郭靜雅

【摘要】“三公經(jīng)費(fèi)”的使用與管理問題是公眾關(guān)注和關(guān)心的焦點(diǎn)社會(huì)問題，長(zhǎng)期以來備受詬病和質(zhì)疑。新形勢(shì)下行政事業(yè)單位如何解決“三公經(jīng)費(fèi)”的使用缺陷和存在問題是亟待落實(shí)的重點(diǎn)內(nèi)容。本文在分析行政事業(yè)單位加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”管理存在的問題及其成因，并從內(nèi)控制度、內(nèi)控執(zhí)行、內(nèi)控監(jiān)督等方面，針對(duì)性地提出了完善行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制的對(duì)策措施。

【關(guān)鍵詞】“三公經(jīng)費(fèi)” 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制

一、引言

“三公經(jīng)費(fèi)”指財(cái)政撥款安排的出國(guó)（境）費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)。作為政府一般性支出，“三公經(jīng)費(fèi)”是保證行政事業(yè)單位履行部門職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是單位預(yù)算的重要組成部分。近年來，在中央推出“八項(xiàng)規(guī)定”，大力整治四風(fēng)，提出“三嚴(yán)三實(shí)”等全面從嚴(yán)治黨的措施下，各地紛紛出臺(tái)規(guī)范因公出國(guó)（境）、公務(wù)用車（購(gòu)置）、公務(wù)接待、會(huì)議等管理辦法，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，嚴(yán)控各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，備受公眾詬病的公款吃喝、違規(guī)出國(guó)、超標(biāo)配車等行為受到明顯遏制，“三公經(jīng)費(fèi)”明顯下降。

關(guān)注“三公經(jīng)費(fèi)”，并非要全盤否定“三公經(jīng)費(fèi)”。“三公經(jīng)費(fèi)”不是越多越好，也并非越少越好，需要在支出與行政效率中求得平衡。近年來“三公經(jīng)費(fèi)”之所以屢屢為民眾所質(zhì)疑、詬病，其根本癥結(jié)就在于透明缺失的暗箱操作和公開信息的語(yǔ)焉不詳，“三公經(jīng)費(fèi)”的年年高企并沒與行政效率的提升成正比。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制存在的問題及其成因

（一）當(dāng)前行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制存在的問題

隨著外部監(jiān)管的加強(qiáng)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制取得了一定成效，但仍存在一些不合理不規(guī)范的地方，阻礙了其功能的充分發(fā)揮，具體主要表現(xiàn)在：

1.出國(guó)（境）費(fèi)用方面。目前除廳級(jí)以上單位安排出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)較多外，基層單位的出國(guó)經(jīng)費(fèi)預(yù)算幾乎為零，取而代之的各類國(guó)內(nèi)出差、會(huì)議、培訓(xùn)支出名目繁多。一些單位和個(gè)人頂風(fēng)作案，諸如享受“隱性福利”的“借殼游”；“公款旅游順帶開會(huì)”“旅游中間插播會(huì)議”等本末倒置的“傍會(huì)游”；還有會(huì)在前、游在后的“順道游”等。這些都是借考察、交流、開會(huì)、培訓(xùn)、調(diào)研等幌子的“開會(huì)游”，而所有費(fèi)用都被列支到培訓(xùn)費(fèi)或會(huì)議費(fèi)中予以報(bào)銷。2014年9月，中央規(guī)定各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的會(huì)議一律不得到黃山等21個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)召開，各類旅游景點(diǎn)門票費(fèi)、導(dǎo)游費(fèi)嚴(yán)禁在會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、接待費(fèi)中列支，公款“開會(huì)游”有所遏制，但仍存在暗箱操作。

2.公務(wù)車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)方面。一是變相配車，轉(zhuǎn)嫁支出。在中央三令五申，“三公經(jīng)費(fèi)”只減不增的高壓態(tài)勢(shì)下，有些權(quán)利部門為避風(fēng)頭，將違規(guī)問題“下沉”至下屬單位。表現(xiàn)為長(zhǎng)期“借用”或直接占用下屬單位車輛，或以租賃方式變相配備公務(wù)用車，或以各種名義向下屬單位攤派轉(zhuǎn)移公車費(fèi)用。二是公車私用屢禁不止。隨著公車改革逐步落實(shí)，多地出臺(tái)新規(guī)，對(duì)公務(wù)用車噴涂明顯的公車標(biāo)識(shí)，有的還裝上GPS定位系統(tǒng)，這些手段雖然有一定作用，但一些黨員干部律己不嚴(yán)、心存僥幸，通過揭掉車標(biāo)、關(guān)掉定位系統(tǒng)等手法來逃避跟蹤，相關(guān)案例不斷被紀(jì)檢部門曝光。三是公車管理基礎(chǔ)工作薄弱。有些單位對(duì)公車管理隨意隨性，無定點(diǎn)采購(gòu)和定點(diǎn)管理制度約束，單憑管理者個(gè)人喜好或利益關(guān)系決定單位的車輛維修、加油、保險(xiǎn)等日常維護(hù)費(fèi)用，儼然成為滋生腐敗的導(dǎo)火索。四是一些地方出現(xiàn)違規(guī)配備公車、既領(lǐng)取公務(wù)交通補(bǔ)貼又違規(guī)乘坐公務(wù)用車以及“私車公養(yǎng)”現(xiàn)象。

