楊守濤

（中共北京市委黨校 工商管理教研部，北京 100044）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道協(xié)商民主實(shí)踐的案例與經(jīng)驗(yàn)
——以北京為例

楊守濤

（中共北京市委黨校 工商管理教研部，北京 100044）

作為基層協(xié)商典型代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商民主，是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分。關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商民主實(shí)踐情況，是協(xié)商民主研究譜系中不可或缺的內(nèi)容。文章在北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商民主實(shí)踐的大背景下，聚焦于B街道的協(xié)商實(shí)踐展開討論。研究發(fā)現(xiàn)，B街道協(xié)商民主實(shí)踐的效果是明顯的。其實(shí)踐的啟示與經(jīng)驗(yàn)主要有四個(gè)，即確立關(guān)鍵原則、組建責(zé)任機(jī)構(gòu)、完善協(xié)商制度、夯實(shí)保障體系。當(dāng)然，B街道的協(xié)商民主實(shí)踐也遭遇了一些其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商民主實(shí)踐所遭遇的、具有共性的問題。為進(jìn)一步發(fā)展B街道協(xié)商民主，至少需要從五個(gè)方面努力，即進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)商代表的代表性、加大力度探索克服協(xié)商民主功能性限度“附帶問題”的有效方法、引導(dǎo)協(xié)商參與者有序協(xié)商、逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)商工作本身以及協(xié)商工作與其他基層工作的一體化、上級黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)給予基層更多的協(xié)商自主性和協(xié)商制度保障。

協(xié)商民主；協(xié)商實(shí)踐；基層協(xié)商

一、引 言

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長期實(shí)踐中，探索和發(fā)展了社會主義協(xié)商民主，并在黨的十八大以來的新時(shí)期將社會主義協(xié)商民主發(fā)展到了一個(gè)新的階段。在社會主義協(xié)商民主體系中，基層協(xié)商是一個(gè)重要組成部分。而且，正如習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上發(fā)表講話時(shí)所指出的，以及《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》所強(qiáng)調(diào)的：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層?！倍诨鶎舆@個(gè)范疇中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道是具有承上啟下意義的連接點(diǎn)，對上要配合相關(guān)工作、落實(shí)有關(guān)政策和文件精神、完成交辦的各種公共事務(wù)，對下則要引導(dǎo)好村與社區(qū)自治、指導(dǎo)好村與社區(qū)的各項(xiàng)管理與決策事宜、提供有關(guān)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

因此，在基層協(xié)商這個(gè)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商是一個(gè)具有獨(dú)特地位和意義的構(gòu)成，需要給予關(guān)注?！蛾P(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》也強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商”，并且特別說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商的三點(diǎn)主要內(nèi)容，一是“圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項(xiàng)目、征地拆遷以及群眾反映強(qiáng)烈的民生問題等，組織有關(guān)方面開展協(xié)商”；二是“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對行政村、社區(qū)協(xié)商活動的指導(dǎo)”；三是“跨行政村或跨社區(qū)的重要決策事項(xiàng)，根據(jù)需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道乃至縣（市、區(qū)、旗）組織開展協(xié)商”。

那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商民主在實(shí)踐中的發(fā)展情況如何呢？本文根據(jù)北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商民主實(shí)踐展開討論，特別是聚焦于較具典型性的B街道協(xié)商民主實(shí)踐闡述其運(yùn)行情況、評析其運(yùn)行效果及經(jīng)驗(yàn)和啟示，并探究其進(jìn)一步廣泛多層制度化發(fā)展的對策建議。

