●苑梅

以公私合作模式（PPP）化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

●苑梅

地方政府融資缺口一直是困擾地方政府建設(shè)的重要原因?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施嚴(yán)重不足的結(jié)果，勢(shì)必會(huì)制約我國(guó)城鎮(zhèn)化的數(shù)量和質(zhì)量。隨著地方政府稅收下降、土地出讓收入減少、對(duì)地方政府債務(wù)的嚴(yán)格控制等，地方政府將出現(xiàn)更大的融資缺口。面對(duì)地方政府融資缺口，本文將新型城市化融資方式——PPP（公私合作伙伴關(guān)系）作為重點(diǎn)研究對(duì)象，以期有利于加速城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程、拉動(dòng)內(nèi)需與改善民生、探索地方政府融資方式、避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

公私合作模式（PPP）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、公私合作模式在彌補(bǔ)地方政府融資缺口中的適用性分析

（一）緩解公共產(chǎn)品融資需求缺口

市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致資源的有效利用是以要素與產(chǎn)品市場(chǎng)的完全競(jìng)爭(zhēng)存在為前提的。這意味著要素能自由地進(jìn)入市場(chǎng)，不存在任何阻礙，而且消費(fèi)者與生產(chǎn)者都必須具有充分的市場(chǎng)信息，這就需要政府的調(diào)節(jié)或其他相應(yīng)措施。我國(guó)公共產(chǎn)品的供給長(zhǎng)期以來(lái)都是以政府財(cái)政投資為主，但目前存在著公共產(chǎn)品供給不足的局面。究其原因，財(cái)政供給資金匱乏是制約公共產(chǎn)品供給短缺的重要原因之一。按照公共產(chǎn)品的層次劃分，分為全國(guó)性和地方性的公共產(chǎn)品，因此，其資金來(lái)源主要有國(guó)家財(cái)政與城市地方財(cái)政，投資總量不足、投資主體單一、融資渠道狹窄、資金使用效率低下等是導(dǎo)致公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量難以保證的主要原因。一方面，公共產(chǎn)品在性質(zhì)上具有明顯的正的外部效應(yīng)，社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益，針對(duì)政府財(cái)政資金不足現(xiàn)狀，引入私人資本參與公共產(chǎn)品項(xiàng)目生產(chǎn)，可以有效緩解資金不足的矛盾；另一方面，為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的效率和質(zhì)量，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，改變政府在公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的角色，吸引私人資本投入運(yùn)營(yíng)則成為權(quán)宜之策。

（二）改善公共產(chǎn)品供給質(zhì)量與數(shù)量

公共產(chǎn)品的供給規(guī)模通常是由各國(guó)財(cái)政支出占國(guó)民收入的比重決定的?，F(xiàn)實(shí)中，純公共產(chǎn)品太少，大量存在的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品，因此，通過(guò)PPP模式不僅可以適應(yīng)技術(shù)與公共產(chǎn)權(quán)的需求，避免完全私有化造成的公共產(chǎn)權(quán)糾紛問(wèn)題，也可以引入私營(yíng)部門以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行公共產(chǎn)品的有效提供。其次，增加公共產(chǎn)品的供給。PPP模式在財(cái)政資金有限情況下，使基礎(chǔ)設(shè)施等大型公共產(chǎn)品前期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的資本支出向未來(lái)服務(wù)支付進(jìn)行了轉(zhuǎn)化，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施等大型公共產(chǎn)品的超前供給。最后，提高服務(wù)質(zhì)量。政府部門成為負(fù)責(zé)公共設(shè)施和服務(wù)的規(guī)劃以及對(duì)私營(yíng)部門的監(jiān)管者，私營(yíng)部門在PPP模式中承擔(dān)公共產(chǎn)品的建設(shè)和供給責(zé)任，整合相關(guān)服務(wù)提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，且在PPP協(xié)議中設(shè)置了相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)和懲罰機(jī)制，因此，PPP模式既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品提供的公共性，又體現(xiàn)了市場(chǎng)建設(shè)的效率性。

