胡文木

摘要：作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要手段和技術(shù)依據(jù)，中國(guó)民政標(biāo)準(zhǔn)化的標(biāo)準(zhǔn)制修定和實(shí)施層面均存在眾多問題，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)管理、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等概念進(jìn)行界定，對(duì)以民政標(biāo)準(zhǔn)化為中心的中國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展和困境進(jìn)行分析論證。研究認(rèn)為，2005年以來中國(guó)民政標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)在國(guó)家層面形成了較為完善的工作體系，民政部制定的標(biāo)準(zhǔn)化政策在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域開始普遍使用，結(jié)合實(shí)際完成制修訂國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并在全國(guó)民政社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域普遍實(shí)施；在當(dāng)前中國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化存在困境的背景下，應(yīng)加強(qiáng)政府等管理部門的標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，提高標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)程，均衡國(guó)家與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使其能涵蓋到民政的各個(gè)領(lǐng)域，還應(yīng)完善民政標(biāo)準(zhǔn)化的組織和實(shí)施體系，健全民政等級(jí)評(píng)定、合格評(píng)定以及示范建設(shè)等方面的管理標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；標(biāo)準(zhǔn)化；民政；社會(huì)管理；標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)；標(biāo)準(zhǔn)化體系

中圖分類號(hào)：F123

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16716248（2017）03005707

[GK-2！-2]

Effectiveness and difficulties of standardization of

public service in China

[HJ*2/3][HJ]

[WT4BZ]——take standardization of civil management as an example

HU Wenmu

（Institute of Marxism， Party School of Zhejiang Provincial Committee of C.P.C， Hangzhou 310012，

Zhejiang， China）

Abstract： As an important means and technical basis to realize the equalization of public service， there were many problems existing in standard revision and implement of Chinese civil administration standardization. The concepts of standardization， social management and standardization of public service were defined， and the development and dilemma of Chinese standardization of public service centered on

civil administration standardization were analyzed and demonstrated in this paper. Research shows that standardized organizations of Chinese civil administration has formed a relatively complete system of work at the national level since 2005. The standardized policies formulated by ministry of civil affairs have been widely used in social management and public services. In accordance with the actual situation， the national standards and industry standards have been made and revised， and widely implemented in the field of civil administration and social services； under the background of the dilemma of standardization of public service， the standardized awareness of government and other administrative departments should be strengthened. The standardized process should be improved， and the national and industry standards should be balanced so that it can be covered in all areas of civil administration. Besides， the organization and implementation of the civil administration standardization should be improved， and the management standards of civil administration rating， conformity assessment and exemplary construction should also be improved.

Key words： public service； standardization； civil administration； social management； standardized awareness； standardized system

[GK-2！-2]

標(biāo)準(zhǔn)是微觀的法律，它是保障個(gè)體權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)秩序的重要手段，是保證產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量、降低成本的基礎(chǔ)條件，是政府部門進(jìn)行行業(yè)管理、質(zhì)量監(jiān)督和認(rèn)證的技術(shù)依據(jù)。它不僅有利于保障民生，有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，更重要的是它可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

公共服務(wù)能力的提升為公共服務(wù)均等化提供了基本前提。政府公共服務(wù)能力主要是指政府在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品時(shí)擁有的資源和能量，其包括財(cái)力資源、人力資源、權(quán)威資源和權(quán)力資源等，是政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品時(shí)應(yīng)該具備的內(nèi)在條件。政府社會(huì)管理和公共服務(wù)不僅取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和可利用社會(huì)資源狀況，還與政府自身管理能力以及對(duì)公共資源配置資源能力密切相關(guān)，同樣的公共資源不一定能夠產(chǎn)生相同水平的公共服務(wù)。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化旨在通過公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，規(guī)范政府管理，節(jié)約行政管理成本，提升公共服務(wù)能力，提高公共服務(wù)水平和效率，最大程度地保障公共資源投入效果的最大化，最終促進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化可以提高公共服務(wù)品質(zhì)。公共服務(wù)均等化不僅要求公共服務(wù)資源投入的均等化，還要求公共服務(wù)品質(zhì)的均等化，所有這些都需要一個(gè)可測(cè)度的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的一個(gè)直接目的就是要通過一系列規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)提高和改善公共服務(wù)品質(zhì)。

