì)容易些，如共享勞務(wù)需求信息、共享異地就醫(yī)和即時(shí)結(jié)算等，讓成渝全體市民無障礙地共享基本公共服務(wù)的全部?jī)?nèi)容可就難了，尤其要長(zhǎng)期保持共享并使共享可持續(xù)發(fā)展就更難。破解這一難題除了上面提到的建立基本公共服務(wù)共建機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制外，還要構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，作打“持久戰(zhàn)”的準(zhǔn)備。做好評(píng)估和改進(jìn)工作是構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)性工作。共享基本公共服務(wù)的措施是否有效、成績(jī)?nèi)绾?、問題有哪些、原因何在等？這些都需要通過評(píng)估來客觀準(zhǔn)確地查找和回答，為一步改進(jìn)工作提出對(duì)策建議。評(píng)估和改進(jìn)是保障共享基本公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的工作環(huán)節(jié)。為了使評(píng)估結(jié)果客觀公正，雙方都能接受和認(rèn)同，最好委托成渝以外的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。評(píng)估應(yīng)每年進(jìn)行一次。制度建設(shè)是構(gòu)建成渝共享基本公共服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制的保障性工程，只有科學(xué)合理完善的制度才能有效保障共建共享基本公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展下去，也可在一定程度上避免因主要領(lǐng)導(dǎo)一換工作思路和方法就變而對(duì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的負(fù)面影響。成渝兩市都有地方政府規(guī)章的立法權(quán)，可在協(xié)商論證的基礎(chǔ)上，將共建共享基本公共服務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、范圍、內(nèi)容、措施等內(nèi)容用政府規(guī)章文件方式確定下來，必要時(shí)將其提交給市人大以地方法規(guī)方式給予確定，做到共建共享基本公共服務(wù)也有法可依，用法規(guī)制度保障共建共享基本公共服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。

[1]何毅亭.以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略[M].北京：人民出版社，2017.

[2]馬瑞.公共服務(wù)的有效供給——全民共建共享機(jī)制的理論邏輯與構(gòu)建思路[J].國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2016（6）.

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F061.5

B

1008-5947（2017）06-0020-03

李友民，中共成都市委黨校公共管理教研部教授。（四川 成都 610110）

2017-10-12

責(zé)任編輯 趙 武