（三）適應(yīng)公共政策需要

公共權(quán)力機(jī)關(guān)為社會(huì)公眾解決公共問(wèn)題往往是通過(guò)政治過(guò)程作出選擇，其表達(dá)形式多種多樣，最終體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配的公共政策，公共政策與公共利益保持一致是公共部門和絕大多數(shù)人的選擇。通常情況下，公共產(chǎn)品代表的公共利益由政府公共部門提供，私營(yíng)部門較難進(jìn)入。由于PPP模式能夠促進(jìn)政府和私營(yíng)資本成為合作伙伴，促使雙方利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，因此，政府部門在提供公共產(chǎn)品時(shí)可以有效引入私營(yíng)資本進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作，進(jìn)而帶動(dòng)私營(yíng)資本和國(guó)有資本之間的高效競(jìng)爭(zhēng)，提高公共支出的效率，節(jié)約資金。自我國(guó)政府推廣PPP模式以來(lái)，社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式較快地參與到社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)中，發(fā)揮了市場(chǎng)的資源配置作用，為高質(zhì)量的公共政策落實(shí)提供了良好的方式。

表1 2005年——2015年全國(guó)地方稅分稅種所占比重情況（單位：%）

二、我國(guó)地方政府融資困境的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)增速放緩

自1978年的改革開(kāi)放到2013年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速平均為9.9%，尤其是1991年至2013年，經(jīng)濟(jì)增速平均為10.2%，但是目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度發(fā)生了顯著的變化，2014-2016年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速為7.3%、6.9%和6.7%。很多研究學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增速放緩將是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間的常態(tài)。根據(jù)陳彥斌（2012）采取的預(yù)測(cè)方法，對(duì)資本、勞動(dòng)力、人力資本和全要素生產(chǎn)率（TFP）歷史運(yùn)動(dòng)軌跡的主要決定因素進(jìn)行分析，預(yù)測(cè)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩具有長(zhǎng)期化趨勢(shì)，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增速將大幅下降。經(jīng)濟(jì)增速放緩有助于緩解高增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境壓力，但是經(jīng)濟(jì)增速放緩導(dǎo)致地方政府融資困境。一是經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩的趨勢(shì)將削弱社會(huì)穩(wěn)定性。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)成為緩解各類社會(huì)矛盾與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的主要方式，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)已經(jīng)適應(yīng)并依賴高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，換句話說(shuō)，高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩解了各類社會(huì)矛盾，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，因此，經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩的趨勢(shì)將嚴(yán)重削弱社會(huì)的穩(wěn)定性。二是經(jīng)濟(jì)增速的趨勢(shì)性放緩將帶來(lái)較大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在未來(lái)潛在經(jīng)濟(jì)增速處于較低水平的基礎(chǔ)上，實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速的進(jìn)一步下降可能導(dǎo)致短期經(jīng)濟(jì)增速過(guò)低的陣痛，這使得我國(guó)必須通過(guò)宏觀調(diào)控政策迅速刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。但經(jīng)濟(jì)衰退和通脹有可能在宏觀調(diào)控政策下并存，這將削弱宏觀調(diào)控政策治理短期經(jīng)濟(jì)衰退的能力，也就意味著經(jīng)濟(jì)增速的趨勢(shì)性放緩將帶來(lái)較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。三是經(jīng)濟(jì)增速放緩將造成更加嚴(yán)重的物質(zhì)資本和人力資本的雙重流失。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力是留住和吸引精英群體的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力仍然遠(yuǎn)強(qiáng)于發(fā)達(dá)國(guó)家，但是，據(jù)估計(jì)，我國(guó)有16%的高凈值人士將會(huì)移民，原因是為了享受海外投資和業(yè)務(wù)發(fā)展的便利。如果未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速顯著放緩，同時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸走出金融危機(jī)陰霾，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)增速差距將逐漸縮小，其結(jié)果將削弱我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)于精英群體的吸引力，加劇精英群體的流失，最終導(dǎo)致物質(zhì)資本和人力資本的雙重流失，將對(duì)國(guó)家的發(fā)展前途造成嚴(yán)重的不利影響。