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。一般來說，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要取決于地方政府收入水平以及基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定為轉(zhuǎn)移支付數(shù)額提供了基本依據(jù)。

一、標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的成果，是現(xiàn)代社會(huì)政府處理其與市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系的重要規(guī)則，是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重要手段和工具。早在1934年，約翰·蓋拉德在《工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化——原理與應(yīng)用》是這樣定義標(biāo)準(zhǔn)的：“標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)計(jì)量單位或基準(zhǔn)、物體、動(dòng)作、過程、方式、常用方法、容量、功能、性能、辦法、配置、狀態(tài)、義務(wù)、權(quán)限、責(zé)任、行為、態(tài)度、概念或想法的某些特征，給出定義、做出規(guī)定和詳細(xì)說明。它以語言、文件、圖樣等方式或利用模型、標(biāo)樣及其他具體表現(xiàn)方法，并在一定時(shí)間內(nèi)適用?！盵1]約翰·蓋拉德是最早對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定義的學(xué)者，但是他對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的定義過于強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)象，而忽視了標(biāo)準(zhǔn)制定的主體和目的，隨著人們對(duì)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)的不斷深入和對(duì)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用的不斷普及，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的定義逐漸趨于全面[2]。例如桑德斯在《標(biāo)準(zhǔn)化的目的與原理》中對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的定義就突出主體資格的要求：“標(biāo)準(zhǔn)是公認(rèn)的權(quán)威當(dāng)局批準(zhǔn)的一個(gè)個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的工作成果。它可以采用下述形式：（a）文件形式：內(nèi)容記述一整套必須達(dá)到的條件；（b）規(guī)定基本單位或物理常數(shù)，如安培、米、絕對(duì)零度等。”[3]世界貿(mào)易組織WTO/TBT的附件1指出，標(biāo)準(zhǔn)就是“經(jīng)公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的、規(guī)定非強(qiáng)制執(zhí)行的、供通用或重復(fù)使用的產(chǎn)品或相關(guān)工藝和生產(chǎn)方法的規(guī)則、指南或特性的文件。該文件還可包括或?qū)ｉT涉及適用于產(chǎn)品、工藝或生產(chǎn)方法的術(shù)語、符號(hào)、包裝、標(biāo)志或標(biāo)簽要求?！盵4]與之差別較大的是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和國(guó)際電工委員會(huì)（IEC），他們主要強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的制定宗旨和目的，在其發(fā)布的《ISO/IEC第2號(hào)指南：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用詞匯》中，標(biāo)準(zhǔn)是“為了在一定范圍之內(nèi)獲得最佳秩序，而對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或者潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)”[5]。實(shí)踐中，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的定義最有影響力、最具權(quán)威的還是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織，其標(biāo)準(zhǔn)化原理研究常設(shè)委員會(huì)（ISO/STACO）在1981年通過的ISO第2號(hào)指南認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn) “適用于公眾的、由有關(guān)各方合作起草并一致或基本上一致同意，以科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的綜合成果為基礎(chǔ)的技術(shù)規(guī)范或其他文件，其目的在于促進(jìn)共同取得的最佳效益，它由國(guó)家、區(qū)域或國(guó)際公認(rèn)的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)通過”[1]。中國(guó)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的定義主要源于上述國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的定義。例如，中國(guó)GB/T 20000.1-2002《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用詞匯》認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)是“為了在一定的范圍之內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)過協(xié)商一致制定且由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件?！盵6]

