●何志立

關于進一步減少部門項目資金沉淀的思考
——以浙江省杭州市拱墅區(qū)為例

●何志立

近年來，國家、省級等層面多次強調盤活沉淀資金的重要意義，拱墅區(qū)財政局積極貫徹落實上級政策，狠下工夫，真抓實干，有效盤活部門沉淀資金，發(fā)揮資金使用績效。本文結合拱墅區(qū)減少部門項目沉淀資金的做法和經(jīng)驗，深入剖析部門項目資金清理中存在的問題及產(chǎn)生原因，并提出降低資金沉淀規(guī)模的相應舉措。

項目沉淀資金盤活項目管理資金績效

2015年初，國務院下發(fā)《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，強調盤活財政存量資金對于穩(wěn)增長、惠民生具有重要意義，要求切實提高資金使用效率，釋放積極財政政策的有效作用。隨后，國務院出臺《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》，指出要推進財政資金統(tǒng)籌使用，盤活各領域“沉睡”的資金，化“零錢”為“整錢”。對此，浙江省杭州市拱墅區(qū)財政局緊緊圍繞工作目標，嚴格按照要求對部門沉淀資金進行了深度清理，分析成因，提出深化管理的舉措，以形成長效管理機制。

一、拱墅區(qū)減少部門項目資金沉淀的主要做法

近年來，拱墅區(qū)財政局按照“預算一個盤子、收入一個籠子、支出一個口子”的“三個子”預算管理原則，不斷推進和深化部門項目資金管理，著力對部門項目支出預算進行全過程管理，努力減少資金沉淀，提高資金使用績效。

（一）清理整合財政專項資金

自2007年出臺《拱墅區(qū)區(qū)級部門項目支出預算管理辦法》以來，不斷加大財政專項資金清理整合力度，陸續(xù)對農發(fā)、水利、科技等財政專項資金進行清理，按照零基預算將支出需求細化，并整合納入年初部門預算實行項目化管理，打破了專項資金固化的投入方式，同時年初部門預算早批復、早下達，加快了項目執(zhí)行進度。在省市要求清理整合財政專項資金之前，全區(qū)已取消財政專項資金。

（二）審慎編制項目支出預算

從宏觀政策部署和微觀精準安排兩個維度把握項目支出預算審核，盡可能從源頭上減少項目資金沉淀。針對項目特性不斷規(guī)范預算審核方式，如對于政府投資項目按照項目概算、合同等，結合支付進度確定預算額度；對于民生保障類及其他政策類項目，根據(jù)人數(shù)、標準及文件依據(jù)確定預算額度；政府采購項目按照政府采購限額標準、資產(chǎn)配置標準及采購合同等確定預算額度。

（三）統(tǒng)籌資金保障項目需求

在預算審核環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌考慮各渠道資金來源，拼盤安排項目支出預算，努力做好“三結合”這篇文章。一是結合轉移支付資金，加強與上級溝通對接，對已預估、項目明確的上級轉移支付資金拼盤安排預算；二是結合部門項目結轉資金，加強與部門溝通對接，合理預計結轉資金額度；三是結合部門整體項目支出預算，避免重復安排。

（四）穩(wěn)步推進國庫集中支付

2010年起在全區(qū)穩(wěn)步推行國庫集中支付改革，財政資金在國庫單一賬戶體系中存儲、支付與核算，各預算單位開立零余額支付賬戶，通過直接支付或授權支付的方式將資金支付至收款人賬戶。實行國庫集中支付后，財政支出數(shù)據(jù)體現(xiàn)預算實際執(zhí)行狀況，便于財政部門實時跟進預算執(zhí)行進度，減少資金沉淀。同時，將部門結轉結余資金集中在財政，有利于財政加強統(tǒng)籌，提高資金使用效益。

（五）建立健全定期清理機制

2010年起拱墅區(qū)開展部門結余結轉資金清理收繳工作，并制定《拱墅區(qū)區(qū)級部門結轉和結余資金管理辦法》。國務院和財政部盤活存量資金相關規(guī)定的出臺，不僅為推進此項工作提供了政策依據(jù)，而且提出了更高的管理要求。為此，拱墅區(qū)財政局及時對上述管理辦法進行修訂，同時加大對部門結余結轉資金的清理力度，截至2017年初，累計收繳資金超2.7億元。