（二）稅制改革的推進(jìn)

2016年5月，全面實(shí)行的“營(yíng)改增”政策帶來(lái)了改制效應(yīng)、減稅效應(yīng)和轉(zhuǎn)型效應(yīng)。但是，在現(xiàn)有財(cái)政稅收管理體制下，很多地區(qū)仍不愿意在上海試點(diǎn)之前成為試點(diǎn)地區(qū)。究其原因，長(zhǎng)期以來(lái)，地方稅種一直以營(yíng)業(yè)稅作為最重要的稅收收入來(lái)源（見(jiàn)表1）。由于營(yíng)業(yè)稅和增值稅分別由地方稅務(wù)局和國(guó)家稅務(wù)局分別負(fù)責(zé)征收和管理，在實(shí)行“營(yíng)改增”后，本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政收入很可能變得更加困難。

由表1可知，2005年至2014年?duì)I業(yè)稅在各稅種中占比較高且保持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，而2015年增值稅和營(yíng)業(yè)稅占比出現(xiàn)巨大波動(dòng)，即增值稅占比明顯上升，營(yíng)業(yè)稅占比明顯下降?！盃I(yíng)改增”全面推開(kāi)后，地方稅收收入中營(yíng)業(yè)稅將基本消失，企業(yè)所得稅則因企業(yè)在“營(yíng)改增”后改由國(guó)稅征管進(jìn)而失去新的增長(zhǎng)空間，企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅由于受到發(fā)票管理權(quán)限喪失的影響而難以作為地方稅收收入的來(lái)源，這種結(jié)果勢(shì)必造成地方稅收三大主體稅種全面削弱。更為重要的是，“營(yíng)改增”后原有營(yíng)業(yè)稅納稅人需由地稅移交給國(guó)稅管理，受制于征管信息難以對(duì)接以及各自權(quán)利權(quán)限與各自利益博弈的影響，增加了稅收征收管理難度。

（三）新地方政府債務(wù)框架的構(gòu)建

一直以來(lái)，地方政府主要通過(guò)融資平臺(tái)公司等舉借政府債務(wù)，這種方式在諸多方面發(fā)揮了積極的作用。但是，這種方式造成債務(wù)規(guī)模較大、融資成本較高、債務(wù)收支未納入預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)難以防范等問(wèn)題。2015年，我國(guó)實(shí)行了一系列改革新舉措進(jìn)行地方債管理，構(gòu)建了新地方政府債務(wù)框架。對(duì)地方債務(wù)實(shí)行限額管理，設(shè)定天花板，是遏制地方債快速增長(zhǎng)的一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，2015年，全國(guó)人大批準(zhǔn)了地方債總限額16萬(wàn)億元，2016年地方政府一般債券增加7800億元，專項(xiàng)債券增加4000億元，總的債務(wù)限額增加1.18萬(wàn)億元，全部根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力等情況分解到各省級(jí)政府，省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)模內(nèi)可以適度舉債，不得突破限額，市縣確需舉債的由省級(jí)代為舉借。除了實(shí)行債務(wù)限額管理外，還對(duì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)采取了四種甄別辦法。新的地方政府債務(wù)框架，對(duì)財(cái)政來(lái)講，推進(jìn)了債務(wù)管理制度改革，極大地規(guī)范了地方政府發(fā)債規(guī)模。從短期看，地方政府的舉債受到限制進(jìn)而影響到融資水平。