標(biāo)準(zhǔn)的定義是標(biāo)準(zhǔn)化定義的基礎(chǔ)，但是與標(biāo)準(zhǔn)的定義相比而言，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的理解分歧相對(duì)少得多，主要是指制定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的過程和活動(dòng)[7]。例如，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織標(biāo)準(zhǔn)化原理研究常設(shè)委員會(huì)所發(fā)布的ISO第二號(hào)指南中，標(biāo)準(zhǔn)化是指“為了索取有關(guān)方面的利益，特別是為了促進(jìn)最佳的全面經(jīng)濟(jì)并適當(dāng)考慮到產(chǎn)品使用條件與安全要求，在所有有關(guān)方面的協(xié)作下，進(jìn)行有秩序的特定活動(dòng)所制定并實(shí)施各項(xiàng)規(guī)則的過程”[1]。在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和國(guó)際電工委員會(huì)（IEC）發(fā)布的《ISO/IEC第2號(hào)指南：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用詞匯》中，標(biāo)準(zhǔn)化被定義為“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)潛在問題或現(xiàn)實(shí)問題制定重復(fù)使用和共同使用的條款的活動(dòng)?！盵5]《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的解釋是，“在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科學(xué)及管理等社會(huì)實(shí)踐中，對(duì)重復(fù)性事物和概念通過制定、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會(huì)效益的過程”[8]。中國(guó)GB/T 20000.1-2002《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用詞匯》中同樣認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)化是“為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題制定公共使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)”[6]。可見，標(biāo)準(zhǔn)化以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，包含標(biāo)準(zhǔn)制定、發(fā)布和實(shí)施等各個(gè)過程和階段。

標(biāo)準(zhǔn)化是人類由自然人進(jìn)入社會(huì)生活實(shí)踐的必然產(chǎn)物，在不同的歷史時(shí)期，由于生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)方式的不同，標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)涵和要求不盡相同。遠(yuǎn)古時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)主要體現(xiàn)在文字創(chuàng)造和原始工具的制作上，古代標(biāo)準(zhǔn)化主要表現(xiàn)為以生產(chǎn)技術(shù)為客體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化。到了近代，隨著工業(yè)革命和民主政治的興起，標(biāo)準(zhǔn)化開始進(jìn)入了以實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)為依據(jù)的定量研究階段，并開始通過民主協(xié)商的方式推廣標(biāo)準(zhǔn)化在工業(yè)領(lǐng)域中的運(yùn)用[9]。標(biāo)準(zhǔn)化在工業(yè)生產(chǎn)過程中的廣泛運(yùn)用極大地推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展。自從人類進(jìn)入20世紀(jì)以來，現(xiàn)代生產(chǎn)和管理日益專業(yè)化和綜合化，這使得標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)用和推廣開始進(jìn)入新的階段，一方面，標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)中大量運(yùn)用現(xiàn)代方法論、系統(tǒng)論、控制論、信息論和行為科學(xué)的理論成果；另一方面，標(biāo)準(zhǔn)化被推廣到企業(yè)管理和政府管理中，開始從傳統(tǒng)工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化向服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化拓展，社會(huì)管理和公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化就是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生的，其實(shí)質(zhì)是標(biāo)準(zhǔn)化原理在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用[1011]。

二、中國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化成效

自1996年國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化ISO提出“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化納入本國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略，德國(guó)甚至將服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與資本、人力資源一起作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大動(dòng)力[12]。在中國(guó)，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化正日益受到重視，并取得了顯著的效果，民政作為公共服務(wù)的一個(gè)重要組成部分，同樣取得了可喜的進(jìn)步。

（一）標(biāo)準(zhǔn)化工作體系日臻完備

經(jīng)過20多年的發(fā)展，民政標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)在國(guó)家層面日臻完善，逐步形成了以標(biāo)準(zhǔn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組為領(lǐng)導(dǎo)、以標(biāo)準(zhǔn)化專家委員會(huì)為指導(dǎo)、以科研單位和標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)為載體、民政行業(yè)積極參與的工作體系。

