張 平,周小暉

(1.湖南省高級(jí)人民法院，湖南 長(zhǎng)沙 410001；2.張家界市中級(jí)人民法院，湖南 張家界 427000)

拒絕抑或謹(jǐn)慎
——論重作判決的未來之路*

張 平1,周小暉2

(1.湖南省高級(jí)人民法院，湖南 長(zhǎng)沙 410001；2.張家界市中級(jí)人民法院，湖南 張家界 427000)

審判實(shí)踐中，重作判決作與不作未形成統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)。分析和考證重作判決的制度歸屬和功能價(jià)值，發(fā)現(xiàn)重作判決在訴訟法學(xué)、法哲學(xué)、法經(jīng)濟(jì)學(xué)等維度上存在理論缺陷。新《行政訴訟法》雖然沿用了重作判決制度，但新法通過規(guī)范訴訟類型，完善給付判決、變更判決等一系列的判決制度，已經(jīng)改變了重作判決制度的適用空間。

重作判決；理論缺陷；訴訟類型

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170509.008

重作判決是指人民法院依法撤銷或者部分撤銷行政行為時(shí)，一并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的一種輔助判決形式*《行政訴訟法》第70條規(guī)定，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。。它是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的判決方式，確定于1989年的行政訴訟法。立法者初始是為了樹立人民法院的司法權(quán)威，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，彌補(bǔ)撤銷判決效力的不足，因應(yīng)當(dāng)時(shí)的法治環(huán)境不得已而創(chuàng)立的一項(xiàng)判決形式。2014年修正的《行政訴訟法》對(duì)其增加了適用情形。不過，新行政訴訟法的修改造成了我國(guó)行政訴訟制度運(yùn)行環(huán)境的整體變化。在這種新環(huán)境下，客觀審視重作判決的實(shí)踐狀況，分析重作判決的理論基礎(chǔ)、功能價(jià)值以及適用情形，發(fā)現(xiàn)重作判決在司法實(shí)踐中部分“被虛置化”。特別是隨著我國(guó)行政訴訟類型化的不斷完善，訴訟制度運(yùn)行環(huán)境的日益提升，是否繼續(xù)適用重作判決已成為了我們需要思考的一個(gè)話題。

一、審視：重作判決真如立法者所預(yù)期嗎？

“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。”梳理重作判決的適用情況對(duì)認(rèn)知該制度在行政訴訟中的實(shí)效具有重要意義。《行政訴訟法》第70條的規(guī)定是重作判決的法律依據(jù)。從該條款可知，重作判決不能單獨(dú)存在，是依附于撤銷判決的輔助判決?！捌ぶ淮?，毛將焉附”，兩種判決模式之間存在“皮”與“毛”的依存關(guān)系。因此，分析重作判決，應(yīng)首先分析其存在的“皮”。為此，筆者從中國(guó)裁判文書網(wǎng)中選擇了自2014年以來公布的537件撤銷判決文書為樣本*本文收集的行政判決書來源于中國(guó)裁判文書網(wǎng)，范圍涉及湖南、湖北、廣東、廣西、山東、河南等6個(gè)省區(qū)， 2016年7月21日訪問。，同時(shí)對(duì)中部某省50名行政庭法官進(jìn)行了訪談，并對(duì)100名享有行政執(zhí)法權(quán)的公務(wù)人員進(jìn)行了問卷調(diào)查，考察了重作判決的實(shí)踐運(yùn)行狀況。

(一)重作數(shù)量：占比較小

表1 撤銷判決及重作判決適用情況分析

通過表1發(fā)現(xiàn)，537件撤銷判決案件，法院作出重作判決的有129件，數(shù)量較少，只占整個(gè)撤銷判決案件數(shù)的24%。從六種適用撤銷情形來分析，“主要證據(jù)不足”占整個(gè)撤銷判決案件數(shù)比例最高，約10.8%，占整個(gè)撤銷并責(zé)令重作案件數(shù)的45%；因行政行為“適用法律法規(guī)錯(cuò)誤”“超越職責(zé)”被撤銷的的，法院未作出過重作判決。

