■ 石憶邵

“有心”的城市：城市規(guī)劃理念的覺醒

■ 石憶邵

“有心”的城市，這是一種城市規(guī)劃理念的覺醒和呼喚。理想之城應(yīng)有何種心態(tài)？最重要的是應(yīng)當(dāng)具有敬畏之心、利他之心、包容之心。應(yīng)該怎樣建設(shè)“有心”的城市？一是要以“生態(tài)手印”削減“生態(tài)足跡”；二是要從關(guān)注“環(huán)境影響評價”轉(zhuǎn)向注重“社會影響評價”；三是要從開發(fā)商和政府主導(dǎo)的規(guī)劃和開發(fā)模式轉(zhuǎn)向多方共同參與模式。

城市規(guī)劃；“有心”的城市；生態(tài)手??；社會影響評價；多方參與治理模式

最近，連續(xù)閱讀了沈老板所寫的《走進(jìn)夢想小鎮(zhèn)》［1］和連玉明教授結(jié)集出版的《城市的覺醒》［2］兩本新著，頗受啟發(fā)，并產(chǎn)生了些許頓悟。后又在《解放日報》上看到了鄭時齡院士所提出的“我們要懷揣對未來的憧憬和激情，讓上海成為一座‘有心’的城市，而不是一座只按照容積率、日照、限高等‘算出來’的城市”［3］的新見解時，我深以為然，尤感城市規(guī)劃理念的創(chuàng)新十分重要，但又覺意猶未盡，遂以如上之題，展開進(jìn)一步討論與思考。

一、理想之城應(yīng)有何種心態(tài)？

如何讓城市成為一座“有心”的城市、一座有靈魂的城市、一座有情感記憶的城市、一座有溫度的城市？筆者認(rèn)為，最重要的是應(yīng)當(dāng)具有敬畏之心、利他之心、包容之心。

（一）敬畏之心

一是對大自然的敬畏之心。人生天地間，每天都在生活中與大自然打著交道，與大自然建立了無法割舍的聯(lián)系，人在自然當(dāng)中的感覺才是最為舒適的，親近自然是人類與生俱來的天性，也是能夠給人們帶來愉悅的三大活動之一。大自然不僅為人類提供了清潔的空氣和水、健康食品、土壤肥力、授粉、種子傳播、產(chǎn)品原料等，而且人類的防洪控制、廢物回收利用、病蟲害防治、氣候控制、侵蝕控制、消遣娛樂、醫(yī)療等各種活動，也都需要大自然。特別是自然資源與生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成了人類社會的一項重要資本——自然資本。生態(tài)服務(wù)也就是我們從自然資本投資中獲取的回報［4］。自然是人類和其他生物共有的家園，人類既不是自然的奴隸，也絕不是自然的主宰，人與自然只有結(jié)成一個和諧的“生命共同體”，才有助于提升人類的生活品質(zhì)和社會福祉。我們并不否認(rèn)商業(yè)繁榮是城市的核心價值，但千萬不要忘記，空氣清新、水質(zhì)上乘、林木蔥蘢、綠草茵茵同樣是城市的核心價值要素。

但不幸的是，人類似乎沒有認(rèn)識到自然界的承受能力是有限的，當(dāng)?shù)厍蛏系娜丝谌找嬖龆?、人們的生活方式日趨奢華時，自然生態(tài)系統(tǒng)也達(dá)到甚至超越了其承載能力的極限。隨著人類需求和欲望的自我膨脹，人們往往易把大自然當(dāng)成獲取財富的資源庫，他們的過度消費(fèi)導(dǎo)致了對大自然的貪婪掠奪，物質(zhì)利益至上的發(fā)展理念造成了對無價的自然環(huán)境的嚴(yán)重破壞，消費(fèi)至上主義同樣會使自然環(huán)境陷入災(zāi)難。水土流失、土地沙化、水污染、臭氧層空洞、霧霾頻現(xiàn)等，都是人類破壞和折磨大自然而遭到的報復(fù)和付出的代價。

二是對土地的敬畏之心。土地既是人類社會生存和發(fā)展的基礎(chǔ)資源，又是工業(yè)化和城市化的主要載體，也是城市、區(qū)域及國家最重要的資產(chǎn)和財富。土地既具有生產(chǎn)價值和經(jīng)濟(jì)價值，又具有生態(tài)功效和社會價值。土地的經(jīng)濟(jì)價值通常使其成為國家、集體組織、單位、個人等利益相關(guān)者爭奪的焦點，而土地功能的永久性又使其成為一種最穩(wěn)固的社會財富，進(jìn)而產(chǎn)生土地意識。由此可見，土地意識是把土地當(dāng)作一種經(jīng)濟(jì)資源，并將其視為社會財富與身份地位的象征。