二、部門項目資金清理中發(fā)現(xiàn)的問題及分析

近年來，雖然財政部門不斷致力于深化項目資金管理，項目支出預算的規(guī)范性不斷增強，部門的績效理念、管理意識也在不斷提升，但受主客觀因素影響，部門項目資金沉淀的問題仍未得到有效解決，仍然存在資金沉淀量大、績效不高等問題，以下進行具體分析。

（一）幾種典型類型資金的沉淀情況

根據(jù)項目類別，分為政府投資、民生保障、信息化建設等幾大類進行分析說明。圖1為近幾年幾種類型的項目沉淀資金。

圖1 幾種類型的項目沉淀資金規(guī)模

1、政府投資類項目。圖1中可以看出，政府投資類項目在各類項目沉淀資金所占比重最大，為49%，原因主要為：一是投資估算粗。當年新增政府投資項目在年初預算時尚未立項，單位對投資估算及經(jīng)費需求測算較粗，預算編制不準確，導致資金無法執(zhí)行。二是進度把握松。執(zhí)行中單位對年度工作進度的把握不準，資金雖到位卻無法執(zhí)行。三是計劃變動大。部分建設項目設計方案變更，開工時間延后，項目的正常實施受到影響。四是竣工審價慢。由于各種主客觀因素，單位對竣工審價的過程難以準確把握，導致工程款無法在預算安排年度內支付。

2、民生保障類項目。資金沉淀規(guī)模位居第二的是民生保障類項目，占比近三成，其主要原因有：一是測算不準確。主管部門對部分補助類項目涉及人數(shù)的測算不夠準確，造成預算編制人數(shù)大于實際補助人數(shù)。二是統(tǒng)籌不到位。預算編制時部門對上級轉移支付資金、結轉資金與當年預算安排缺乏統(tǒng)籌考慮，一味爭取當年預算，對上級轉移支付資金和結轉資金的預估不準，產(chǎn)生沉淀資金。三是資金下達遲。部分民生保障類的省市轉移支付資金下達時間較晚，導致預算年度結束前單位來不及使用。

3、信息化建設類項目。信息化建設類項目沉淀資金占比為10%左右，其產(chǎn)生沉淀的原因可分為三個方面：一是工作推進慢。部分信息化建設項目沒有按照年初計劃實施，導致項目進展緩慢。二是預算不準確。單位按照權責發(fā)生制申報項目預算，沒有根據(jù)資金支付進度考慮年度經(jīng)費需求，由于很多項目尾款實際在次年支付，年終沉淀資金較多。三是計劃有變動。一些信息化項目為全市乃至全省統(tǒng)一部署，一旦上級部門工作計劃發(fā)生變化，區(qū)級部門將處于較為被動的境地，導致資金無法執(zhí)行。

4、專項業(yè)務費項目。目前，拱墅區(qū)財政局安排專項業(yè)務費的總體原則是：按照執(zhí)行“八項規(guī)定”壓縮后的基數(shù)編入年初部門預算，專項業(yè)務費預算安排只減不增，次年清理結轉結余資金時作為完工項目予以收繳。近年來財政部門不斷加強公務支出管理，完善規(guī)章制度，規(guī)范開支標準，出臺了會議費、培訓費、差旅費等綜合性經(jīng)費管理規(guī)定，從嚴控制“三公”經(jīng)費，專項業(yè)務費沉淀從一定程度上表明目前公務支出管理成效顯著。

（二）部門間二次分配資金沉淀情況

部門間二次分配是項目牽頭部門對已納入部門預算的項目資金進行的再分配。實行國庫集中支付后，預算單位通過零余額支出賬戶向收款方支付財政資金，部門間二次分配資金則在單位往來款賬戶中進行核算，該賬戶在國庫集中支付平臺之外。清查結果顯示，街道往來款賬戶中的沉淀資金較多，這些資金均由部門間二次分配產(chǎn)生，且以工作性經(jīng)費為主。經(jīng)分析，主要原因為：一是下?lián)軙r間較遲緩。一些項目需要牽頭部門驗收、考核后才下?lián)?，因此分配資金的時間較晚，影響了支出進度。二是支出需求不充分。許多二次分配資金為工作性經(jīng)費，支出剛性需求不強，在加強公務支出管理的背景下造成資金沉淀。三是清理盤活不及時。清理中發(fā)現(xiàn)，部分街道往來款中的項目資金沉淀已累積多年未清理盤活，未能及時統(tǒng)籌用于街道急需的民生支出。