(二)訴判對(duì)比：不相一致

在129件重作判決的案件中，有42件案件的原告有要求行政機(jī)關(guān)重作的訴訟請(qǐng)求，占32.6%；其余87件案件中，原告未提出相關(guān)的訴訟請(qǐng)求。筆者通過閱卷發(fā)現(xiàn)，訴請(qǐng)主要集中在行政許可、信息公開等行政行為；在涉及行政處罰的行政案件中，原告起訴時(shí)未有重作行政行為的訴請(qǐng)。由此可知，法院作出的重作判決與原告的訴訟請(qǐng)求不一致，原告的訴請(qǐng)對(duì)行政判決并不產(chǎn)生絕對(duì)的制約作用。

圖1 原告有無重作訴請(qǐng)占重作判決的案件數(shù) N=129

(三)適用偏好：可有可無

因法律對(duì)重作判決未規(guī)定適用標(biāo)準(zhǔn)，這給予了法官較大的裁量權(quán)。通過對(duì)中部某省三級(jí)法院50名行政庭法官的訪談，發(fā)現(xiàn)法官對(duì)重作判決的適用主觀性強(qiáng)、隨意性大，體現(xiàn)了法官的選擇性適用和某種偏好。訪談中，對(duì)50名法官均提出同一問題：“在審判實(shí)踐中是否愿意適用重作判決？”被訪問的法官分別給出的主要理由：(1)用新的判決類型代替重作判決。42%的法官指出，新行政訴訟法的整體修改，完善了訴訟類型，可以找到替代重作判決的其他裁判類型，如同樣情況下，適用給付判決、履行判決更有利于保障原告的權(quán)益。(2)視情況適用。32%的法官認(rèn)為，適用重作判決應(yīng)從行政相對(duì)人權(quán)利保障程度、行政機(jī)關(guān)是否存有怠惰行使職權(quán)以及利益衡量等方面予以考慮。(3)不愿意適用。16%的法官認(rèn)為，對(duì)行政機(jī)關(guān)“指手畫腳”不好，判決撤銷已是“不得已而為之”，若責(zé)令重作，必然會(huì)產(chǎn)生不好影響*程剛.行政訴訟撤銷判決適用之反思及實(shí)現(xiàn)之路[A].公正司法與行政法實(shí)施問題研究——全國(guó)法院第25屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募痆C].北京：人民法院出版社，2013.1397.。(4)必須適用。訪談中10%的法官認(rèn)為，如果行政行為被撤銷，雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)回到原基礎(chǔ)法律關(guān)系，責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出一定行政行為，才能保障原告的權(quán)利。

圖2 行政庭法官對(duì)重作判決適用心理偏好的情況調(diào)查 N=50

(四)重作結(jié)果：實(shí)效不彰

為了分析重作判決的實(shí)效，筆者對(duì)129件重作判決案件的原告進(jìn)行了回訪，53%的回訪者表示，即使法院作出了重作判決，仍然不能有效保障其權(quán)益。為了維權(quán)，行政相對(duì)人時(shí)常陷入訴訟、復(fù)議等各種救濟(jì)途徑的惡性循環(huán)。如毛某不服張家界市武陵源區(qū)索溪峪鎮(zhèn)人民政府權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定書一案*案例詳見張家界市中級(jí)人民法院(2014)張中行終字第9號(hào)行政判決書。，當(dāng)事人就經(jīng)歷了“起訴—重作—起訴”的維權(quán)路。這種現(xiàn)象并非冰山一角，在129件重作判決中，有17件案件經(jīng)歷了多次起訴，范圍集中在信息公開、土地行政裁決等類型案件(見圖3)。

圖3 法院作出重作判決后原告權(quán)益的實(shí)現(xiàn)狀況

為了進(jìn)一步探析法院作與不作重作判決對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的影響力，筆者對(duì)100名擁有行政執(zhí)法權(quán)的公務(wù)人員(涉及57個(gè)行政機(jī)關(guān))進(jìn)行了問卷調(diào)查。