二、北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商民主及B街道的實(shí)踐

作為一種基層民主治理機(jī)制，社會主義協(xié)商民主在北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道的實(shí)踐近年來獲得了長足的發(fā)展。特別是黨的十八大以后，隨著《北京市人民政府立法協(xié)商工作程序規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施辦法》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見》等政策文件的發(fā)布，各種具體的協(xié)商民主實(shí)踐形式不斷完善、不斷豐富，很多還得到了媒體的報(bào)道與社會的廣泛關(guān)注。包括東城區(qū)和平里街道通過民主協(xié)商規(guī)范小商販管理以打造“1510”生活服務(wù)圈的實(shí)踐；東城區(qū)在居民會議常務(wù)會、“居民議事廳”“網(wǎng)格議事會”“開放空間”等做法的基礎(chǔ)上發(fā)展出來的“參與式協(xié)商”社區(qū)自治模式；昌平區(qū)城南街道的“參與式協(xié)商”社區(qū)自治模式；朝陽區(qū)安貞地區(qū)的議事協(xié)商會；石景山區(qū)八角街道協(xié)商議事委員會等“共商共治”實(shí)踐；西城區(qū)在轄區(qū)基層統(tǒng)一推行的社區(qū)參與型協(xié)商治理模式；通州區(qū)新華街道在轄區(qū)社區(qū)層面探索實(shí)施的“雙協(xié)商”模式；朝陽區(qū)在本區(qū)內(nèi)大力開展的“黨政群共商共治工程”；朝陽區(qū)朝外街道的“三分”社區(qū)治理模式；海淀區(qū)曙光街道的“四方議事會”制度；豐臺區(qū)盧溝橋街道在大井社區(qū)實(shí)踐的“新聞直播間”工作機(jī)制；等等。接下來，本文將根據(jù)筆者對北京市B街道的深入調(diào)研展開描述。

B街道屬于北京市一個(gè)比較特殊的街道。一是B街道分別與一個(gè)鎮(zhèn)政府、一個(gè)街道辦事處、一個(gè)地區(qū)辦事處接壤，其中接壤的地區(qū)辦事處與B街道不屬于一個(gè)區(qū)；二是B街道人員構(gòu)成復(fù)雜，在超過15萬的總?cè)丝谥?，有高級知識分子、退休老領(lǐng)導(dǎo)、低保戶、大專院校師生、外籍人士等等，戶籍人口7萬余人，流動人口近8萬；三是街道服務(wù)對象的需求多元化，教育、就業(yè)、衛(wèi)生、住房、公平正義、公共安全等各方面的利益訴求，常常伴隨在街道工作中；四是在需求多元的同時(shí)，每一種需求都要求得到滿足，即街道工作人員所說的“維權(quán)意識強(qiáng)，而且強(qiáng)到你要是滿足不了就不行的程度”。

因?yàn)榻值赖纳鲜鎏厥庑?，帶來了不少公共服?wù)與管理工作上的挑戰(zhàn)，也曾經(jīng)出現(xiàn)過不少拉橫幅、上訪、到街道黨工委和辦事處甚至到更高層級黨政機(jī)關(guān)討說法等維權(quán)現(xiàn)象。面對這種復(fù)雜的局面，街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)街道辦事處積極探索，總是把踐行協(xié)商民主作為一種基本的工作方法，力圖實(shí)現(xiàn)各方利益整合，有了不少實(shí)踐，也用實(shí)踐證明了協(xié)商是一種必要的基層工作機(jī)制。該街道負(fù)責(zé)同志在交流中指出，“在具體的工作中，協(xié)商民主肯定是一種好方法，是有效的方法。即使協(xié)商民主這種方法在有些時(shí)候解決不了問題，但它也對問題的解決有好處”。

整體來看，B街道的協(xié)商民主實(shí)踐，涵蓋了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》所提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道協(xié)商的三點(diǎn)主要內(nèi)容。更關(guān)鍵的是，協(xié)商幾乎貫穿在B街道的一切工作中，既包括黨政機(jī)構(gòu)本身的工作，也涉及服務(wù)社會服務(wù)群眾的一切工作，大到街道總體發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃，小到旱廁的修建改造，協(xié)商差不多無處不在。這些協(xié)商民主實(shí)踐，也取得了相當(dāng)明顯的效果，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