三、新型城市化融資的政策建議——推進(jìn)PPP模式

（一）選取具體模式進(jìn)行公私合作

一是根據(jù)不同屬性的不同公共服務(wù)甄選私人部門。根據(jù)具體公共產(chǎn)品屬性的不同，結(jié)合私人部門的核心能力以及其他經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行評(píng)估，初步選擇合作對(duì)象，對(duì)比分析不同私人部門提供的服務(wù)信息，獲得初選區(qū)域內(nèi)相關(guān)私人部門的服務(wù)能力與基本信息，最終與所需公共產(chǎn)品的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行匹配，確定最合適的私人部門進(jìn)入。在合作過(guò)程中針對(duì)不同公共服務(wù)的不同屬性，政府部門來(lái)確定對(duì)應(yīng)的公私合作模式，選擇最佳公私合作PPP模式。二是鑒別并選取適合的公私合作PPP模式。首先，具體分析每種公私合作PPP模式的適用范圍。對(duì)于市政公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)，采取私人部門不承擔(dān)資本風(fēng)險(xiǎn)、政府部門在采取公私合作模式時(shí)應(yīng)該選取具有運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)議性質(zhì)的形式；對(duì)于必須擁有絕對(duì)控制建設(shè)權(quán)的部分項(xiàng)目，政府部門應(yīng)該選取轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓這類具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的合作模式，避免私人部門進(jìn)入項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)階段；對(duì)于具有盈利性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公私合作的模式可以更加靈活，可以與私人部門選擇合資新建、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等具有民營(yíng)性質(zhì)的合作模式。其次，選擇合適的公私合作時(shí)機(jī)。在公共產(chǎn)品提供時(shí)，地方政府應(yīng)該明確公私合作模式選擇時(shí)機(jī)，當(dāng)?shù)胤秸荒軉为?dú)提供資金支持來(lái)滿足產(chǎn)品或者服務(wù)的提供，并且技術(shù)水平、人力資源都無(wú)法滿足時(shí)，應(yīng)該選擇公私合作，將私人部門的先進(jìn)技術(shù)人才以及資金引入產(chǎn)品或服務(wù)提供中。最后，考慮私人部門的運(yùn)營(yíng)管理效率。在選擇運(yùn)用公私合作模式時(shí)，必須考慮合作對(duì)象能否滿足公私合作的各種要求，私人部門的進(jìn)入能否提高產(chǎn)品或服務(wù)的運(yùn)營(yíng)管理效率，與私人部門的合作是否降低了政府部門通過(guò)其他途徑進(jìn)行公共產(chǎn)品提供的成本，私人部門的合作領(lǐng)域是否符合中央與地方的法律規(guī)定等。

（二）成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目的監(jiān)管包括建設(shè)初期的準(zhǔn)入監(jiān)管和建設(shè)過(guò)程中的績(jī)效監(jiān)管。在中央政府和地方政府政策具有連續(xù)性前提下，為增進(jìn)主體間信任必須加強(qiáng)行政干預(yù)，也就是說(shuō)順利推行PPP模式必須成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即在我國(guó)可以成立PPP項(xiàng)目管理中心，監(jiān)管中心具有獨(dú)立性、合法性、廣泛性、專業(yè)性以及公正性。在確定明確的管理權(quán)限、管理范圍、投資領(lǐng)域等基礎(chǔ)上，由其按照專門的PPP法律對(duì)PPP模式進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容包括各相關(guān)部門的職責(zé)、投資領(lǐng)域等，這樣有助于避免政府和社會(huì)資本的糾紛，減少監(jiān)管阻力。一是在準(zhǔn)入監(jiān)管方面，注重對(duì)立項(xiàng)的監(jiān)管和對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者選擇的監(jiān)管。在立項(xiàng)過(guò)程中，考察制定的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是否具有項(xiàng)目可行性，是否適用于PPP這種模式，在對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者選擇的監(jiān)管，則注重通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇適于進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的優(yōu)秀企業(yè)。二是在績(jī)效監(jiān)管方面，注重對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格、財(cái)務(wù)等的監(jiān)管。對(duì)于產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管重在強(qiáng)調(diào)績(jī)效，只要特許經(jīng)營(yíng)者在法律允許范圍內(nèi)采取什么方法則不必干涉，這樣能夠有效發(fā)揮特許經(jīng)營(yíng)者的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，但是政府必須首先明確所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的績(jī)效要求，同時(shí)建立保障措施驗(yàn)證和確認(rèn)績(jī)效；對(duì)于價(jià)格監(jiān)管則注重強(qiáng)調(diào)價(jià)格的波動(dòng)是否符合價(jià)值規(guī)律，即應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的價(jià)格確定應(yīng)該不同，差價(jià)部分由財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)于財(cái)務(wù)監(jiān)管重在政府和企業(yè)的出資比例以及企業(yè)的資金退出年限，并選擇合適范圍公開(kāi)財(cái)務(wù)情況。