不過，需要注意的是，土地功能的永久性是有前提的，即要維持土地的合理利用或可持續(xù)利用。土地是財富之母，尊重和愛護(hù)“大地母親”，對土地常懷敬畏之心和感恩之心，對土地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和保育，保持土地肥力，維護(hù)土地健康［5］，力求以最少的土地資源消耗、最小的自然災(zāi)害損失和最低的環(huán)境負(fù)荷，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的人地關(guān)系和“土地共同體”，應(yīng)當(dāng)成為人類利用土地的基本準(zhǔn)則。然而，在“以金錢論英雄”的時代，人們往往注重追求土地的經(jīng)濟(jì)價值，通過以地生財、以地融資、以地抵押的以地謀發(fā)展方式，借助技術(shù)進(jìn)步的支撐和資本密集型的投資，來深刻改變土地的自然屬性、社會屬性和生態(tài)屬性，極度彰顯土地的資本化功能，片面追逐土地短期經(jīng)濟(jì)利益的最大化，漠視土地的社會文化功能和生態(tài)保全功能。這種以土地資本化為主導(dǎo)價值取向的索取方式，不僅難以擺脫因資本的逐利本性而出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)行為短期化特征，而且無約束的資本規(guī)模必將帶來生產(chǎn)過剩與消費(fèi)畸高的無序擴(kuò)張，致使其超越生態(tài)承載的極限而導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境的極大破壞，形成資本與生態(tài)的惡性循環(huán)。此外，一方面，由于漠視土地生態(tài)系統(tǒng)較強(qiáng)的公共財產(chǎn)屬性和外部性特征，未能將生態(tài)成本納入總成本的考量范疇，又不可避免地產(chǎn)生資源的過度使用和廢棄物的超量排放，進(jìn)而導(dǎo)致資源耗竭、環(huán)境污染和生態(tài)圈功能損壞等一系列負(fù)面效應(yīng)；另一方面，由于不同主體對土地生態(tài)系統(tǒng)不同的利益訴求，又易于產(chǎn)生較多的社會沖突和較高的社會成本風(fēng)險。

三是對文化的敬畏之心。文化是城市的靈魂。城市的演進(jìn)過程，不僅是一個人口聚散過程、一個產(chǎn)業(yè)聚散過程、一個空間重組過程，也是一個感情發(fā)展過程、一個精神發(fā)展過程、一個文化孕育過程。城市是一種文化形態(tài)，城市精神是由城市文化所孕育和決定的。文化是城市的軟實力，是城市的核心競爭力。除了城市優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境與完備的物質(zhì)基礎(chǔ)和公共服務(wù)之外，優(yōu)越的城市人文環(huán)境和文化氛圍，特別是深厚的文化底藴、眾多的文化古跡、充裕的休憩娛樂等文化空間及多姿多彩的文化活動，也是國際生態(tài)宜居城市的共性特征之一。英國歷史學(xué)家湯因比（Arnold Toynbee）指出：“衡量一種文明的發(fā)展，要看它能否將精力和注意力從物質(zhì)方面轉(zhuǎn)到精神、審美、文化和藝術(shù)方面，以及這種轉(zhuǎn)換能力的高低?！保?］因此，在城市社區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)中，我們既要尊重周圍環(huán)境景觀，注重社區(qū)的社會關(guān)系和居民的身心健康，在開發(fā)物質(zhì)空間環(huán)境的同時，注重社區(qū)文化和精神的營造［1］。畢竟，對城市可持續(xù)發(fā)展而言，外表的豪華程度和建筑風(fēng)貌只是暫時的，而城市文化和精神才是永恒的，并且城市文化的影響力（強(qiáng)度和持久力）永遠(yuǎn)大于單個城市的影響力，城市精神的作用范圍永遠(yuǎn)大于單個城市的規(guī)模。

文化的本質(zhì)是人的問題，市民的責(zé)任意識、文明風(fēng)范、開放心態(tài)、包容品質(zhì)、創(chuàng)新精神是城市文化的具體表征［2］。因此，對文化的尊重也就是對人的尊重。在城市化進(jìn)程中，要注意尊重市民的意愿和需求，切實協(xié)調(diào)好城市政府、企業(yè)、社會組織、居民個人之間的矛盾和利益沖突，實現(xiàn)各種利益相關(guān)者之間的良性循環(huán)和動態(tài)平衡。諸多城市問題產(chǎn)生的實質(zhì)并非技術(shù)和經(jīng)濟(jì)問題，而是文化和價值觀念問題。