一是切切實(shí)實(shí)地解決了一批涉及群眾利益的問題。在B街道的協(xié)商民主實(shí)踐過程中，對于群眾反映的問題，總是堅(jiān)持“在權(quán)限和資源允許的范圍內(nèi)，能現(xiàn)場解決或允諾解決的就解決，不能現(xiàn)場解決或允諾解決的就納入問政范疇。沒有權(quán)限的上報(bào)，沒有資源的協(xié)調(diào)申請”。至于群眾反映的問題之外的其他基層治理問題，要辦什么事、要怎么辦事，都會先聽取干部與群眾的意見。很多涉及群眾利益的問題，也都得到了切切實(shí)實(shí)的解決，一位大爺在受訪中說，“我們這里一直缺一個(gè)公廁，盼了好多年，都因?yàn)橛腥瞬辉敢鉀]有建成，現(xiàn)在終于建成了。還有街邊那一溜子文娛設(shè)施，可以說都是大家商量著辦的結(jié)果”。

二是干部群眾的協(xié)商感有所提升，他們的協(xié)商參與熱情得以激發(fā)。在長期的而且是比較成功的系列協(xié)商民主實(shí)踐過程中，干部與群眾對社會主義協(xié)商民主理論與實(shí)踐有了更多的了解與更深的認(rèn)識，在協(xié)商中也因?yàn)楦嗟膮⑴c和表達(dá)機(jī)會而有了越來越強(qiáng)烈的“存在感”，因?yàn)楦嗟氖茏鹬睾偷玫嚼鏉M足而獲得越來越多的“愉快體驗(yàn)”。換句話說，就是干部群眾的協(xié)商感有所提升，他們對協(xié)商實(shí)踐存在情況、協(xié)商真實(shí)性、協(xié)商有效性給予了越來越多的積極評價(jià)，以往那種“協(xié)商就是走形式、做給百姓看”等不準(zhǔn)確或有情緒的認(rèn)識逐漸減少。與此相應(yīng)的是，干部群眾的協(xié)商參與熱情得以激發(fā)，每當(dāng)有協(xié)商民主活動的時(shí)候，一些干部群眾開始積極報(bào)名、主動參與，爭取在活動中表達(dá)自己和自己所代表的人的主張、意見和建議。

三是改變了街道與社區(qū)及其公職人員的形象，黨群干群關(guān)系得以密切和改善。B街道的協(xié)商民主實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了基層公職人員工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，也推動了基層政府職能的轉(zhuǎn)變和治理能力的提高，并由此改變了街道與社區(qū)及其公職人員的形象，密切和改善了黨群干群關(guān)系。有受訪的群眾評價(jià)說，“現(xiàn)在的干部，相比以往更有聽意見和聽真話的積極性了，他們也更愿意訪民情”。街道和社區(qū)也確實(shí)更加注重發(fā)揮群眾和一般干部的主體作用，他們的管理和服務(wù)工作更多地通過問意見、問需求、問計(jì)策來做，而不是自己把握、替民決策。按照街道工作人員自己的話來說，“我們打破了單一的或有限主體的封閉式治理模式，發(fā)展了共商共治促共享的治理模式，多元主體通過協(xié)商來決定來管理，整體的基層工作能力提高了，也得到了更多的滿意，我們自己也輕松了許多”。街道還通過組織與引導(dǎo)協(xié)商民主，加大了購買公共服務(wù)的力度，比如在老舊小區(qū)物業(yè)管理、小區(qū)停車管理等過程中購買了專業(yè)化的服務(wù)，得到了更好的評價(jià)。

四是“街道名片”逐漸形成。隨著B街道協(xié)商民主實(shí)踐的推進(jìn)和深入，B街道也越來越多地受到關(guān)注。包括《人民日報(bào)》《北京日報(bào)》、鳳凰資訊等在內(nèi)的大批傳統(tǒng)或新興權(quán)威媒體都報(bào)道了與B街道協(xié)商民主相關(guān)的內(nèi)容，一些專家學(xué)者也開始重視B街道的協(xié)商民主實(shí)踐及其對協(xié)商民主發(fā)展帶來的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，B街道在北京市及其所在的區(qū)都越來越受相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視，一個(gè)最突出的表現(xiàn)就是該街道近些年來的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部陸續(xù)獲得了組織的肯定與提拔?？傊珺街道的協(xié)商民主，使得它的“街道名片”逐漸形成。關(guān)于下一步的發(fā)展，B街道的現(xiàn)任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部已明確表示，“將積極探索更多更豐富和有成效的協(xié)商民主實(shí)踐形式，把協(xié)商民主實(shí)踐搞好，讓街道所服務(wù)的對象更滿意，把街道各方面都搞得更好”。

