易宇

《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的決定》（以下簡稱決定），于6月23日經(jīng)市十四屆人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議表決通過，將于2017年7月1日起施行。對于進(jìn)一步凝聚全社會(huì)共識(shí)，形成全市上下推動(dòng)生態(tài)島建設(shè)的合力具有重要意義。

背景：落實(shí)國家相關(guān)戰(zhàn)略 強(qiáng)化生態(tài)法治

崇明是本市重要的生態(tài)屏障，崇明生態(tài)島的建設(shè)對長三角、長江流域乃至全國的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全具有重要的意義。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，十八屆五中全會(huì)又提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展成為時(shí)代主題。建設(shè)崇明世界級生態(tài)島是市委落實(shí)國家生態(tài)文明戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶國家發(fā)展戰(zhàn)略作出的重大決策部署。

去年年底，本市出臺(tái)《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱崇明“十三五”規(guī)劃），明確提出率先加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)，崇明生態(tài)島建設(shè)迎來了重要的發(fā)展機(jī)遇。在承前啟后的關(guān)鍵時(shí)期，市人大常委會(huì)就促進(jìn)和保障崇明世界級生態(tài)島建設(shè)及時(shí)作出法律性問題決定顯得十分必要，有利于強(qiáng)化依法建設(shè)生態(tài)島的理念，為生態(tài)島建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

特點(diǎn)：凝聚各方智慧 體現(xiàn)民意“最大公約數(shù)”

決定的最終出臺(tái)，經(jīng)過了兩次常委會(huì)會(huì)議審議，其間反復(fù)修改完善，凝聚了各方智慧，整個(gè)立法過程體現(xiàn)出了幾個(gè)特點(diǎn)：

一是常委會(huì)高度重視，充分發(fā)揮了人大在立法中的主導(dǎo)作用。一審前，市人大常委會(huì)主任殷一璀等常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及部分常委會(huì)組成人員聽取市政府及有關(guān)部門的專題匯報(bào)，并赴崇明區(qū)進(jìn)行立法調(diào)研。在立法過程中，殷一璀主任兩次聽取市人大法制委員會(huì)、常委會(huì)法工委的專題匯報(bào)，對修改工作提出意見。市人大常委會(huì)副主任吳漢民參加了法制委員會(huì)、常委會(huì)法工委的相關(guān)調(diào)研活動(dòng)，多次聽取法制委員會(huì)、常委會(huì)法工委修改工作的匯報(bào)，對修改工作提出明確要求。二審前，常委會(huì)法工委將決定草案修改情況兩次書面征求常委會(huì)全體組成人員的意見，得到積極回應(yīng)，大部分反饋意見在決定草案修改過程中得到采納。

二是立法指導(dǎo)思想上，注意把握四個(gè)“體現(xiàn)”。即體現(xiàn)黨的十八大以來中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新理念新思想新戰(zhàn)略；體現(xiàn)世界級生態(tài)島建設(shè)的核心要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；體現(xiàn)舉全市之力共同推進(jìn)崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的精神；體現(xiàn)對崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的法治保障。根據(jù)上述思路，決定總體突出了“引領(lǐng)、規(guī)范、動(dòng)員、保障”四方面內(nèi)容，以更加符合法律性問題決定的基本要求。

三是社會(huì)各界高度關(guān)注，立法過程同時(shí)也是匯集各方意見、形成共識(shí)的過程。一審后，常委會(huì)法工委將議案向社會(huì)公開征求意見，得到社會(huì)各界尤其是崇明居民的廣泛關(guān)注，為了更好地回應(yīng)社會(huì)普遍關(guān)切，常委會(huì)法工委通過書面征求意見、召開座談會(huì)等形式，廣泛聽取了市政府有關(guān)部門、各區(qū)人大常委會(huì)和部分市人大代表、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、專家學(xué)者的意見和建議，并專門赴崇明區(qū)聽取區(qū)委、區(qū)人大常委會(huì)、區(qū)政府及其相關(guān)工作部門、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和在崇明的部分市區(qū)人大代表的意見和建議。通過多方面、多渠道聽取各方意見，力求使決定體現(xiàn)民意的“最大公約數(shù)”。

內(nèi)容：明確底線約束 構(gòu)建綠色發(fā)展新格局

決定共十二條，主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

（一）關(guān)于生態(tài)島建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則

根據(jù)黨的十八大以來中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見和精神，決定第一條明確了推進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)應(yīng)當(dāng)樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，推進(jìn)綠色發(fā)展、弘揚(yáng)生態(tài)文化、倡導(dǎo)綠色生活、實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展等指導(dǎo)思想。根據(jù)中央的有關(guān)要求，結(jié)合崇明生態(tài)島建設(shè)的實(shí)際，決定第二條明確了生態(tài)立島作為基本原則，將節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先作為基本方針，將綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑，將深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展作為基本動(dòng)力。