3.公務(wù)接待存在的問題。高壓禁令下的各類接待也花樣翻新。一是公務(wù)接待讓企業(yè)買單，由于企業(yè)有求于權(quán)力機(jī)關(guān)，他們所出的接待費(fèi)實(shí)際上是對(duì)權(quán)力的購(gòu)買；二是接待地點(diǎn)更加隱蔽，在外表簡(jiǎn)樸內(nèi)里豪華的內(nèi)部餐廳或改造后的職工食堂消費(fèi)，用礦泉水瓶裝茅臺(tái)等名酒；三是超規(guī)格超標(biāo)準(zhǔn)接待費(fèi)用報(bào)銷手法更為多樣，以“零吃整報(bào)”或變更消費(fèi)項(xiàng)目的方法繼續(xù)大吃大喝；四是為了應(yīng)對(duì)請(qǐng)客送禮的禁令，商家用以營(yíng)銷的“試吃”“試用”辦法也被公款消費(fèi)者所“借鑒”。最近被披露的中糧集團(tuán)所屬中糧肉食公司就以“試吃”為名，送出禮品113份，合計(jì)53788元。

（二）“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制存在問題成因分析

1.財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，內(nèi)控體系不健全。內(nèi)控制度的不健全為行政事業(yè)單位管理“三公經(jīng)費(fèi)”帶來很多障礙。有些單位根本沒有建立內(nèi)部控制制度，有些單位雖有內(nèi)控制度，但形同虛設(shè)，日常的工作和管理并沒有嚴(yán)格按照制度進(jìn)行，嚴(yán)重降低了“三公經(jīng)費(fèi)”的安全性和使用效率。財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)也是影響內(nèi)部控制有效性的重要因素。目前相當(dāng)多的機(jī)關(guān)單位實(shí)行兼崗或輪崗制，在崗的財(cái)務(wù)人員并非財(cái)務(wù)專業(yè)出生，也沒有接受過系統(tǒng)的財(cái)務(wù)培訓(xùn)，欠缺專業(yè)的財(cái)務(wù)素質(zhì)，平時(shí)只能應(yīng)付簡(jiǎn)單的收支核算。遇到具體問題，只能憑經(jīng)驗(yàn)主觀臆斷，由此加劇了單位面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.投機(jī)取巧，輕視預(yù)算編制。近年來，不少行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，沒有對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”支出的總體動(dòng)向合理調(diào)整和科學(xué)預(yù)測(cè)，更談不上按單位實(shí)際車輛和人員編制進(jìn)一步細(xì)化拆分，編制數(shù)據(jù)粗糙、籠統(tǒng)，和實(shí)際相脫離。在實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出時(shí)，為了不突破“經(jīng)費(fèi)有限，不得超支”的剛性約束，投機(jī)取巧，將項(xiàng)目支出科目作為一般預(yù)算“補(bǔ)漏”和“找零”的“萬能筐”。

3.內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，監(jiān)管乏力。很多行政事業(yè)單位的管財(cái)領(lǐng)導(dǎo)缺乏財(cái)務(wù)管理意識(shí)，不了解財(cái)務(wù)管理的政策法規(guī)，同時(shí)他們也是“三公經(jīng)費(fèi)”的決策者和消費(fèi)者，監(jiān)管不分離，造成內(nèi)部監(jiān)督的缺失。上級(jí)檢查大多流于過場(chǎng)，缺乏持續(xù)有效地監(jiān)管。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）健全內(nèi)部控制制度

1.出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)方面。完善經(jīng)費(fèi)預(yù)算審核和任務(wù)審批聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把好源頭關(guān)，杜絕無預(yù)算出訪，嚴(yán)格審核各項(xiàng)費(fèi)用，確保不擴(kuò)大開支范圍，不突破開支標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決杜絕公款出國(guó)（境）旅游。隨著《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》、《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》、《因公臨時(shí)出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理辦法》等文件的相繼出臺(tái)，國(guó)家完善了會(huì)議、差旅和出國(guó)經(jīng)費(fèi)的政策依據(jù)和管理制度。近兩年“培訓(xùn)費(fèi)”、“會(huì)議費(fèi)”也已作為常規(guī)指標(biāo)納入“三公經(jīng)費(fèi)”統(tǒng)計(jì)。隨著管理的不斷深化，應(yīng)盡快建立完善常態(tài)化機(jī)制，加大監(jiān)督檢查力度。