五是干部的協(xié)商素養(yǎng)和群眾的協(xié)商精神都在實(shí)踐中得到提升。除了上面的那些效果外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，B街道的協(xié)商民主實(shí)踐對于協(xié)商民主本身來說，也產(chǎn)生了一些比較明顯的效果。最為明顯的一點(diǎn)就是，不管是干部的協(xié)商素養(yǎng)，還是群眾的協(xié)商精神，都在實(shí)踐中得到提升。成熟的、理性的、負(fù)責(zé)任的協(xié)商性格逐漸形成，基層協(xié)商氛圍發(fā)展到了一個(gè)比較良好的狀態(tài)。對B街道各級干部來說，總體上看，他們的協(xié)商知識、協(xié)商態(tài)度、協(xié)商的參與或組織與引導(dǎo)能力等各方面的協(xié)商素養(yǎng)都取得了較大的進(jìn)步。對街道的各類群眾而言，他們的自利性雖然依舊存在，但不顧他人、不顧集體、不顧國家大局的極端傾向減少了許多，無心參與、不會協(xié)商的情況也越來越少。

三、B街道協(xié)商民主實(shí)踐的啟示與經(jīng)驗(yàn)

通過前文論述可以發(fā)現(xiàn)，B街道協(xié)商民主實(shí)踐是作用毋庸置疑、效果明顯的實(shí)踐。B街道的協(xié)商民主實(shí)踐或許不是成就巨大的，但它絕對是一個(gè)值得探討分析的典型案例。從B街道的協(xié)商民主實(shí)踐中，可以提煉出一些值得關(guān)注的啟示與經(jīng)驗(yàn)。

一是確立關(guān)鍵原則。通過閱讀B街道推進(jìn)社會主義協(xié)商民主發(fā)展的系列文件以及觀察分析B街道的系列協(xié)商民主實(shí)踐案例，可以發(fā)現(xiàn)B街道在實(shí)踐中確立和不斷完善了一些關(guān)鍵原則，而且在每一次實(shí)踐中都會強(qiáng)調(diào)這些原則。第一，充分尊重協(xié)商參與者的主體地位和利益表達(dá)機(jī)會，有人在交流中說，“即便參與的人說話是有情緒的，只要愿意說、愿意和你說，就不是壞事”。第二，把對話作為首選，盡最大的努力避免干部之間、干群之間的不愉快甚至對立和對抗，也就是街道紀(jì)委書記說的“把有規(guī)則的商談溝通放在第一位”。第三，公共利益不容破壞，突出“大家”概念，大家的事大家談、大家定、大家管，每一個(gè)人都不能只看到自己和跟自己密切相關(guān)的人，要注意整體、注意每件公共事務(wù)的外部性。第四，在個(gè)別的情況下，如果沒有共識，而且不影響到更大范圍的居民的情況下，可以投票決定，充分照顧少數(shù)的同時(shí)，不能因?yàn)閭€(gè)別或少數(shù)影響最終的共同決定。

二是組建責(zé)任機(jī)構(gòu)。踐行社會主義協(xié)商民主要有一定的責(zé)任機(jī)構(gòu)，不然社會主義協(xié)商民主的發(fā)展不容易引起重視，正如有人在調(diào)研交流中所說的，“在我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道等基層單位，本來事情就一大堆，各有各忙不完的活兒，要是沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)推進(jìn)協(xié)商工作，那就容易被遺忘，或者至少搞得不好”。在原有的議事委員會基礎(chǔ)上，B街道在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)街道各職能部門人員形成了協(xié)商議事工作委員會，同時(shí)指導(dǎo)各社區(qū)組建了相應(yīng)的協(xié)商議事平臺。該委員會的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)與區(qū)級相關(guān)機(jī)構(gòu)對接工作；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本街道協(xié)商工作；負(fù)責(zé)指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)協(xié)商議事工作；在有需要的情況下負(fù)責(zé)與相鄰的轄區(qū)溝通協(xié)調(diào)。