問題一：如果法院撤銷貴單位的行政行為，并責(zé)令重新作出一定行政行為，作為執(zhí)法人員是否愿意作出新行政行為？

問題二：如果法院僅作出撤銷行政行為的判決，作為執(zhí)法人員是否愿意主動(dòng)作出新行政行為？

圖4 撤銷判決與重作判決對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的影響力 N=100

從調(diào)查問卷的結(jié)果顯示，作與不作重作判決對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的影響區(qū)別不大。在原行政行為被撤銷后，行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員會(huì)基于自我判斷，決定如何為一定行為，有27%的調(diào)查對(duì)象甚至認(rèn)為，重作判決是對(duì)行政權(quán)的一種干涉。雖然《行政訴訟法》規(guī)定，法院作出重作判決后，行政機(jī)關(guān)不得基于同一事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行為，但仍未能有效避免行政機(jī)關(guān)置之不理重作判決的現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)或是反復(fù)作出基本相同的行政決定，或是怠惰行使行政權(quán)，時(shí)常致行政相對(duì)人陷入循環(huán)訴訟之怪圈*江必新,邵長(zhǎng)茂.新行政訴訟法修改條文理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社，2015.283.。

小結(jié)：從以上分析可以看出，司法實(shí)踐中，重作判決的適用未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；在法院作出重作判決的模式下，訴裁不一致現(xiàn)象極為突出；法官基于自我認(rèn)識(shí)選擇性適用，作出的判決其效用及其張力受到抑制與虛置，法律的實(shí)踐與制度設(shè)置的初衷相背離。

二、追問：重作判決的制度屬性與價(jià)值功能究竟是什么？

“振葉尋根,觀瀾索源?！碧綄ぶ刈髋袥Q制度是否合理，是否存在繼續(xù)適用的理由，需要從這一制度的屬性和價(jià)值功能上進(jìn)行研究。

(一)重作判決的制度屬性之闡釋

重作判決屬于撤銷判決的子項(xiàng)，要想徹底理解重作判決的屬性，就必須先讀懂撤銷判決的制度屬性。撤銷判決除具有一般判決應(yīng)有的特點(diǎn)外，作為形成訴訟又具有特別之處。

1.撤銷判決的形成力

法院作出撤銷判決后，將留下兩個(gè)(或系列的)不確定法律關(guān)系/法狀態(tài)：基礎(chǔ)法律關(guān)系與后續(xù)法律關(guān)系*項(xiàng)一叢.行政訴訟重作判決研究[A].章劍生.行政訴訟判決研究[C].杭州：浙江大學(xué)出版社，2010.501.。撤銷判決的形成力有效解決了這兩層關(guān)系：一是溯及既往的效力，撤銷判決一經(jīng)生效，原告和被告之間的法律關(guān)系回歸到被撤銷行政行為作出之前的狀態(tài)；二是判決使原行政行為喪失效力，達(dá)到定分止?fàn)?。訴訟中的當(dāng)事人不得再次主張行政行為有效*江利紅.日本行政訴訟法[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008.466.，由于法院作出了撤銷判決，原行政行為在法律上喪失效力，原告和被告之間返還至原基礎(chǔ)法律關(guān)系，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的重作義務(wù)已蘊(yùn)含在判決效力中。在依申請(qǐng)的行政行為中，行政相對(duì)人有權(quán)決定是否申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為；在依職權(quán)的行政行為中，行政機(jī)關(guān)依法律法規(guī)作或不作一定行為，勿需法院通過判決督促行政機(jī)關(guān)重作一定的行政行為。簡(jiǎn)言之，如果行政行為被撤銷，行政機(jī)關(guān)在原基礎(chǔ)法律關(guān)系中的義務(wù)，此時(shí)仍需履行；行政相對(duì)人享有的權(quán)利，在法律允許的范圍內(nèi)繼續(xù)享有。