2016年，上海市浦東新區(qū)、徐匯區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、黃浦區(qū)五區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃建設(shè)黃浦江兩岸從楊浦大橋到徐浦大橋45公里岸線公共空間，通過有機(jī)更新，打造工業(yè)遺存博覽帶、文化休閑景觀體驗帶及漫步道、跑步道、騎行道三種通道交織的慢行通道，共同建設(shè)世界級濱水公共開放空間［7］。這種將文化發(fā)展融入公共空間的建設(shè)，將工業(yè)遺存打造成匯集國內(nèi)外頂尖文化藝術(shù)、時尚設(shè)計的文化產(chǎn)業(yè)帶的創(chuàng)新思路，不僅有助于促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、功能轉(zhuǎn)型與空間轉(zhuǎn)型的互動融合發(fā)展，而且裨益于保持濱江地區(qū)活力與提升市民生活品質(zhì)。

（二）利他之心

城市經(jīng)濟(jì)在一定程度上具有公共經(jīng)濟(jì)的特性。橋梁、港口碼頭、機(jī)場、鐵路、公路、城市公共交通、電力、水利等公共基礎(chǔ)性設(shè)施及其所提供的基礎(chǔ)公共服務(wù)，軍隊、警察和消防等機(jī)構(gòu)所提供的公共安全服務(wù)，公立學(xué)校、公立醫(yī)院、科學(xué)普及、社會保障以及環(huán)境保護(hù)等方向的機(jī)構(gòu)所提供的社會公共服務(wù)，都是城市居民可以“共享的經(jīng)濟(jì)”。這些社會公益性服務(wù)是城市公共經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是城市產(chǎn)生利他之心的基礎(chǔ)。公共設(shè)施的市場化策略帶來的問題很多，需要反思并慎重而行。

法國作家雨果指出：“下水道是城市的良心?！保?］衡量一座城市的良心和品質(zhì)，不能只看外表的光鮮亮麗、宏偉氣派、奢華闊綽，更要注重那些看不見的排水工程。長期以來，在城市開發(fā)建設(shè)中普遍存在重地表、輕地下的明顯偏差，一些城市熱衷于攤大餅擴(kuò)張、房地產(chǎn)開發(fā)、地鐵工程建設(shè)，而事關(guān)民生大計、支撐城市命脈的地下排水系統(tǒng)卻并未得到足夠的重視，致使排水系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)管理嚴(yán)重滯后，排水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，城市內(nèi)澇此起彼伏。這也是城市規(guī)劃、建設(shè)和管理者缺乏為民生冷暖、城市安全而深謀遠(yuǎn)慮的責(zé)任心的表現(xiàn)。

在城市建筑實體之間存在的開放空間，是城市居民進(jìn)行公共交往，舉行各種活動的開放性場所。除了山林、水系等自然環(huán)境以外，還有人為建造的公園、道路停車場等城市公共空間。例如，眾多的公園和開放空間是國際生態(tài)宜居城市的又一個共性特征。城市公共空間的目的在于為廣大公眾服務(wù)。從根本上說，城市公共空間是市民社會生活的場所，是城市實質(zhì)環(huán)境的精華、多元文化的載體和獨特魅力的源泉。城市公共空間建設(shè)的整體質(zhì)量既直接影響到城市的綜合競爭力和大眾的滿意度，也是衡量居民幸福感的重要因素之一。

然而，令人遺憾的是，在經(jīng)濟(jì)至上主義和消費(fèi)至上主義盛行的今天，不少城市濱水空間被高端房地產(chǎn)項目所占據(jù)而日益變得商業(yè)化和不透水化，不少城市綠色空間被不斷蠶食而日趨萎縮和破碎化，不少城市道路、廣場、休憩空間被迅猛增加的小汽車所“霸占”而日益喪失其原有的人氣與活力。譬如：不少城市社區(qū)的微公共空間均因為車位規(guī)劃不足而變成了停車位，原本用于居民休憩的空間、綠化的空間消失了，鄰里之間交流的機(jī)會減少了，小區(qū)內(nèi)的居民不再相互認(rèn)識，鄰里關(guān)系越來越冷漠。這些原本可以帶給居民更多溫暖與和諧的城市微公共空間，卻往往難逃被無情侵占的厄運(yùn)。