三是完善協(xié)商制度。在多年的實(shí)踐中，B街道逐步建立健全了一些制度，以此來確保本轄區(qū)內(nèi)協(xié)商民主實(shí)踐的有序、有度、有效進(jìn)行。比較有特點(diǎn)和關(guān)鍵的制度有以下幾個(gè)方面：第一，建立并不斷完善協(xié)商議題征集制度，形成了季度和年度協(xié)商議題征集的相關(guān)規(guī)定，還特別注意日常工作中的議題搜集；第二，確立了一定的協(xié)商工作流程，根據(jù)區(qū)里面制定的“操作手冊”對協(xié)商動議、主持人和代表確定、發(fā)言和辯論、結(jié)果匯總、結(jié)果采納和反饋、評價(jià)與改進(jìn)等方面都做了規(guī)定，這在一定程度上確保了協(xié)商民主實(shí)踐操作的規(guī)范化；第三，設(shè)計(jì)了針對“可能的無理取鬧者”的應(yīng)對辦法，按照B街道某領(lǐng)導(dǎo)的說法，其核心做法是“在充分保障協(xié)商參與者合法合理利益的前提下，調(diào)動其他協(xié)商參與者來批駁那些極個(gè)別企圖多拿多占的人”。

四是夯實(shí)保障體系。B街道在推進(jìn)社會主義協(xié)商民主發(fā)展的過程中，還特別注重夯實(shí)保障體系。一方面是黨工委的高度重視，在每次協(xié)商民主實(shí)踐中，黨工委領(lǐng)導(dǎo)同志都會盡量有一個(gè)人參與其中；另一方面是協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)支持，為每一次的協(xié)商民主實(shí)踐協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)支持；再一方面是加強(qiáng)協(xié)商文化建設(shè)，B街道在協(xié)商實(shí)踐過程中，主動邀請與組織各方參與，并認(rèn)真聽取媒體單位、干部群眾、各界代表、專家學(xué)者的意見和建議，并以事實(shí)為基礎(chǔ)引導(dǎo)有關(guān)主體的認(rèn)知。

四、進(jìn)一步發(fā)展B街道協(xié)商民主的建議

盡管B街道協(xié)商民主實(shí)踐是相對成功的、效果明顯的、啟示與經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注的，但從調(diào)研中也會發(fā)現(xiàn)一些問題依舊存在。它們在困擾各級黨政干部的同時(shí)，也困擾了廣大的協(xié)商民主參與者。因此，需要探索應(yīng)對這些問題的措施，以進(jìn)一步發(fā)展好協(xié)商民主。

第一，要進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)商代表的代表性。協(xié)商必須要解決誰參與到相應(yīng)協(xié)商民主過程中的問題。關(guān)于這一問題，最理想也最簡單的回答是，所有受到影響的人都參與進(jìn)來，就像瑪莎·麥科伊和帕特里克·斯卡利所指出的那樣：“對于誰應(yīng)該成為對話參與者這個(gè)問題的簡短回答是：每個(gè)人?！盵1]（P103-120）但在人口和地域規(guī)模都相對較大的情況下，協(xié)商很多時(shí)候也只能采取“代議”的形式。即便是在一個(gè)社區(qū)里，很多時(shí)候也只能如此。這就會涉及協(xié)商代表的確定及其代表性的保證問題。B街道的協(xié)商民主也避不開這個(gè)問題，所謂“在職干部不屑參與、中青年沒空參與、流動人口不能參與、老年人不會參與”的問題或多或少地存在。[2]（P184）關(guān)于協(xié)商代表的確定，何包鋼介紹了四種辦法，即隨機(jī)抽樣、自愿參與、主辦方指定、混合型，并闡述了各自的優(yōu)劣。[3]（P100-105）孫存良則介紹了選舉產(chǎn)生、隨機(jī)抽取、自愿參與、主辦方指定四種方法，并闡述了各自的優(yōu)劣。[4]（P119-120）根據(jù)B街道的實(shí)際情況來看，筆者曾經(jīng)的闡述也同樣適用，也就是“合理的做法是采取混合型協(xié)商代表確定制度，即采取自愿參與、隨機(jī)抽取與主辦方指定相結(jié)合的制度。其精髓是在自愿參與的前提下隨機(jī)抽取，在自愿參與人數(shù)不足或自愿參與的人員構(gòu)成不滿足隨機(jī)抽取條件的情況下，由主辦方依據(jù)一定規(guī)則和程序吸引或指定參與者”。[5]