（二）關(guān)于生態(tài)島建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其要求

在聚焦崇明“十三五”規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，決定第四條至第七條重點(diǎn)突出崇明生態(tài)島建設(shè)的四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是關(guān)于優(yōu)化生態(tài)功能空間布局，重點(diǎn)體現(xiàn)了底線思維和生態(tài)安全。決定從底線約束的角度，明確規(guī)定嚴(yán)格控制常住人口總量、建設(shè)用地規(guī)模和建筑高度。為保障生態(tài)安全，提升生物多樣性，決定要求加強(qiáng)灘涂、濕地保護(hù)，推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)建設(shè)，依法劃定禁獵（漁）區(qū)，構(gòu)建野生鳥類保護(hù)管理體系以及防止外來有害生物入侵的屏障體系。

二是關(guān)于提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的保護(hù)力度。按照減量化、再利用、資源化的要求，決定明確要求推進(jìn)各類廢棄物綜合利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，對水、大氣、土壤污染等環(huán)境要素的綜合整治以及公共綠化空間布局等作出規(guī)定，著力營造良好的生態(tài)環(huán)境。

三是關(guān)于提升生態(tài)發(fā)展能級，重點(diǎn)聚焦綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。結(jié)合長遠(yuǎn)發(fā)展的要求，決定明確要求強(qiáng)化科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用，對崇明生態(tài)島建設(shè)過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)綠色升級、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域等作出原則性規(guī)定，以構(gòu)建更具活力的生態(tài)發(fā)展格局。

四是關(guān)于提高生態(tài)人居環(huán)境水平，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)惠民的實(shí)現(xiàn)路徑。生態(tài)島建設(shè)與崇明居民的福祉息息相關(guān)，為提升崇明居民的獲得感，決定明確規(guī)定構(gòu)建綠色生產(chǎn)生活方式、綠色能源開發(fā)利用、綠色交通、綠色建筑、提高社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平等方面內(nèi)容。

（三）關(guān)于動(dòng)員全社會(huì)參與生態(tài)島建設(shè)

推進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)，需要廣泛凝聚全社會(huì)共識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)的認(rèn)同感和感受度，提升各方生態(tài)文明意識(shí)。為此，決定將有關(guān)內(nèi)容單列一條，以進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)有關(guān)社會(huì)動(dòng)員的內(nèi)容，重在向全社會(huì)發(fā)出動(dòng)員，鼓勵(lì)包括崇明居民在內(nèi)的各方共同參與，形成公眾參與監(jiān)督、全社會(huì)共建共享的良好社會(huì)風(fēng)尚。

（四）關(guān)于各級國家機(jī)關(guān)保障崇明生態(tài)島建設(shè)的要求

為體現(xiàn)舉全市之力建設(shè)崇明生態(tài)島的要求，決定從多個(gè)層面予以規(guī)范和保障，第九條至第十二條分別規(guī)定了與崇明生態(tài)島建設(shè)相關(guān)的機(jī)制保障、司法保障、法制保障和人大監(jiān)督等內(nèi)容。

一是關(guān)于機(jī)制保障。崇明生態(tài)島建設(shè)需要主動(dòng)融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮改革創(chuàng)新精神，通過健全完善各類政策機(jī)制，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)工作持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力。因此，決定第九條明確了積極爭取國家支持、完善創(chuàng)新相關(guān)體制機(jī)制等方面的要求。

二是關(guān)于司法保障。決定第十條明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法職能，開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟，針對各類破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的司法保護(hù)，為崇明生態(tài)島建設(shè)提供有力的司法保障。

三是關(guān)于法制保障。決定第十一條明確規(guī)定市人大常委會(huì)可以根據(jù)崇明生態(tài)島建設(shè)需要，制定、修改或者暫時(shí)調(diào)整、停止實(shí)施有關(guān)地方性法規(guī)；在遵循法制統(tǒng)一原則的前提下，市政府可以先行先試，就崇明生態(tài)島建設(shè)制定政府規(guī)章或者規(guī)范性文件；崇明區(qū)人大及其常委會(huì)可以就促進(jìn)和保障崇明生態(tài)島建設(shè)工作作出相關(guān)決議、決定。

四是關(guān)于人大監(jiān)督。決定第十二條明確規(guī)定市人大常委會(huì)和崇明區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)督工作，并發(fā)揮好人大代表的主體作用，充分反映人民群眾的意見和建議，督促社會(huì)各方面認(rèn)真落實(shí)崇明生態(tài)島建設(shè)的有關(guān)工作。