丁愛波

縣委書記是縣級(jí)政權(quán)的核心人物，在公務(wù)員職級(jí)序列中雖然僅僅屬于處級(jí)干部，但作為黨和國(guó)家各項(xiàng)決策運(yùn)行的“終點(diǎn)站”，縣委書記的權(quán)力很大。這些權(quán)力如何運(yùn)行？一把手們的執(zhí)政意志與權(quán)力邊界如何考量？

權(quán)力與邊界

在中國(guó)，衡量一個(gè)崗位的權(quán)力有多大，基本是從兩個(gè)方面來看待：人事權(quán)與財(cái)權(quán)。從這兩個(gè)維度看，縣委書記的確是幾十萬人乃至上百萬人中的一把手。

首先，縣委書記掌握著實(shí)際的用人權(quán)。雖然按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，從形式上看，現(xiàn)在的縣委書記對(duì)干部選拔任用僅有三項(xiàng)無足輕重的權(quán)力：一是對(duì)組織部門的具體方案具有審查和是否上會(huì)討論的決定權(quán)；二是具有和其他縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部同樣的測(cè)評(píng)、推薦權(quán)；三是在常委會(huì)上，對(duì)已經(jīng)通過諸多程序確定的擬任免人員，具有和其他常委同樣的任免投票權(quán)。

但實(shí)際上，縣委書記可以對(duì)干部選任工作進(jìn)行程度不同的把控，比如決定什么時(shí)間動(dòng)手調(diào)整干部，或向分管干部工作的副書記或組織部長(zhǎng)以商量的口氣，提出比較具體的意見。只要縣委書記通過各種渠道委婉地表達(dá)出自己的意圖，很少有人會(huì)說不。

對(duì)縣管官員而言，縣委書記可以決定其任免和去留。對(duì)地級(jí)市市管干部而言，縣委書記的建議權(quán)也有一定分量，因?yàn)樯霞?jí)組織部門和上級(jí)黨委往往會(huì)尊重縣委書記的意見。

這樣一來，縣委書記對(duì)干部任用有話語權(quán)，便很容易轉(zhuǎn)化為更多的權(quán)力。

除了干部任用外，縣委書記還程度不同地掌握了整個(gè)縣的實(shí)際財(cái)權(quán)和涉及金錢的各種工程項(xiàng)目。按照現(xiàn)行體制，一般是縣長(zhǎng)和縣財(cái)政局掌財(cái)權(quán)。但實(shí)際上，具體的錢怎么用，用在哪兒，縣委書記也可以左右。大額資金也會(huì)通過正規(guī)的程序，比如召開縣委常委會(huì)進(jìn)行審核，但無論怎樣，資金使用的最終決定權(quán)掌握在縣委書記手中。至于有很大獲利空間的工程項(xiàng)目，雖然是縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)和建設(shè)局長(zhǎng)負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的發(fā)包，但實(shí)際操作中，縣委書記想包給誰，也有辦法搞定，相應(yīng)的官場(chǎng)“潛規(guī)則”由此衍生。

權(quán)力同時(shí)也反過來考驗(yàn)縣委書記們的執(zhí)政能力。中國(guó)正處于法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)行的法規(guī)政策往往與基層的實(shí)際情況不符，因此需要縣委書記根據(jù)更加復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行決策和決斷。

于是，不可避免的，要辦成一件事或者平息某些不容拖延的社會(huì)矛盾，有時(shí)需要先斬后奏或斬而不奏；有時(shí)則需要打政策、法律的“擦邊球”，甚至不得不“闖紅燈”“越紅線”，“走鋼絲”“打險(xiǎn)牌”，采取某些政策法規(guī)依據(jù)不夠充分的措施甚至違規(guī)手段，才能實(shí)現(xiàn)既定工作目標(biāo)或維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

比如，以城鎮(zhèn)改造為例，一方面上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)明確給縣委書記們制定目標(biāo)，如今年要改造多少面積的棚戶區(qū)，建起多少棟居民樓，讓多少戶住上新房。數(shù)字、指標(biāo)、考核如一座座大山向縣委書記壓過來。另一方面，他還要撐著笑容反復(fù)重復(fù)領(lǐng)導(dǎo)的另一個(gè)要求：不準(zhǔn)非法拆遷、暴力拆遷，要耐心工作。

那么問題來了，既要在幾個(gè)月內(nèi)完成改造任務(wù)，又要溫聲細(xì)語地勸說拆遷戶簽訂協(xié)議，令所有人滿意。縣委書記們陷入兩難，因?yàn)榇硕邘缀蹼y以共存，當(dāng)面臨對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的矛盾時(shí)，縣委書記需要作出選擇。

改革者們的破局能力

在這樣的既定政治生態(tài)下，不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些強(qiáng)勢(shì)書記，為了貫徹其執(zhí)政意圖，而行使一些超越既定程序的權(quán)力。比如前文所說的城鎮(zhèn)改造，有的縣委書記便采取了一些較為激進(jìn)的做法，他們因此被當(dāng)?shù)厝斯谝浴癤指導(dǎo)”的稱號(hào)?！岸挷徽f，用手一指，那一片就要全部拆‘倒?！?/p>