第二，要加大力度探索克服協(xié)商民主功能性限度“附帶問題”的有效方法。就協(xié)商民主本身的功能而言，更多的是為決策提供參考而非直接決策，即便是在社區(qū)，也很少有直接讓全體參與者共同協(xié)商決定最后辦什么和怎么辦的情況。特別是當(dāng)協(xié)商的事項(xiàng)有較強(qiáng)外部性而會導(dǎo)致正外部性或負(fù)外部性溢出的情況下，更是如此。就像哈貝馬斯所指出的那樣，在協(xié)商民主過程中，“行動者能獲得的只能是影響，而不能是政治權(quán)力”，[6]（P459）臺灣的陳東升[7]（P10）等人也認(rèn)為協(xié)商的結(jié)果只能作為政策制定的參考。換句話說，協(xié)商民主的核心功能在于策和謀，而非決和斷。即協(xié)商民主活動的參與者們，“主要是表達(dá)利益訴求和提出政策建議。而認(rèn)真考慮和整合合理的利益訴求與政策建議，則由有法定職權(quán)的基層政府部門和基層領(lǐng)導(dǎo)干部來主導(dǎo)與引導(dǎo)”。[8]但是，正因?yàn)檫@個(gè)客觀難題，帶來了一些在B街道及其他地方協(xié)商實(shí)踐中共同存在的“附帶問題”，最突出的問題就是協(xié)商參與者們會質(zhì)疑協(xié)商為“走形式”，因此而影響他們對協(xié)商的信任度和后續(xù)參與熱情。對此問題，需要從三個(gè)方面著手解決：一方面是拓寬協(xié)商參與主體范圍，將可能因外部性溢出而受到影響的相關(guān)方也納入進(jìn)來；另一方面是加大協(xié)商的深度，讓擺事實(shí)、講道理、民主討論持續(xù)得更久一些，談?wù)摰酶钊胍恍?；再一方面，是要在協(xié)商結(jié)果運(yùn)用情況上下功夫，切實(shí)做到“公開協(xié)商結(jié)果，公開與協(xié)商民主過程相關(guān)聯(lián)的決策與管理活動的最終決定，就最終決定對協(xié)商結(jié)果的采納與反映的情況做出令人信服的說明”。[5]