（三）注重PPP模式的效率來(lái)源

一是建立信息不對(duì)稱監(jiān)督平臺(tái)。政府部門與私人部門在公私合作中代表各自利益為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)進(jìn)行談判協(xié)商并最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)議而簽訂合作合同。但政府部門難以觀測(cè)到私人部門在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等環(huán)節(jié)的真實(shí)情況以及努力程度，也難以把握產(chǎn)品提供過(guò)程中的外界因素，信息不對(duì)稱問(wèn)題難免在政府部門與私人部門之間產(chǎn)生。因此，緩解地方政府融資壓力以及分散風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)該建立專管的第三方監(jiān)督平臺(tái)，這個(gè)專門的公私合作模式監(jiān)管平臺(tái)可以對(duì)項(xiàng)目的確立、私人部門的選擇、投融資比例分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、運(yùn)營(yíng)回收、服務(wù)水平、價(jià)格制定等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督制約。二是建立合理的價(jià)格制定體系。為解決政府部門與私人部門信息不對(duì)稱、社會(huì)目標(biāo)不一致而產(chǎn)生的定價(jià)分歧，借鑒英國(guó)對(duì)公共產(chǎn)品提供者的定價(jià)經(jīng)驗(yàn)，制定價(jià)格上限是一種較好的措施。價(jià)格上限規(guī)制法就是政府部門與私人部門以合同協(xié)議的形式將產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行上限設(shè)定，在這一限定之下，私人部門可以根據(jù)具體情況制定符合自身利益的產(chǎn)品價(jià)格，即保證私人部門不虧損的前提下實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。三是建立規(guī)范的法律制度支撐體系。地方政府根據(jù)自身債務(wù)特點(diǎn)、地域?qū)傩缘牟煌槍?duì)合作過(guò)程中存在的政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、管制風(fēng)險(xiǎn)等提供制度性保障和明確的規(guī)章保證，因此，科學(xué)制定符合本地區(qū)的地方性法律法規(guī)則成為必要，進(jìn)而可以有效解決私人部門因不可控風(fēng)險(xiǎn)而放棄參與融資合作的可能。同時(shí)，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中涉及土地、配套設(shè)施等使用問(wèn)題時(shí)，政府應(yīng)該給予審批、價(jià)格以及供給等的足夠支持，包括財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。此外，地方政府還可以建立市場(chǎng)化科學(xué)化的投資咨詢機(jī)構(gòu)，利用專業(yè)的設(shè)備人才和先進(jìn)的技術(shù)分析，提高整個(gè)公共產(chǎn)品的供給效率?！?/p>

（本文系遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目“遼寧收入分配與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財(cái)政政策研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：16D002〉的階段性研究成果）

（作者單位：遼東學(xué)院）

[1]黃國(guó)橋，徐永勝．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制與生成機(jī)理分析[J]．財(cái)政研究，2011,(09).

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