強(qiáng)勢(shì)還與個(gè)人的人格魅力相關(guān)。比如一位改革開放初期全國(guó)聞名的縣委書記，其在市長(zhǎng)任上時(shí)，書記的名聲不顯，等到他干到了書記職位，市長(zhǎng)又成了默默無聞?wù)摺?/p>

不過，這樣的官員往往仕途并不是很順暢，畢竟，在官場(chǎng)，喜歡“出風(fēng)頭”是一個(gè)大忌。某種意義上說，“改革”就是一種“出風(fēng)頭”，而一個(gè)縣域?qū)用娴母母铮侵袊?guó)命題的真正細(xì)節(jié)，其是非功過、得失成敗往往需要時(shí)間來檢驗(yàn)。

過于強(qiáng)勢(shì)，某種層面上就意味著權(quán)力失去監(jiān)督和約束，這破壞了正常的政治生態(tài)，最終有的人鋃鐺入獄，其中不乏曾經(jīng)的改革明星。

不過，必須承認(rèn)，作風(fēng)強(qiáng)勢(shì)的一把手，某種程度上，會(huì)改變當(dāng)?shù)氐恼物L(fēng)氣和執(zhí)行力。他們擁有一般官員所不具備的眼界和魄力，在推進(jìn)執(zhí)行某事項(xiàng)上，往往會(huì)“力排眾議”，在一段時(shí)間內(nèi)，會(huì)讓眾人非議，不過多年以后，又會(huì)感慨其目光的超前。

蒙陰縣原縣委書記劉宗元便是這樣一位“力排眾議”者。劉宗元在1992—1997年主政蒙陰，據(jù)接近蒙陰官場(chǎng)的人士表示，劉宗元20多年前為蒙陰做出的一系列規(guī)劃，直到現(xiàn)在，整個(gè)蒙陰仍在沿用。

在那個(gè)時(shí)代，劉宗元便頗有遠(yuǎn)見地推出了一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施，比如：開發(fā)蒙山國(guó)家森林公園、孟良崮，全民集資修公路搞村村通，建設(shè)劉洪公園，大力推介沂蒙六姐妹等……

劉宗元的這一系列舉措，自然會(huì)引來一些反對(duì)者。集資修公路時(shí)，就有人罵他“劉黑七（民國(guó)時(shí)期的土匪）”，更有人編排順口溜損他：“東邊一個(gè)球，西邊一個(gè)球，中間一個(gè)劉禿子頭”。如今，這些反對(duì)的聲音已經(jīng)消失，時(shí)間讓劉宗元當(dāng)時(shí)的超前規(guī)劃顯現(xiàn)出了成績(jī)。

網(wǎng)上的一篇文章如此寫道：“……這一切有效措施使蒙陰經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，您主政的5年期間，農(nóng)民人均收入翻了4番，財(cái)政收入翻了6番，全縣生產(chǎn)總值從5億多增長(zhǎng)到34億?！?/p>

改革初期，眼界的高低是思想、路徑能否破局的關(guān)鍵。不過，受限于當(dāng)時(shí)的體制和傳統(tǒng)，一些破局之舉很容易便牽扯到“姓資”還是“姓社”的質(zhì)疑。至今仍被壽光人稱頌的老書記王伯祥就曾受到這樣的刁難。

上世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)的壽光縣一窮二白?！懊^過河”的王伯祥腦海里為壽光蔬菜的銷售設(shè)計(jì)了五條“通道”。有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)找到王伯祥，要“興師問罪”，“地里都種菜了，以糧為綱還要不要抓了？”

當(dāng)時(shí)，社會(huì)上“姓社姓資”的討論還很激烈，好心的同事就勸王伯祥，“還是收收手吧，弄不好要犯錯(cuò)誤的”。王伯祥一面笑對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)問和同事的勸阻，一面甩開手腳干事。“心里裝著全縣老百姓的吃飯穿衣，上不怕丟烏紗，下不怕挨罵”。

為此，他做了諸多在當(dāng)時(shí)看來略顯“荒唐”的事情：破天荒重獎(jiǎng)，留住了冬暖大棚的技術(shù)人才；為了壽光蔬菜行銷全國(guó)，架橋修路建廠子；為了企業(yè)主更好了解省外市場(chǎng)行情，去找副省長(zhǎng)要電話指標(biāo)；鼓勵(lì)老百姓去搞私營(yíng)，一批菜販把壽光菜銷向全國(guó)……

從最初三元朱村的17個(gè)黨員帶頭搞冬暖大棚，幾年間，山東壽光就成了全國(guó)知名的蔬菜集散點(diǎn)。又經(jīng)過幾屆領(lǐng)導(dǎo)班子的努力，如今的壽光已是赫赫有名的“中國(guó)蔬菜之鄉(xiāng)”。