第三，要引導(dǎo)協(xié)商參與者有序協(xié)商。有學(xué)者提出了“有序的民主”[9]這一主張，這個(gè)主張對政治民主適用，對作為治理民主或工作方法的協(xié)商民主也同樣適用。然而，通過對B街道協(xié)商民主實(shí)踐的觀察發(fā)現(xiàn)，有時(shí)候協(xié)商民主活動會陷入一種雖然不嚴(yán)重但卻需要注意的無序狀態(tài)，常見的表現(xiàn)有以下兩種：一是“場面比較火爆，大家的發(fā)言過于積極而導(dǎo)致‘吵成一鍋粥’的局面”；二是所謂“一事一議”的協(xié)商規(guī)則往往在實(shí)踐中會被突破，特別是地區(qū)歷史上涉及類似的公共事務(wù)問題而又沒有得到有效解決的時(shí)候，大家會在協(xié)商過程中突破“一事一議”的協(xié)商規(guī)則而導(dǎo)致問題或人民內(nèi)部矛盾復(fù)雜化。因此，為了實(shí)現(xiàn)協(xié)商參與的有序化，特別需要做好幾個(gè)方面的工作：一方面，是完善協(xié)商主持人制度，選擇主持能力較強(qiáng)的主持人主持協(xié)商；另一方面，把工作做在平時(shí)，對歷史問題爭取解決，不能解決的要以誠心爭取理解；再一方面，學(xué)習(xí)借鑒一些地方的協(xié)商黃牌制度，在充分尊重感情和合法合理利益需要的基礎(chǔ)上，運(yùn)用發(fā)黃牌的方式維系協(xié)商秩序，并注意引導(dǎo)其他參與者共同維護(hù)協(xié)商秩序。

第四，要注意工作的整合，逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)商工作本身以及協(xié)商工作與其他基層工作的一體化。街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層的工作很繁復(fù)的事實(shí)，基本上是眾所周知。在這樣的情況下，不僅需要基層干部具有較強(qiáng)的辦事能力，更需要基層干部協(xié)調(diào)各方面事務(wù)、盡量實(shí)現(xiàn)一體化的能力。目前，無論是B街道，還是其他基層，能在事務(wù)繁復(fù)的情況下有效實(shí)踐協(xié)商民主是值得肯定的。但同時(shí)也不得不承認(rèn)，目前的協(xié)商民主實(shí)踐是“點(diǎn)狀”的、碎片化的，協(xié)商民主系列實(shí)踐本身都沒有實(shí)現(xiàn)一體化，協(xié)商民主系列實(shí)踐與其他基層工作的有效一體化就更難了。關(guān)于這一點(diǎn)，B街道的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部們也意識到了，提出了整合的想法。一是要整合協(xié)商民主實(shí)踐本身，讓碎片的“點(diǎn)”轉(zhuǎn)化為整體的“線”甚至“面”；二是要整合協(xié)商與其他基層治理機(jī)制，讓分散的基層治理工作逐步實(shí)現(xiàn)一體化。為此，最為關(guān)鍵和緊迫的工作就在于，結(jié)合本街道實(shí)際，在調(diào)研的基礎(chǔ)上梳理基層工作、盤點(diǎn)服務(wù)事項(xiàng)，以統(tǒng)籌方法將基層工作整合為一體，逐步實(shí)現(xiàn)和完善“基層事務(wù)整合與一體化”工作模式。當(dāng)然，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還需要上級黨政機(jī)構(gòu)的支持，關(guān)于這一點(diǎn)，下文會繼續(xù)闡述。

第五，上級黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)給予基層更多的協(xié)商自主性和協(xié)商制度保障?；鶎咏M織和基層干部在組織與引導(dǎo)協(xié)商活動的過程中，有時(shí)候會“畏首畏尾、左顧右盼”。一方面，我們倡導(dǎo)有序、有度、有效的參與，或者叫“可管理的參與”[10]，這種原本務(wù)實(shí)而可取的策略在實(shí)踐中有時(shí)候會影響基層開展協(xié)商活動的開放性，基層組織與基層干部們因此而過于謹(jǐn)慎、限制了基層主觀能動性的充分發(fā)揮；另一方面，基層繁雜的事務(wù)不可避免地影響了基層組織和基層干部在開展協(xié)商活動方面的精力投入、影響了他們組織和引導(dǎo)協(xié)商的效果，也影響了干部與群眾對協(xié)商的評價(jià)；再一方面，基層確保協(xié)商秩序的手段和力度有限。這些問題，同樣存在于B街道協(xié)商民主實(shí)踐中。因此，在不斷引導(dǎo)基層黨政干部提高自身協(xié)商素養(yǎng)、發(fā)揮他們的主觀能動性、克服協(xié)商難題創(chuàng)新協(xié)商實(shí)踐的同時(shí)，也迫切需要上級黨政機(jī)構(gòu)給予基層更多的協(xié)商自主性和協(xié)商制度保障。至關(guān)重要的至少有四點(diǎn)：一是在現(xiàn)有的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見》等政策文件的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索有序擴(kuò)大和開放基層群眾自治空間，鼓勵在國家與黨的法紀(jì)和大政方針之下創(chuàng)新，做好基層改革發(fā)展與穩(wěn)定工作；二是創(chuàng)造條件，打消基層組織和基層干部相關(guān)顧慮，鼓勵協(xié)商往深處做、往細(xì)處抓、往實(shí)處干；三是堅(jiān)持落實(shí)北京2016年4月確定的“社區(qū)減負(fù)清理”政策，為基層組織和基層干部開展協(xié)商騰出更多可支配的精力與人、財(cái)、物力，以防協(xié)商工作被其他事務(wù)擠壓；四是上級黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推進(jìn)法治化協(xié)商，以便更好地確保協(xié)商“緊扣群眾共同利益與社會發(fā)展整體公共利益原則……實(shí)現(xiàn)真正的利益整合，而不能被少數(shù)人的不恰當(dāng)利益訴求‘綁架’”。[8]