三、存在問題的原因剖析

部門預算是以部門為主體編制的預算，為進一步減少沉淀，除財政部門發(fā)揮好引領、管理作用外，還需要各部門的積極配合，單憑財政一己之力，難以取得理想的效果。根據(jù)上述分析，預算資金的大量沉淀，除了有部分難以克服的客觀因素外，還有不容忽視的主觀原因。一是預算約束意識不強。新《預算法》實施以來，部分單位的預算約束意識仍在“原地踏步”，觀念尚未轉變，習慣于多編預算，希望寬打窄用、留有余地，但執(zhí)行結果并不理想。二是預算統(tǒng)籌意識不強。部分單位缺少“一盤棋”的整合意識，預算資金由各分管領導、業(yè)務科室分線管理、分頭使用，每次開展一項新工作都巧立名目申請經(jīng)費，實際上專項業(yè)務經(jīng)費應根據(jù)單位職能統(tǒng)籌安排。三是預算績效意識不強。部分單位抱有“不患寡而患不均”的思想，資金分配的隨意性較大，以“分錢”促工作的觀念根深蒂固，通過以獎代補的名義和撒“胡椒面”的方式分配沒有實際需求的工作經(jīng)費，造成財政資金無法發(fā)揮實際效用。

四、進一步減少部門項目沉淀資金的舉措

當前及今后一個時期，實施積極財政政策有助于保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，而沉淀資金的大量存在不利于穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生，勢必影響積極財政政策的實施效果。減少部門沉淀資金任重而道遠，除了要轉變思想理念，還需要克服基層政府面臨的客觀困難。為適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，下一步，拱墅區(qū)財政局將積極謀劃，多管齊下，一方面將沉淀的部門資金“喚醒”，推進資金統(tǒng)籌使用，另一方面從源頭上進一步降低項目資金沉淀規(guī)模，充分激發(fā)財政資金使用績效。

（一）立足根本，完善“一個”管理辦法

貫徹落實預算管理制度改革總體要求，結合項目預算管理實踐，修訂《拱墅區(qū)區(qū)級部門項目支出預算管理辦法》。按照政策導向、財力約束、突出重點和講求績效的原則，對項目申報、項目審核、項目執(zhí)行等方面提出要求，強化項目支出預算管理，構建全面規(guī)范的管理制度。充分發(fā)揮項目支出預算管理辦法在編準項目預算、用好財政資金、減少資金沉淀等方面的基礎支撐作用，通過完善管理辦法，進一步改進預算管理方式，優(yōu)化支出結構，實現(xiàn)財政資金的資源配置功能和政策工具作用，更好地履行財政職能。

（二）強化管理，健全“兩項”管理機制

一是強化二次分配資金管理機制。加強與牽頭部門的溝通對接，制定項目資金管理辦法，規(guī)范資金使用。強化對二次分配資金的分配審核，加強下達資金的前置管理，降低資金分配的隨意性，提高項目資金分配使用的合理合規(guī)性。嚴控牽頭部門無實際支出內容的獎勵性資金的預算安排，糾正牽頭部門安排跨年度資金的預算編制習慣，減少資金沉淀。提高街道補助資金年初到位率，項目資金原則上以預下達的方式安排在各街道年初預算中，減少執(zhí)行中的再分配，使預算資金盡早落實，提高執(zhí)行率。

二是深化沉淀資金清理和管理機制。從制度和操作兩個層面健全沉淀資金清理收繳和統(tǒng)籌使用的長效機制。不斷完善結余結轉資金管理的相關制度,定期督促各部門嚴格執(zhí)行結余結轉資金管理規(guī)定，提升其管理的主動性。進一步規(guī)范收繳資金的使用管理，完善審批流程、核算制度，確保資金使用規(guī)范有效。強化制度約束，對上年度預算支出執(zhí)行率低于91%的單位，核減其下年度5%以上的業(yè)務經(jīng)費。