2005年民政部成立了標(biāo)準(zhǔn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)研究民政標(biāo)準(zhǔn)化的工作思路、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、專業(yè)技術(shù)委員會(huì)的組建等重大事項(xiàng)。表1是民政部先后成立的7個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。目前，民政部正積極籌建民政信息化、社會(huì)工作和社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化政策措施日趨完善

1988年12月29日，中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》。這是中國(guó)首部關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化的法律，該法律第一次明確了標(biāo)準(zhǔn)化范圍主要包括（1）工業(yè)產(chǎn)品的品種、規(guī)格、質(zhì)量、等級(jí)或者安全、衛(wèi)生要求；（2）工業(yè)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、檢驗(yàn)、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用的方法或者生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸過程中的安全、衛(wèi)生要求；（3）有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)技術(shù)要求和檢驗(yàn)方法；（4）建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、施工方法和安全要求；（5）有關(guān)工業(yè)生產(chǎn)、工程建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的技術(shù)術(shù)語、符號(hào)、代號(hào)和制圖方法。，并且對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施和對(duì)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督管理進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，為標(biāo)準(zhǔn)化推廣、運(yùn)用提供了法律支撐，隨后，國(guó)務(wù)院和國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局先后制定了《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)性技術(shù)文件管理規(guī)定》（1998）、《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》（1990）、《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》（1990）、《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（1990）、《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（1990）、《地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（1990）、《采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（1993）、《采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品標(biāo)志管理辦法》（試行）（1993）、《采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品標(biāo)志管理辦法實(shí)施細(xì)則》（1994）、《關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行條文強(qiáng)制的若干規(guī)定》（2000）、《采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（2001）、《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委關(guān)于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)通報(bào)工作的若干規(guī)定》（試行）（2002）等一系列有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化的法律法規(guī)，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)開始邁向法制化軌道。

但是，標(biāo)準(zhǔn)化在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的采納和使用，早期主要體現(xiàn)在民政領(lǐng)域。為了保障和推進(jìn)民政領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化工作，從2003年開始，民政部先后制定、出臺(tái)了一系列政策文件。表2是民政部頒布的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作的政策文件。2012年7月20日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，它不僅對(duì)國(guó)家基本公共服務(wù)體系建設(shè)提出了系統(tǒng)要求，也標(biāo)志著標(biāo)準(zhǔn)化在中國(guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域開始普遍使用和推廣[13]。

（三）標(biāo)準(zhǔn)化制定和修改步伐不斷加快該辦法對(duì)民政標(biāo)準(zhǔn)制定范圍、 民政管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)、民政標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃的編制、民政標(biāo)準(zhǔn)的制修訂、民主標(biāo)準(zhǔn)的審批和發(fā)布以及民政標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)審和獎(jiǎng)勵(lì)都做了詳細(xì)的規(guī)定，它是民政部為了貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》以及相關(guān)法律，有效落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化在民政領(lǐng)域的推廣使用而頒布的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化文件，標(biāo)志著民政標(biāo)準(zhǔn)化開始步入制度化、規(guī)范化軌道。

監(jiān)督和實(shí)施，其中，標(biāo)準(zhǔn)的制修訂是最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是標(biāo)準(zhǔn)化工作的前提。截至2015年上半年，民政部已完成制修訂國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)169項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)75項(xiàng)[14]，其中，康復(fù)輔具標(biāo)準(zhǔn)127項(xiàng)，減災(zāi)救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)45項(xiàng)，殯葬標(biāo)準(zhǔn)24項(xiàng)，區(qū)劃地名標(biāo)準(zhǔn)17項(xiàng)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)9項(xiàng)，社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)7項(xiàng)，優(yōu)撫安置標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)，基層政權(quán)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)，婚慶婚介標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)，社區(qū)建設(shè)、福利彩、婚姻登記管理、民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)工作、民政信息標(biāo)準(zhǔn)各1項(xiàng)，其中大部分是在“十二五”期間完成的，基本涵蓋了民政業(yè)務(wù)各領(lǐng)域，為這些領(lǐng)域的業(yè)務(wù)管理、服務(wù)提供了技術(shù)依據(jù)，對(duì)其科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展起到了非常重要的作用。