[參考文獻(xiàn)]

[1]【美】瑪莎·麥科伊，【美】帕特里克·斯卡利.協(xié)商對話擴(kuò)展公民參與：民主需要何種對話[A]//陳家剛.協(xié)商民主[M].上海：三聯(lián)書店出版社，2004.

[2]張平.社會主義協(xié)商民主研究[M].北京：群言出版社，2015.

[3]何包鋼.協(xié)商民主理論、方法和實(shí)踐[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008.

[4]孫存良.當(dāng)代中國民主協(xié)商研究——協(xié)商民主理論的視角[D].北京：中國人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2008.

[5]楊守濤.政府與公眾間的協(xié)商不平等問題及其克服[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014，（14）.

[6]【德】哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論[M].北京：三聯(lián)書店，2003.

[7]陳東升.公民參與：審議民主的實(shí)踐與全民健康保險(xiǎn)政策[M].臺北：臺灣行政院衛(wèi)生署，2004.

[8]楊守濤.引導(dǎo)基層協(xié)商須把握好七個(gè)核心詞[N].光明日報(bào)，2015-10-12（11）.

[9]黃宗良.民主十說[J].國際政治研究，2016，（2）.

[10]楊守濤.中國地方治理中的政府與社會協(xié)商困境分析——基于民主化宏觀策略的思考[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）.

[責(zé)任編校：張立新]

On the Deliberative Practices and Experiences on the Township(Neighborhood)
Level——based on the cases in Beijing

YANG Shou-tao
(Research Department of Business Administration,Beijing Party Institute of C.P.C.,Beijing 100044,China)

The democratic deliberation at the township(neighborhood)level is an important part of the deliber?ative democracy with Chinese characteristics.Studying the democratic deliberation mentioned above is sup?posed to play an indispensable role in the whole researches about the deliberative democracy in China.This ar?ticle discusses the deliberative practices in a neighborhood named B in Beijing.It finds that the practices work well and make progress obviously.There are four basic experiences,namely setting pivotal principles,establish?ing accountable organizations,improving deliberative institutions,consolidating relevant supports.Of course, there are simultaneously some noticeable problems which are also be found in other townships(neighborhoods). For the sake of obtaining further development,this article makes some recommendations in the last part,which involve selecting representative participants,overcoming the limitations of deliberative democracy,participat?ing orderly,gradually realizing the integration of the deliberation itself as well as the deliberation and other grassroots affairs,requisite supports from the higher authority organizations.

deliberative democracy;deliberative practice;grassroots deliberation

2015年北京市社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商素養(yǎng)研究》（15KDC046）

楊守濤（1985—），男，貴州畢節(jié)人，中共北京市委黨校講師，北京大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向?yàn)槊裰鳑Q策、廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力與素質(zhì)。

D621

A

1671-198X（2017）04-0010-06

2016-12-02