在“姓資”“姓社”問題上受到更多質(zhì)疑的還有當(dāng)年的諸城市市委書記陳光。上世紀(jì)90年代，還是諸城市市長(zhǎng)的他在諸城搞的股份制改革，讓他背上了一個(gè)“陳賣光”的罵名。

1992年4月，就在鄧小平南方談話后不久，時(shí)任諸城市長(zhǎng)陳光啟動(dòng)了這項(xiàng)后被廣泛傳播為“賣光”的國(guó)企改革。陳光“一夜成名”，香港一家媒體稱其為“陳賣光”。直到1996年2月，中央聯(lián)合調(diào)查組赴山東諸城處理“賣光國(guó)企”事件，最后的結(jié)論是：諸城的改革，方向正確，措施有力，效果顯著，群眾滿意。

這個(gè)肯定的結(jié)論，是有根據(jù)的。后來的實(shí)踐證明，“賣光”成了諸城改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。當(dāng)時(shí)這個(gè)沒有港口碼頭、沒有鐵路、沒有高速公路、自然條件不好的縣級(jí)市，在實(shí)施改制后發(fā)生了巨大變化。統(tǒng)計(jì)顯示，1996年的諸城與1990年相比，全市生產(chǎn)總值由17.3億元增加到72億元；財(cái)政收入由0.85億元增加到3.2億元。

兩代全國(guó)優(yōu)秀縣委書記浮沉

2015年6月，中組部發(fā)布《關(guān)于表彰全國(guó)優(yōu)秀縣委書記的決定》，王寧、李樹起等102人，被授予全國(guó)優(yōu)秀縣委書記稱號(hào)。

20年前的1995年6月，中組部同樣表彰了100名全國(guó)優(yōu)秀縣（市、區(qū)）委書記。20年過后，讓人感慨萬千的是，這些佼佼者中，有的官運(yùn)亨通，有的原地踏步，有的退居二線，有的因公殉職，有的鋃鐺入獄。其仕途的升降浮沉，精準(zhǔn)地應(yīng)和著革故鼎新、選賢任能的時(shí)代節(jié)拍，因而也成為了洞悉中國(guó)政治密碼的獨(dú)特標(biāo)本。

獲中組部表彰之后，一部分縣委書記晉升速度大大加快。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年1月，已有2人晉升到正省級(jí)，14人晉升到副省級(jí)，此外至少42人晉升到正廳級(jí)。引人注意的是，許多今天我們耳熟能詳?shù)拿郑缍偶液?、毛萬春、李玉妹、于迅、陳倫、陳光、胡曉華、饒益剛、王三堂等均赫然在列。

在現(xiàn)行“逐級(jí)提拔”的制度模式下，從縣委書記成長(zhǎng)為省部級(jí)干部，需要經(jīng)過必要的臺(tái)階、遞進(jìn)式、長(zhǎng)時(shí)間的歷練和培養(yǎng)，需要經(jīng)過各種急難險(xiǎn)重任務(wù)的摔打和考驗(yàn)。以現(xiàn)任湖南省委書記杜家毫為例，因上海當(dāng)時(shí)實(shí)行“市直管縣”，他1993年擔(dān)任的松江縣委書記實(shí)際上是廳級(jí)。即便如此，在成為副省級(jí)官員（上海市委常委）之前，他仍經(jīng)歷了松江區(qū)委書記、楊浦區(qū)委書記、市委副秘書長(zhǎng)、市政府副秘書長(zhǎng)、市政府辦公廳主任、市政府秘書長(zhǎng)等6個(gè)關(guān)鍵崗位磨練，這一培養(yǎng)過程長(zhǎng)達(dá)11年之久。

不容忽視的是，在1995年的100名縣委書記中，已有7人因嚴(yán)重違法違紀(jì)而鋃鐺入獄。2015年公布的102名全國(guó)優(yōu)秀縣委書記中，也有2人落馬，分別是江門市蓬江區(qū)原區(qū)委書記王積俊、邯鄲縣原縣委書記何至剛。有4人已經(jīng)晉升至副省級(jí)，分別為：北京市副市長(zhǎng)王寧、天津市副市長(zhǎng)李樹起、海南省人大常委會(huì)副主任林北川、昆明市委書記程連元。

還有一位因公殉職者，2017年3月18日，福建政和縣原縣委書記廖俊波出差途中遭遇車禍，經(jīng)搶救無效因公殉職，年僅49歲。逝世時(shí)，廖俊波的職務(wù)是福建省南平市委常委、副市長(zhǎng)、黨組成員、武夷新區(qū)黨工委書記。

值得一提的是，2016年12月，獲選全國(guó)優(yōu)秀縣委書記的湖北省巴東縣原縣委書記陳行甲在微信朋友圈發(fā)出一篇《再見，我的巴東》告別信，宣布離任湖北恩施土家族苗族自治州巴東縣縣委書記。