（三）創(chuàng)新方式，打造“三個”管理平臺

一是加快項目庫平臺建設。借助信息化手段，將項目庫打造為集項目申報、論證、預算安排、資金執(zhí)行、績效評價等為一體的綜合性管理平臺，實現(xiàn)項目預算管理水平的整體提升。建立項目準入和退出機制，入庫項目必須滿足立項依據(jù)充分、預算需求合理和績效目標明確等條件，對于階段性和一次性項目在結束后嚴格按照規(guī)定退出項目庫。以項目庫信息為載體，推進項目資金清理，更加清晰地反映各種因素形成的項目結余資金和結轉超過兩年的項目資金情況。

二是推進預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控平臺建設。按照預算管理制度改革和現(xiàn)代國庫制度要求，扎實推進預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設，進一步強化預算硬約束，保障資金安全運行。擴大監(jiān)控范圍，加強對重點單位、重大項目、重要領域的資金監(jiān)控，提高預算執(zhí)行監(jiān)控的針對性和有效性，加快執(zhí)行進度。完善監(jiān)控方式，強化技術支撐，側重預防、糾偏、威懾和反映功能，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行異常情況及時與單位溝通，確保項目順利開展、資金有效執(zhí)行。

三是深化政府投資項目管理平臺建設。積極運用政府投資項目管理系統(tǒng)，將項目的前期管理、招投標、合同及變更管理、資金執(zhí)行、決算審價等內容納入系統(tǒng)，強化項目資金管理各環(huán)節(jié)的控制和分析功能，為資金安排提供決策依據(jù)。通過各個功能模塊的設計，確保項目支付申請與項目概算、合同金額的實時銜接，強化預算執(zhí)行約束，提升執(zhí)行效率，促進全區(qū)政府投資項目管理朝著更加科學、規(guī)范、精細的方向發(fā)展。

（四）穩(wěn)扎穩(wěn)打，落實“四項”管理舉措

一是扎實推進預算績效管理。將項目績效目標申報作為安排部門預算的先決條件，提高部門績效管理的理念和意識。做優(yōu)做實“五審”機制，即基礎審、集中審、綜合審、復核審、專家審，強化對項目績效事前、事中和事后的全過程評價。注重績效評價結果的運用和反饋，建立績效水平與預算安排銜接機制，對于沉淀資金多、績效水平低的項目相應地減少年度預算安排。

二是強化轉移支付資金管理。加強溝通對接，提高對轉移支付資金的前瞻性安排，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結合區(qū)級安排的項目資金，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相關的轉移支付資金與區(qū)級資金整合使用。深入研究資金管理辦法、經(jīng)費下達文件等，明確轉移支付資金的使用范圍，指導單位按規(guī)定使用資金，提高轉移支付資金執(zhí)行率，最大限度地發(fā)揮資金使用績效。

三是加強財政資金統(tǒng)籌使用。推進跨部門資金統(tǒng)籌使用，對同一工作事項，原則上按照部門職責分工，明確由某一部門負責，將資金列入其部門預算，減少部門間橫向分配資金的情況。規(guī)范項目申報，以各部門職能為依據(jù)，避免多頭申請項目預算，推動項目資金優(yōu)化、整合。深化多渠道資金統(tǒng)籌使用，進一步提升年初預算時對轉移支付資金、結轉資金統(tǒng)籌的力度，從源頭上降低資金沉淀的風險。

四是加大重點項目關注力度。將部分預算金額大、執(zhí)行慢、沉淀多的項目納入重點關注范圍，以加快重點項目預算執(zhí)行為突破點，切實減少資金沉淀。通過國庫集中支付、項目庫、預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)等平臺，對重點項目進行全過程跟蹤管理，即時查看資金支付和使用情況，督促單位按實施計劃開展項目，提升重點項目執(zhí)行水平。

進一步減少項目沉淀資金，需要財政部門牽頭主導，各部門協(xié)同配合，才能將此項工作落到實處、發(fā)揮實效。今后，財政部門將落實好各項管理舉措，進一步加強對各部門項目資金的監(jiān)管，切實提高資金使用績效。■

（作者單位：浙江省杭州市拱墅區(qū)財政局）

國務院.關于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知[EB/OL].(2015-06-19).http://www.gov.cn/ zhengce/content/2015-06/19/content_9866.htm.