人口老齡化和高齡化將是城市未來發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)之一。以上海市為例，2012年上海市60歲及以上老年人口為367．32萬，占戶籍總?cè)丝诒戎氐?5．7%，其中80歲及以上高齡老年人口67．03萬，占戶籍總?cè)丝诘?．7%。到2014年末，上海市60歲及以上老年人口達(dá)到413．98萬，占戶籍總?cè)丝诘谋戎厣仙?8．8%，其中80歲及以上高齡老年人口75．32萬，占戶籍總?cè)丝诘谋戎厣仙?．2%。而且，2014年末上海市靜安區(qū)、虹口區(qū)和黃浦區(qū)3個中心城核心區(qū)60歲及以上老年人口占該區(qū)總?cè)丝诒戎胤謩e為 32．4%、31．7%和 31．2%，已經(jīng)逼近日本東京的人口老齡化水平（東京2013年為32．9%）；2014年末上海市長寧區(qū)、靜安區(qū)和黃浦區(qū)3個中心城區(qū)80歲及以上高齡老年人口占該區(qū)總?cè)丝诒戎胤謩e為6．9%、6．5%和6．3%［9］。由此可見，上海中心城區(qū)的人口老齡化和高齡化更為突出。由于中國的老人是不愿意遠(yuǎn)離子女居住的，因此，社區(qū)養(yǎng)老將成為未來的首選養(yǎng)老模式。新加坡的解決方案值得借鑒，他們在一個社區(qū)內(nèi)選址建一棟適合老人居住的樂齡樓（新加坡的老人被稱為“樂齡”），并且增加樓房的老年化設(shè)施改造，同時在樓下配套設(shè)置老年照護(hù)中心、藥店、適合老人的健身棋牌社交空間和服務(wù)內(nèi)容［1］。這樣，既滿足了老年人與子女共同居住在同一社區(qū)的要求，使老年人易于享受到子女的親情而排遣孤獨和寂寞，找回生活的尊嚴(yán)與希望，又方便了年輕人的惠顧，節(jié)省了他們往返的時間成本。這種混齡復(fù)合型社區(qū)的養(yǎng)老模式有助于為老人們提供更好的生理上的照料和心理上的滋養(yǎng)，因而比單純的老年公寓或養(yǎng)老院更具利他價值。

由此可見，懷有一顆利他之心去做社區(qū)和城市的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和管理，是理想城市至關(guān)重要的原則。只有在利他之心的驅(qū)使下，才能將美麗的心靈在更為廣泛的人群中播種并生長，產(chǎn)生共鳴［1］。城市的規(guī)劃和建設(shè)既要滿足人們宜居的需要，又要符合社會發(fā)展的方向，既要經(jīng)得起歷史的檢驗，又要能夠在將來獲得認(rèn)同，這才是最難能可貴的。精致方能致遠(yuǎn)，只有重視城市細(xì)部規(guī)劃和設(shè)計，以飽滿的匠人精神和精致的專業(yè)用心，來規(guī)劃和設(shè)計一流的產(chǎn)品與可持續(xù)的場所。

（三）包容之心

真正的全球城市，并不在于其外在的形態(tài)，而是必須具有一種面向全球的心胸，既要有心懷異質(zhì)性城市、個性化區(qū)域乃至多樣化世界的博大胸襟，又要有包容多元化社區(qū)、多樣化社群乃至多層化社會的廣闊情懷。

1．對兼業(yè)農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)地的包容

首先，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化和農(nóng)業(yè)專業(yè)化是世界各國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的兩種主要形式，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都普遍存在［10－11］。然而，有人認(rèn)為農(nóng)業(yè)兼業(yè)趨向不僅阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的擴(kuò)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量和效率的提高，而且將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)“副業(yè)化”，尤其是以非農(nóng)業(yè)收入為主的第二類兼業(yè)農(nóng)戶的增加，因而主張盡快消滅農(nóng)業(yè)兼業(yè)化現(xiàn)象。實際上，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化和農(nóng)業(yè)專業(yè)化是并行不悖的，兩者相得益彰，兼容互補(bǔ)。作為一種較長時期的階段性產(chǎn)物，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化在一定的時空條件下仍有存在價值和積極意義：一是有利于充分利用農(nóng)業(yè)勞動力的季節(jié)性剩余時間，實現(xiàn)其充分就業(yè)的目標(biāo)；二是有利于獲取部分非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益的不足，緩解農(nóng)民貧困問題；三是有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動力分化與轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程；四是有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多樣化，減少專業(yè)化經(jīng)營的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險；五是農(nóng)民具有濃厚的土地眷戀情結(jié)，土地作為他們最基本和最可靠的生存保障，農(nóng)民不愿輕易地與之“脫鉤”，特別是在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度尚不完善之時。因此，我們只有在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民工市民化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的進(jìn)程中，逐步優(yōu)化兼業(yè)農(nóng)戶的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，而不能罔顧客觀現(xiàn)實條件，心急火燎地欲除之而后快。其次，城市化的核心目標(biāo)在于提升城市居民的生活質(zhì)量，而不是要徹底消滅農(nóng)地、消滅農(nóng)業(yè)和消滅農(nóng)民。事實上，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、農(nóng)地與建設(shè)用地、農(nóng)民與市民是可以互補(bǔ)、共存和融合發(fā)展的，他們同處在城鄉(xiāng)共同體之中。