與此同時(shí)，全國(guó)各省、直轄市、自治區(qū)根據(jù)各地的實(shí)際需要也編制了許多地方標(biāo)準(zhǔn)。例如，北京市現(xiàn)行民政標(biāo)準(zhǔn)一共有22項(xiàng)，僅2014年就制定了《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量星級(jí)劃分與評(píng)定》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)室服務(wù)規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人健康評(píng)估規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)工作服務(wù)規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人健康檔案技術(shù)規(guī)范》《兒童福利機(jī)構(gòu)常見病患兒養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》《兒童福利機(jī)構(gòu)兒童意外傷害防范技術(shù)規(guī)范》以及《北京市行政區(qū)劃代碼》等9項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。表3是4省、直轄市現(xiàn)行民政標(biāo)準(zhǔn)及分布領(lǐng)域。

（四）標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作漸次推進(jìn)

為了加快標(biāo)準(zhǔn)化工作的深入開展，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)民政社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域普遍實(shí)施。

在國(guó)家層面，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)聯(lián)合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部委先后發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)標(biāo)委農(nóng)聯(lián)[2007]7號(hào)）和《服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》（國(guó)標(biāo)委服務(wù)聯(lián)[2009]47號(hào)），指導(dǎo)在服務(wù)業(yè)范圍內(nèi)開展標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作，并與2009、2011、2012和2013年先后確定四批試點(diǎn)項(xiàng)目共計(jì)422項(xiàng)，其中涉及民政服務(wù)業(yè)的將近50項(xiàng)，主要集中在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)以及城市公共服務(wù)幾個(gè)方面。表4是國(guó)家級(jí)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目。

三、中國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化困境

（一）標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)不強(qiáng)

隨著社會(huì)管理的日益現(xiàn)代化，標(biāo)準(zhǔn)化開始日益超越技術(shù)范圍而滲入社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。例如，ISO9000質(zhì)量管理和質(zhì)量保證系列標(biāo)準(zhǔn)，ISO17799信息安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)，ISO14000環(huán)境管理系列標(biāo)準(zhǔn)以及OHSAS18000（GB/T28000）職業(yè)健康安全管理體系等日益成為衡量社會(huì)管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。

但是在中國(guó)，標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，特別是社會(huì)管理和公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)非常淡薄，甚至很多人對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化一直存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，仍然以為標(biāo)準(zhǔn)化只適用于環(huán)保、工程、生產(chǎn)和產(chǎn)品方面，至于服務(wù)、管理領(lǐng)域，只要有相關(guān)法律法規(guī)就足夠了，即使一些規(guī)范性文件也存在這樣的問題。 例如，在《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》這兩部法律中，標(biāo)準(zhǔn)化依然局限在工業(yè)產(chǎn)品范圍內(nèi)，并不包含社會(huì)管理和公共服務(wù)之類[1516]。在國(guó)家技監(jiān)局頒布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》中，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)范圍解釋依然是傳統(tǒng)的，只是在對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化概念定義時(shí)才將其拓展到社會(huì)管理和公共服務(wù)。即使在《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》頒布實(shí)施10年后，很多地方政府對(duì)此認(rèn)識(shí)還不是很充分。例如，《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作的若干意見》（浙政發(fā)[2007]58號(hào)）有關(guān)公共領(lǐng)域地方標(biāo)準(zhǔn)的研制要求中，只涉及到食品安全、特種設(shè)備安全、消防安全、生產(chǎn)安全、核與輻射環(huán)境安全等公共安全領(lǐng)域地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，卻沒有提及社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。實(shí)際上，如果離開執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的管理和監(jiān)督，法律法規(guī)的管理職能就會(huì)陷入無法操作的尷尬局面。

