胡賢

摘要：在煙草專賣市場監(jiān)督檢查中，如果執(zhí)法人員不注重執(zhí)法細節(jié)，很容易引起法律風險，本文通過正確識別煙草專賣市場監(jiān)督檢查細節(jié)中存在的法律風險點。積極探索預防、控制與規(guī)避市場監(jiān)督檢查中法律風險的有效措施。做好煙草專賣行政執(zhí)法法律風險防控工作。樹立煙草專賣行政執(zhí)法良好的社會形象。

關(guān)鍵詞：防控 市場監(jiān)管 法律風險

在煙草專賣行政執(zhí)法過程中，由于受人員素質(zhì)、外部環(huán)境等因素的影響以及對法律法規(guī)規(guī)定理解的偏差，執(zhí)法隨意性變大，時有出現(xiàn)違法許可、違法調(diào)查、違法處罰等情形，由此引發(fā)行政復議、行政訴訟案件，甚至引起社會輿論的關(guān)注，嚴重影響煙草專賣行政執(zhí)法良好的社會形象。因此，正確識別和有效防范煙草專賣行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的法律風險，有效管控和規(guī)避法律風險就成了各級煙草專賣行政主管部門高度重視并強力推進的工作。

一、法律風險的含義

法律風險是指因執(zhí)法不當、貫徹執(zhí)行政策有偏差、制定細則或辦法不正確、人員素質(zhì)差異或監(jiān)管不到位等原因，導致行政管理或執(zhí)法事務(wù)違法的可能性。行政執(zhí)法法律風險是法律風險的一種表現(xiàn)形式，是法律風險在行政執(zhí)法領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

二、煙草專賣市場監(jiān)督檢查細節(jié)中存在的法律風險點

煙草專賣執(zhí)法人員在實施煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)時面臨著刑事責任風險、行政責任風險和民事責任風險等法律風險，通過加強教育、提升素質(zhì)、規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法建設(shè)和法制監(jiān)督等多種途徑有效防范、控制和規(guī)避可能發(fā)生的法律風險。但在日常的煙草專賣行政執(zhí)法工作中，由于專賣執(zhí)法人員不注重執(zhí)法細節(jié)和規(guī)避法律風險意識不強，抱有僥幸心理，往往會引起法律風險發(fā)生。

（一）煙草專賣市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法主體及執(zhí)法人員無資格執(zhí)法

雖然“持證檢查”已深入人心，但在煙草專賣市場檢查過程中仍然有一些執(zhí)法細節(jié)存在法律風險。一是在當前的執(zhí)法隊伍中存在一定數(shù)量的臨時聘用人員或新上崗人員，在沒有檢查證的情況下到零售戶店中實施監(jiān)督檢查。其中包括多種情形，有的是入戶走訪“服務(wù)人員”，自身認為入戶走訪簽字屬于服務(wù)行為，不存在執(zhí)法行為；有的是“尾隨”持證執(zhí)法人員身后做“旁觀人員”，只是做一些檢查記錄、信息搜集，認為沒有實際參與執(zhí)法過程；有的是處理市場舉報等臨時工作的“應急人員”，在執(zhí)法部門接到舉報時，執(zhí)法人員在執(zhí)行其他任務(wù)而調(diào)用無證人員處理舉報的實地調(diào)查工作；二是為有力監(jiān)督執(zhí)法人員的市場監(jiān)管工作，行政主管部門內(nèi)設(shè)的考核機構(gòu)到零售戶店中實施檢查，查看執(zhí)法人員日常走訪簽字和零售戶守法經(jīng)營情況。雖然將執(zhí)法工作納入考核能夠有效激勵執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法，但部門考核人員無檢查證件入戶實施檢查時也存在了法律風險；三是執(zhí)法人員到商住兩用性質(zhì)的零售戶中實施檢查，查看卷煙零售戶住所區(qū)域時在未經(jīng)零售戶允許或者跟隨的情況下實施檢查，隨意翻動其私人物品造成零售戶抵觸情緒，從而引起零售戶的舉報、投訴等。

（二）煙草專賣市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法人員的“作為”侵犯被檢查人合法權(quán)益

在市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法人員忽視執(zhí)法細節(jié)的一些“作為”侵犯了被檢查人合法權(quán)益，具體有以下幾點：一是在運用煙草零售市場檢查“APCD”工作法搜集零售戶基礎(chǔ)信息做市場分析，如搜集零售戶庫存情況。執(zhí)法人員在零售戶不配合情況下強制清點庫存，或者零售戶不在場情況下私自清點都會引起法律風險；二是執(zhí)法人員在許可證后續(xù)管理、市場檢查中發(fā)現(xiàn)零售戶有違法違規(guī)經(jīng)營卷煙行為時會當即采取拍攝涉案卷煙照片、許可證照片等形式固定各類證據(jù)。在取證的照片中有的會將當事人拍入照片，有的將旁觀人員拍入照片，這些照片除了作為案卷的影像證據(jù)使用外，往往還作為網(wǎng)站政務(wù)信息或粘貼在法律宣傳展板等做信息、宣傳和教育使用，這樣侵犯了公民的肖像權(quán)，也是一大法律風險隱患。

（三）煙草專賣市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法人員的“不作為”侵犯被檢查人合法權(quán)益