2．對城中村的包容

眾所周知，城市化是一個復(fù)雜且漫長的過程，不可能一蹴而就，尤其是在國土空間廣袤、農(nóng)村人口眾多、地域差異顯著的國家。例如：英國用了約200年時間才完成其城市化過程，美國用了110年，日本用了70年。我國真正意義上的城鎮(zhèn)化還不到40年時間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41．2%①參見《2016 年中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為 41．2%》，載中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http：//www．ce．cn/xwzx/gnsz/gdxw/201702/28/t20170228－20584805．shtml。，從某種意義上來說，我國總體上還處于城鎮(zhèn)化的中級階段。在這一階段，要想徹底消弭城中村現(xiàn)象是不切實際的，也是不可能的。

無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，其城市化進(jìn)程中均會出現(xiàn)“同質(zhì)聚居”現(xiàn)象，這種居住場所選擇的結(jié)果是由人口自身的生活方式、收入水平、社會地位等多種因素綜合決定的。誠如樊綱先生所言：城中村是一種必然存在，在今后幾十年的時間內(nèi)都會有一個占人口大多數(shù)的低收入階層，即便不在城中村，也會在城邊村或是在政府新蓋的廉租房大樓內(nèi)，那都是管理的難點，是不可能簡單地清除掉的［12］。盡管城中村存在容貌老舊，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，環(huán)境衛(wèi)生臟亂差，外地人多，低收入人群多，治安條件不佳等諸多問題，但是我們依然需要以正確的姿態(tài)與胸襟來包容它的存在：第一，城中村為低收入階層提供了低廉的住房和生活條件。農(nóng)村移民大量進(jìn)入城市增加了城市住房供應(yīng)的難度，城中村不僅為進(jìn)入城市的低收入群體提供了棲居之所，有效降低了他們?nèi)谌氤鞘猩鐣慕?jīng)濟(jì)成本，而且為他們向更高社會階層的流動提供了可能。第二，城中村是農(nóng)村移民步入城市的轉(zhuǎn)換站。這些城市新移民由于缺乏適應(yīng)城市生產(chǎn)所必需的知識和技術(shù)素質(zhì)及現(xiàn)代市民所必備的價值觀念和行為方式，迫切需要為其提供進(jìn)行上述嬗變轉(zhuǎn)化和儲備積累的時空條件，城中村正好承擔(dān)了這種轉(zhuǎn)換站的角色。第三，城中村為進(jìn)城后的農(nóng)村移民提供了一個減壓空間。城市新移民在步入城市的初期，因遭受各種文化上的沖突和心理上的歧視，易于產(chǎn)生強(qiáng)烈的自卑心態(tài)和邊緣人格特征，城中村的存在無疑為他們提供了一個減緩文化壓力的空間。

另一方面，雖然城中村在當(dāng)前條件下具有存在的合理性，我們不必急于消滅城中村，但又不能將此作為不予改造、更新和美化的依據(jù)。在條件許可的地方，我們應(yīng)當(dāng)將城中村納入城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的范疇，運(yùn)用藝術(shù)思維的方式和現(xiàn)代建筑學(xué)的方法，因地制宜對其分類實施更新改造。譬如：按照綜合整治類更新改造、功能改善類更新改造、拆除重建類更新改造三種類型，分別制訂實施方案和資金保障措施。倡導(dǎo)低碳更新和綠色更新，為低收入階層保留一些成本相對低廉、管理有序、衛(wèi)生安全的居住場所，使他們逐步在城市中扎下根，并走上富裕的道路。

3．對農(nóng)民工的包容

2015年，我國農(nóng)民工總量已達(dá)2．77億人，其中跨區(qū)域流動的農(nóng)民工就有1．6億多人①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。，他們和家人雖然已經(jīng)事實上在城鎮(zhèn)生活，但卻無法有效融入城鎮(zhèn)社會。長期以來，我們沒有將農(nóng)民工置于與城市居民平等的社會地位，讓他們享受到同等的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、戶籍、住房等各項社會公共服務(wù)和政策，特別是在一些農(nóng)民工大量流入地區(qū)，在原有城鎮(zhèn)居民群體之外，又出現(xiàn)一個數(shù)目龐大、相對封閉的農(nóng)民工群體，與原來的城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩大群體形成“鼎足之勢”，這一現(xiàn)象被稱為“三元社會”?！叭鐣钡拇嬖冢浅鞘袑r(nóng)民工包容心態(tài)不足的表征。