（二）標(biāo)準(zhǔn)分布不均衡

就覆蓋范圍而言，標(biāo)準(zhǔn)化幾乎覆蓋了公共服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域，但是其分布極不平衡。以民政標(biāo)準(zhǔn)為例，截至2015年上半年，民政領(lǐng)域的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)有243項(xiàng)，涵蓋了民政絕大多數(shù)領(lǐng)域，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》和《全國(guó)民政標(biāo)準(zhǔn)化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》所規(guī)定的“不少于100項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和80項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，但是標(biāo)準(zhǔn)的分布不均衡現(xiàn)象非常嚴(yán)重?！度珖?guó)民政標(biāo)準(zhǔn)化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定，要加強(qiáng)社會(huì)組織領(lǐng)域、優(yōu)撫安置領(lǐng)域、社會(huì)救助領(lǐng)域、基層民主與社區(qū)建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域、區(qū)劃地名領(lǐng)域、社會(huì)福利與慈善事業(yè)領(lǐng)域等重點(diǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制修訂。但是，在現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)體系中，這些重點(diǎn)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作都不理想，最多的社會(huì)福利領(lǐng)域也只有7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，占總數(shù)2.9%，相比較而言，《全國(guó)民政標(biāo)準(zhǔn)化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定的特色領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)中的康復(fù)輔具領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系比較健全，共計(jì)有127項(xiàng)，超過了總數(shù)的一半以上。表5是民政領(lǐng)域現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量及占比。

（三）標(biāo)準(zhǔn)化起步較遲

中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作總體起步較晚，直到1998年第一部標(biāo)準(zhǔn)化法律《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》才正式頒布，社會(huì)管理和公共服務(wù)中的標(biāo)準(zhǔn)化工作則更為滯后。民政也不例外，直到2003年民政部才出臺(tái)民政領(lǐng)域中的第一部規(guī)章《民政部標(biāo)準(zhǔn)化工作管理暫行辦法》，從此以后民政標(biāo)準(zhǔn)化步伐明顯加快[14]。在“八五”和“九五”的10年間，民政國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一共只有12項(xiàng)，“十一五”期間制修訂速度加快，民政標(biāo)準(zhǔn)增加了122項(xiàng)，到了“十二五” 截至2015年上半年，又增加了90項(xiàng)國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（包括制修訂）。表6是包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的民政標(biāo)準(zhǔn)頒布時(shí)間和數(shù)量。

（四）標(biāo)準(zhǔn)化體系不健全

標(biāo)準(zhǔn)化體系尚不健全不僅表現(xiàn)在某些領(lǐng)域中的標(biāo)準(zhǔn)缺失，還表現(xiàn)在組織體系和實(shí)施體系方面尚待完善。在民政領(lǐng)域，1989年以來民政部先后成立了7個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，為其所在領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了組織保障。但是，在全國(guó)社會(huì)工作、社區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域依然沒有組建標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。在地方，標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)更是少之又少，甚至在一些將標(biāo)準(zhǔn)化確立為發(fā)展戰(zhàn)略的省份也沒有民政領(lǐng)域方面的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。例如，浙江省早在2007年就已經(jīng)確立了標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展戰(zhàn)略，全省現(xiàn)有56個(gè)省級(jí)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員中，沒有一個(gè)涉及社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。

四、結(jié)語

標(biāo)準(zhǔn)化是指“在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科學(xué)及管理等社會(huì)實(shí)踐中，對(duì)重復(fù)性事物和概念通過制定、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會(huì)效益的過程”[8]，它以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，包含標(biāo)準(zhǔn)制定、發(fā)布和實(shí)施等各個(gè)過程和階段。應(yīng)該說，中國(guó)現(xiàn)有的民政標(biāo)準(zhǔn)基本涵蓋了民政絕大多數(shù)領(lǐng)域，但是，民政等級(jí)評(píng)定、合格評(píng)定以及示范建設(shè)等方面的管理標(biāo)準(zhǔn)卻嚴(yán)重缺失，也極大地制約了民政標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展進(jìn)程。

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