2.公務(wù)車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)方面。作為“三公”經(jīng)費(fèi)的重中之重，公車改革從治理“車輪上的鋪張”，到深化“車輪上的改革”，一直以抓鐵留痕的決心大力推進(jìn)。公車改革的關(guān)鍵，就在于嚴(yán)格執(zhí)行取消一般公務(wù)用車的規(guī)定。一是要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理和監(jiān)督，不得違規(guī)購(gòu)置新車，超預(yù)算使用公車。二是對(duì)確有公務(wù)需要保留下來的公務(wù)車，應(yīng)建立公務(wù)用車監(jiān)管機(jī)制，完善相應(yīng)用車審批程序，防止濫用公權(quán)力向企業(yè)或下屬單位“借車”，杜絕既領(lǐng)車補(bǔ)又變相使用其他單位車輛等違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。三是對(duì)于清理的公車應(yīng)按規(guī)定封存、拍賣。四是完善公務(wù)用車管理制度，定點(diǎn)定量維修和加油，單車核算維修保養(yǎng)費(fèi)用和油耗成本。五是建立完善社會(huì)舉報(bào)機(jī)制，讓全社會(huì)都來監(jiān)督公務(wù)用車，使違規(guī)用車行為無處藏身。

3.公務(wù)接待費(fèi)方面。公務(wù)接待要講規(guī)矩、守標(biāo)準(zhǔn)。2013年12月印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》對(duì)黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待進(jìn)行了明確規(guī)范。規(guī)定要求公務(wù)接待費(fèi)用憑借派出單位公函、接待審批單、接待費(fèi)用發(fā)票、接待清單進(jìn)行結(jié)算，并對(duì)公務(wù)活動(dòng)項(xiàng)目、時(shí)間、接待場(chǎng)所和接待對(duì)象的單位、姓名、職務(wù)及接待陪同人員情況等都做了詳細(xì)列明。作為財(cái)務(wù)人員和審計(jì)人員，對(duì)報(bào)銷的單據(jù)應(yīng)堅(jiān)持原則，嚴(yán)格把關(guān)。除要求公務(wù)接待要采用公務(wù)卡方式結(jié)算，不得以現(xiàn)金方式支付外，尤其要練就“火眼金睛”，善于從接待清單中發(fā)現(xiàn)新問題，不要讓別有用心的單位及個(gè)人鉆空子，把一些原本不合規(guī)的項(xiàng)目和費(fèi)用改造“漂白”后蒙混過關(guān)。

加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管理，還要增強(qiáng)內(nèi)控認(rèn)識(shí)，完善內(nèi)控制度，制定行之有效的“三公經(jīng)費(fèi)”管理辦法，明確“三公經(jīng)費(fèi)”具體用途，完善審批流程；其次必需使用并完善國(guó)庫(kù)集中收付制度，它有效控制了資金的來源及去向，減少了資金在事業(yè)單位內(nèi)部違規(guī)運(yùn)作的可能性，保障了資金的安全性和使用效率，簡(jiǎn)化了內(nèi)部控制的工作內(nèi)容。最后切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與道德素質(zhì)，建立一支高素質(zhì)的財(cái)會(huì)工作人員隊(duì)伍是內(nèi)部控制制度執(zhí)行有效的重要保證。

（二）加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”核算管理

一是要明確“三公經(jīng)費(fèi)”的內(nèi)涵，細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)，避免類別模糊，層次不明的問題。讓預(yù)、決算編制人員有明確的操作規(guī)范可尋，知道哪些具體的支出應(yīng)該列入“三公經(jīng)費(fèi)”，而不能被套用、混用到其他會(huì)計(jì)科目或項(xiàng)目中，以此防范通過“移花接木”的手法轉(zhuǎn)移三公支出。二是要強(qiáng)化預(yù)算編制。各單位在年初預(yù)算編制時(shí)，把只減不增作為“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制的硬指標(biāo)，從源頭上控制“三公經(jīng)費(fèi)”。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制

為了使制度鏈條體系更加體現(xiàn)完整性、嚴(yán)密性、統(tǒng)一性，必須構(gòu)建“四位一體”的監(jiān)督制約模式即本單位紀(jì)檢部門、上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)和國(guó)家專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督。通過多層次，上下級(jí)之間的監(jiān)督活動(dòng)強(qiáng)化“三公經(jīng)費(fèi)”支出問題。各個(gè)機(jī)關(guān)單位應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完備的層級(jí)管理制度，進(jìn)而就相關(guān)“三公經(jīng)費(fèi)”問題進(jìn)行逐層問責(zé)。接受公眾監(jiān)督，保障“三公經(jīng)費(fèi)”的公開透明，建立完備的民主評(píng)議制度。

綜上所述，現(xiàn)階段治理行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”初見成效，但還需從行政事業(yè)單位內(nèi)控制度、內(nèi)控執(zhí)行及監(jiān)督著手，促進(jìn)管理制度的完善，建立和優(yōu)化內(nèi)控監(jiān)督制度，形成有效的良性約束機(jī)制。

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