據(jù)中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會統(tǒng)計：我國每年農(nóng)民工外出的增長速度從2005年至2010年的年均4%下降至2014年的1．3%，2015上半年僅有0．1%；同時，40歲以上的農(nóng)民工所占比重從2008年的30%提高到了2014年的43．5%；農(nóng)民工回鄉(xiāng)意愿有所增強(qiáng)，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象開始出現(xiàn)。不過，需要指出的是，將農(nóng)民工回鄉(xiāng)視為“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，是失之偏頗的。因為從絕大部分農(nóng)民工的各種權(quán)利保障與福利待遇來看，他們只是在城市掙錢維持生存和溫飽，只是在很淺、很低的層次上住在城市。他們一般生活在工友和同鄉(xiāng)構(gòu)成的小圈子中，在同質(zhì)性圈子中工作、生活和消費(fèi)，根本談不上在城市深度的經(jīng)濟(jì)融入、政治融入和社會融入［13］。也就是說，對于這些并沒有深度融入城市或者并未真正城鎮(zhèn)化的群體而言，何來“逆城鎮(zhèn)化”呢？況且，“逆城鎮(zhèn)化”是城鎮(zhèn)化的高級階段，我國目前絕大多數(shù)城市并未步入這一高級發(fā)展階段。因此，將現(xiàn)階段的農(nóng)民工返鄉(xiāng)流動與城市市民自愿的、主動的回遷農(nóng)村相提并論，顯然是錯誤的。

二、如何建設(shè)“有心”的城市？

（一）以“生態(tài)手印”削減“生態(tài)足跡”

生態(tài)足跡（ecological footprint）是指為了維持我們生活方式所需的生產(chǎn)性土地量和耗水量。一方面，在工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展的背景下，大城市生態(tài)足跡居高不下，生態(tài)承載力長期超載，生態(tài)赤字愈益嚴(yán)重。以上海市為例，據(jù)計算，2010年上海的人均生態(tài)足跡為1．8914公頃/人，雖低于全球人均生態(tài)足跡2．7公頃/人的平均水平，但卻高于中國人均生態(tài)足跡1．2 公頃/人和亞洲人均生態(tài)足跡 1．8 公頃/人的平均水平；2010年上海的人均生態(tài)承載力僅為0．1240公頃/人，既低于全國人均1．0公頃/人和亞洲人均0．8公頃/人的水平，更遠(yuǎn)低于全球人均1．8公頃/人的平均水平。另一方面，上海市人均生態(tài)赤字隨著時間推移呈現(xiàn)波動式加劇的趨勢，且一直處于嚴(yán)重的生態(tài)赤字狀態(tài)（見圖1、圖2）。2000—2011年，人均生態(tài)赤字最低的2002年為1．4070公頃/人，最高的2010年為1．7675公頃/人，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國人均生態(tài)赤字0．5公頃/人的平均水平［14］。上述表明上海市的生態(tài)承載力屬于人均生態(tài)赤字虧欠水平高區(qū)域，其所處生態(tài)環(huán)境在承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長等社會經(jīng)濟(jì)活動方面仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

圖1 2000—2011年上海市人均生態(tài)足跡與人均生態(tài)承載力對比

圖2 2000—2011年上海市人均生態(tài)赤字變化情況

因此，我們更應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造一種超越生態(tài)足跡的“生態(tài)手印”（ecological handprint），即主動參與到善待地球、珍愛環(huán)境、節(jié)約資源、理性消費(fèi)的積極轉(zhuǎn)變之中，以實際行動來努力降低“生態(tài)足跡”及人類行為活動對地球環(huán)境的負(fù)面影響，追求文化上更豐富、精神上更充實、物質(zhì)上更節(jié)儉和高效的生活方式，創(chuàng)造更加公平且可持續(xù)的福祉。

（二）從關(guān)注環(huán)境影響評價轉(zhuǎn)向注重社會影響評價

環(huán)境影響評價是指對工程、項目、規(guī)劃或計劃、政策等各種行動方案實施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行識別、分析、預(yù)測和評價，并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，它是對環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的一種方法或制度［15］。在20世紀(jì)70年代以前，開發(fā)項目局限于對項目經(jīng)濟(jì)效益的考慮，而極少關(guān)注對自然、文化及生物繁殖與遷徙、對植被的破壞、對水體的危害等環(huán)境方面的影響。人們普遍認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益可以彌補(bǔ)任何可能的負(fù)面影響，現(xiàn)金補(bǔ)償可以彌補(bǔ)任何不利的社會后果。針對這一不足，環(huán)境影響評價應(yīng)運(yùn)而生。