同時，在市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法人員忽視執(zhí)法細節(jié)的一些“不作為”侵犯了被檢查人合法權(quán)益，具體有以下幾點：一是入戶檢查或者走訪服務(wù)不按照規(guī)定佩戴執(zhí)法徽章、出示檢查證件引起法律風險；二是在先行登記保存涉嫌違法卷煙等證據(jù)時采取了行政強制措施進行先行登記保存，在程序存在法律風險：在案件查處過程中，執(zhí)法人員有時先開具《先行登記保存通知書》給當事人，后向行政機關(guān)負責人報告補充先行登記保存審批手續(xù)，程序上與法律相違背；三是執(zhí)法人員在實施先行登記保存時未履行告知當事人權(quán)利、聽取當事人陳述和申辯的義務(wù)，例如執(zhí)法人員對于當事人關(guān)于涉案卷煙是自己使用或者禮品贈送而來等卷煙來源說辭不予理會，很容易引起當事人的復議或起訴。

三、預防與控制煙草專賣市場監(jiān)督檢查細節(jié)中法律風險的措施

煙草專賣行政主管部門必須高度重視行政執(zhí)法法律風險識別和防控工作，充分做好風險識別、預防、控制，最大限度地減少法律風險和化解因風險引發(fā)的違法事件造成的不良社會影響，在正確識別煙草專賣行政執(zhí)法法律風險點的基礎(chǔ)上，除了要正確做到嚴格遵守法定時限、嚴格遵守法定程序、證據(jù)取得確實充分、處罰結(jié)果公正合法、處罰執(zhí)行依法依規(guī)外，在煙草專賣市場監(jiān)督檢查細節(jié)中，必須采取以下防控法律風險的有效措施。

（一）加強教育培訓，提高人員素質(zhì)

執(zhí)法人員應加強法律法規(guī)學習，認識法治的重要性，在學法、懂法的基礎(chǔ)上用法、守法，系統(tǒng)的學習法律原理，掌握法學精髓。除學習煙草專賣法律法規(guī)等行業(yè)內(nèi)法律外，還應重點學習行政許可法、行政強制法、行政處罰法、行政訴訟法、行政復議法等法律及程序，通過不斷的學習、不斷的總結(jié)，掌握執(zhí)法過程中各環(huán)節(jié)的執(zhí)法要求，在執(zhí)法中依法依規(guī)依程序，將法律法規(guī)理論知識與實際工作融會貫通，從而提高執(zhí)法工作水平。

（二）做好法治宣傳，加強法律監(jiān)督

定期適時向社會、廣大卷煙零售戶開展法治宣傳是有效規(guī)避法律風險的重要途徑之一。以“3.15”、“6.29”、“12.4”等重大宣傳日為契機，以開展“送法下鄉(xiāng)”、辦公場所設(shè)立固定咨詢點、煙草法治宣傳網(wǎng)站等形式創(chuàng)新法治宣傳載體，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)廣大卷煙零售戶及消費者的特點，有計劃的精心選擇宣傳內(nèi)容，突出宣傳重點和特點，加強日常走訪宣傳，切實增強宣傳活動的針對性、實效性，營造濃厚的煙草專賣社會氛圍。通過大力宣傳貫徹落實煙草專賣法律、法規(guī)，自覺接受社會公眾對煙草專賣行政執(zhí)法工作的監(jiān)督，提高社會公眾及卷煙零售戶對煙草專賣執(zhí)法的認可度、知曉度、配合度和滿意度。

（三）規(guī)避法律風險，增強防范意識

開展煙草專賣法律風險防控工作，認真梳理煙草專賣執(zhí)法工作中各個崗位、各個程序、各個環(huán)節(jié)的法律風險點，強化依法行政、預防煙草專賣行政執(zhí)法風險教育，針對風險點加強學習與敏感效應，使得防范法律風險內(nèi)化為執(zhí)法人員的意識，成為自覺的規(guī)范執(zhí)法行為，從根本上降低執(zhí)法法律風險。定期開展法律風險防控學習培訓討論會，執(zhí)法人員相互交流執(zhí)法案例、學習先進和汲取經(jīng)驗，共同提高和進步。

（四）注重細節(jié)管理，規(guī)范執(zhí)法行為

“細節(jié)決定成敗”，基層專賣執(zhí)法人員是煙草專賣行政主管部門與卷煙零售戶直接接觸的一線人員，代表著煙草部門的形象。執(zhí)法人員應當通過注重每一個執(zhí)法細節(jié)，加強執(zhí)法細節(jié)管理，規(guī)范執(zhí)法行為，為煙草專賣行政執(zhí)法樹立良好的執(zhí)法形象。一是統(tǒng)一著裝，佩戴執(zhí)法徽章；二是入戶亮證，說明來意；三是執(zhí)法檢查，先經(jīng)允許；四是登記保存，告知權(quán)利；五是牢記禁令，文明用語；六是做好記錄，簽字確認；七是履職服務(wù)，表示謝意。

要嚴令禁止煙草專賣行政執(zhí)法主體及執(zhí)法人員無資格執(zhí)法行為。煙草專賣執(zhí)法檢查證件是執(zhí)法人員表明執(zhí)法身份的“身份證”，不能在任何情況下無證執(zhí)法檢查。對于臨時聘用人員和新上崗人員可以采取調(diào)換崗位等方式，考核機關(guān)可以委托執(zhí)法人員或者督察人員履行市場監(jiān)管考核職責避免無證執(zhí)法風險。

總之，深入扎實推進煙草專賣行政執(zhí)法法律風險防控工作是全面推進法治煙草建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，切實做好防范、規(guī)避和主動應對法律風險是新形勢下進一步鞏固和完善煙草專賣制度的必然要求。全體煙草專賣執(zhí)法人員必須進一步提高防控法律風險的責任感、使命感和緊迫感，切實增強法律風險防控意識，按照“全員、全面、全程”的法律風險防控工作要求，將煙草專賣法律風險防控各項工作做“嚴”做“實”做“細”，才能全面適應依法治煙、依法行政、依法管理新常態(tài)的要求。