1970年1月1日美國《國家環(huán)境政策法》的頒布，使人們開始認(rèn)識到了人類活動造成環(huán)境影響的同時，削減的項目效益，可能超過了項目帶來的效益，甚至可能危及項目的成功，并且嚴(yán)重?fù)p害人類賴以生存的環(huán)境。因此，開發(fā)項目或備選方案的潛在環(huán)境影響評價便逐漸受到重視，環(huán)境影響評價作為一個重要策略而被廣泛應(yīng)用于規(guī)劃和管理政策、計劃、項目和工程的環(huán)境影響分析之中。自20世紀(jì)70年代以來，一系列環(huán)境災(zāi)難在全球工業(yè)化和城市化進(jìn)程中持續(xù)爆發(fā)，盡管一些以開發(fā)為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)或部門官員認(rèn)為，環(huán)境影響的過程減緩或阻礙了經(jīng)濟(jì)增長，但事前環(huán)境規(guī)劃仍然獲得了廣泛的認(rèn)可，環(huán)境影響評價工作也因此得以強(qiáng)化，在項目評估中，基于狹隘的成本——效益分析的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)逐步被淡化，人們轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)更長遠(yuǎn)的生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。

社會影響評價是對因擬建項目或政策改變造成環(huán)境變化進(jìn)而導(dǎo)致對社區(qū)和個人日常生活品質(zhì)的影響進(jìn)行評價，它的主要任務(wù)是分析、監(jiān)督和管理項目開發(fā)所造成社會方面的后果。一方面，由于現(xiàn)有的環(huán)境規(guī)劃方法顯然已不足以應(yīng)對跨區(qū)域、跨國界的環(huán)境問題；另一方面，除了環(huán)境影響外，各類開發(fā)活動還可能對當(dāng)?shù)鼐用竦膫鹘y(tǒng)文化、價值觀念、社會習(xí)俗、生產(chǎn)方式、生活模式、個人或社區(qū)的日常生活品質(zhì)等產(chǎn)生直接或間接的影響。而在以往的環(huán)境影響評價中，僅包含了少量的社會影響，且具體內(nèi)容也含糊不清。事實上，社會影響也是宏觀環(huán)境概念的要素之一，只有扭轉(zhuǎn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會分離式的評估方式，更多地關(guān)注環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會影響之間的相互關(guān)系及其戰(zhàn)略性整合，才能有效實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。到20世紀(jì)90年代，社會影響評價終于被提升到一個更為戰(zhàn)略的層面，成為工程、項目、計劃和政策的一個指導(dǎo)性方法或制度。

從環(huán)境影響評價到社會影響評價，是人類預(yù)測和評估方法上的重要進(jìn)展。在人本主義時代，需要高度關(guān)注人的社會特質(zhì)，即人實際上是一切社會關(guān)系的總和。因此，只有將環(huán)境影響評價和社會影響評價有機(jī)結(jié)合起來，并融入規(guī)劃當(dāng)中，才能更好地發(fā)揮它們在項目和政策規(guī)劃及評估過程中的戰(zhàn)略性作用，才能更好地彰顯以人為本的時代特征。但遺憾的是，在許多國家的立法中，社會影響評價與規(guī)劃尚未取得如同環(huán)境影響評價與規(guī)劃的同等地位，社會影響評價與規(guī)劃還只是環(huán)境影響評價與規(guī)劃的組成部分或附屬要求［16］。無數(shù)事實證明，某些重大行動由于不注意其對群眾的影響而造成慘重的經(jīng)濟(jì)損失，或環(huán)境災(zāi)難，或社會矛盾激化，甚至導(dǎo)致整個行動徹底失敗的案例，都是漠視環(huán)境影響評價和社會影響評價相互融合的結(jié)果。

開展社會影響評價與規(guī)劃的主要目的是為了政策行動或項目管理提供指導(dǎo)，以幫助決策者做出合理的決策，幫助受影響公眾了解預(yù)計行動對他們造成的后果，從而避免或最小化其不利影響，為無法避免的負(fù)面影響設(shè)計減緩措施，以增加項目或政策成功的可能性。因此，開發(fā)機(jī)構(gòu)在開展某項工程（行動）特別是重大工程（行動）之前，必須全面地、細(xì)致地分析和評價該項工程（行動）對本地居民的生活方式、文化習(xí)俗、社區(qū)環(huán)境、政治體系、居民的健康和適應(yīng)狀態(tài)，私人權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利、擔(dān)憂和渴望等諸多方面的社會影響。

（三）從開發(fā)商和政府主導(dǎo)的規(guī)劃和開發(fā)模式轉(zhuǎn)向多方共同參與模式

無論是社區(qū)規(guī)劃和開發(fā)，還是城市規(guī)劃和開發(fā)，都應(yīng)當(dāng)由開發(fā)商和政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)向構(gòu)建多方共同參與機(jī)制，只有通過利益相關(guān)者以及更廣泛、更多樣的社區(qū)參與，才能使政策、計劃項目和工程更加具有包容性，才能形成利益相關(guān)者之間的互動協(xié)作和良性循環(huán)，更好地提升規(guī)劃設(shè)計的針對性及開發(fā)政策實施的績效。

由地產(chǎn)精英主導(dǎo)的社區(qū)與城市開發(fā)，基本上都涉及地方經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和牟取暴利。一些城市官商勾結(jié)幫助開發(fā)商逃避法律，同時又保證了他們操作的合法性。由他們來進(jìn)行社區(qū)與城市開發(fā)，必然帶有其偏向性，比如“將污染和貧困等問題，排除在視線或意識之外”。而最常見也是最主要的利益矛盾，即大多數(shù)當(dāng)?shù)鼐用裢ǔ３袚?dān)了開發(fā)、保護(hù)規(guī)劃或政策變化的社會和環(huán)境成本，而經(jīng)濟(jì)效益卻屬于開發(fā)商或地方政府，從而不可避免地造成“私營經(jīng)濟(jì)富?！倍肮步?jīng)濟(jì)貧窮”的失調(diào)格局。

［1］沈老板（沈毅晗）．走進(jìn)夢想小鎮(zhèn)［M］．杭州：浙江大學(xué)出版社，2016．

［2］連玉明．城市的覺醒［M］．北京：當(dāng)代中國出版社，2016：174．

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［5］梁留科，曹新向，湯蕾．土地意識與土地道德建設(shè)初探［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004，4（2）：131－135．

［6］Graaf R J，Wann D，Naylor T H．Affluenza：How Overconsumption Is Killing Us and How to Fight Back（3rdEdition）［M］．Oakland，California：Berrett－koehler Publishers，2014：182．

［7］葉鋒．上海黃浦江兩岸45公里公共空間將貫通開放［N］．新華每日電訊，2016－10－19（3）．

［8］俞儉．新華時評：正視“城市良心”的拷問［EB/OL］．（2012－07－17）［2017－04－17］．http：//news．xinhuanet．com/politics/2012－07/17/c＿112454172．htm．

［9］上海市老齡辦．2014年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息［EB/OL］．（2015－03－30）［2017 －04 －18］．http：//www．shanghai60．org．cn/content．php？id＝1475．

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［12］樊綱．“城中村”是一種必然存在［EB/OL］．（2016 －07 －19）［2017 －04 －18］．http：//finance．qq．com/original/caijingzhiku/chengzhongcun．html．

［13］佚名．農(nóng)民進(jìn)城窘境：看似不愿，實是因經(jīng)濟(jì)等問題不敢［N］．經(jīng)濟(jì)參考報，2016－09－13（A5）．

［14］石憶邵，王賀封，尹昌應(yīng)，等．上海大都市地區(qū)資源環(huán)境承載力估算方法研究［M］．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2015：106－109．

［15］王喆，吳犇．環(huán)境影響評價［M］．天津：南開大學(xué)出版社，2014：3－4．

［16］Burdge R J．The Concepts，Process and Methods of Social Impact Assessment［M］．Middleton，Wisconsin：Social Ecology Press，2004：3－10．

［責(zé)任編輯：丁浩芮］

Cities with Heart：the Awakening of Urban Planning Ideas

Shi Yishao

To build cities with heart is the awakening and calling of urban planning idea．What kind of“heart”should an ideal city have？ The most important thing is that it should have a heart of awesome，a heart of altruism and a heart of tolerance．How to build a city with heart？ One approach is to replace the ecological footprints with ecological fingerprints．The other is to shift attention from environment impact assessment to social impact assessment．Thirdly，the solution is to change the planning model led by real estate developers and governments into the multi－stakeholder governance model．

Urban Planning；Cities with Heart；Ecological Fingerprints；Social Impact Assessment；Multi－Stakeholder Governance Model

TU984

A

1673-8616（2017）04-0005-11

2017-05－02

石憶邵，同濟(jì)大學(xué)測繪與地理信息學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（上海，200092）。