2.撤銷判決的拘束力

撤銷判決對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力主要表現(xiàn)在兩方面。一是禁止反復(fù)行為的效力。雖然撤銷判決僅涉及起訴的違法行政行為，但也是對(duì)該類行政行為違法性進(jìn)行的確認(rèn)，即在事實(shí)和法律狀況未產(chǎn)生變化的情況下，法律將對(duì)行政機(jī)關(guān)新作出的行政行為予以否定*[德]弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華譯.北京：法律出版社，2003.288.。二是對(duì)行政機(jī)關(guān)是否作出“新行政行為”的指引效力。法官對(duì)行政行為進(jìn)行審查，分析出原行政行為的違法性，總結(jié)出撤銷行政行為的理由，法官的判決意旨作為撤銷判決的一部分，亦具有約束力，判決意旨明確約束了行政機(jī)關(guān)可為或不可為范圍，相對(duì)于判決主文更具參考性。如果行政機(jī)關(guān)作出新行政行為，應(yīng)尊重裁判意旨，須像執(zhí)行法律一樣采取必要措施實(shí)現(xiàn)判決的內(nèi)容和目的。

(二)重作判決的價(jià)值功能之解剖

1.憲法學(xué)維度：功能模式不相容

從憲法學(xué)的角度，我國(guó)行政訴訟系主觀公權(quán)力保護(hù)和客觀法秩序維護(hù)相統(tǒng)一的功能模式*鄧剛宏.行政訴訟中重作判決的理論基礎(chǔ)與完善[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014,(4).。該模式主要圍繞兩方面問題，一是原告訴訟請(qǐng)求，二是客觀法律秩序。重作判決的兼容性是影響適用的主要因素?；谠娴脑V訟請(qǐng)求法院作出裁判就實(shí)現(xiàn)了訴訟功能。新行政訴訟法基本完善了判決類型，判決應(yīng)體現(xiàn)訴判一致；對(duì)是否符合客觀法秩序，法官依法對(duì)案件進(jìn)行審理，對(duì)行政行為持否定態(tài)度作出撤銷判決就已經(jīng)評(píng)價(jià)了行政機(jī)關(guān)的行政行為，使行政關(guān)系恢復(fù)至原基礎(chǔ)法律關(guān)系狀態(tài)，再責(zé)令重作，是對(duì)行政權(quán)的過渡干預(yù)，不利于秩序維護(hù)。

2.訴訟法學(xué)維度：訴訟類型不相適

行政訴訟的類型化，是依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各種行政糾紛進(jìn)行歸類與總結(jié)，并對(duì)訴訟手段和路徑予以設(shè)計(jì)的行政訴訟模式*馬懷德.完善《行政訴訟法》與行政訴訟類型化[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2010,(5).。新《行政訴訟法》的修改確立了中國(guó)特色的行政訴訟類型體系，以原告的訴訟請(qǐng)求為主要標(biāo)準(zhǔn)，訴訟所保護(hù)的利益作為輔助性標(biāo)準(zhǔn)，將訴分為確認(rèn)之訴、給付之訴和形成之訴*羅偉,徐以祥.行政訴訟類型化：理論基礎(chǔ)、立法構(gòu)架和適用技術(shù)[J].河北法學(xué),2014,(12).。訴訟類型化的第一步就是綜合分析原告的各種訴求，隨之才是在能力限度內(nèi)給予全面的無漏洞的司法保護(hù)*李廣宇,王振宇.行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路[J].法律適用,2012,(2).。在撤銷判決的類型中，與之相對(duì)應(yīng)的是撤銷之訴。根據(jù)訴判一致原則, 在撤銷之訴中, 僅存有兩種判決形式：法院依法審理行政糾紛后，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，肯定原告的訴訟請(qǐng)求作出撤銷判決；認(rèn)為原告的訴訟請(qǐng)求無理由，作出駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決。法院依職權(quán)作出的重作判決明顯超出了原告的訴請(qǐng)，屬于訴判不一致的判決類型，這與我國(guó)訴訟類型化的基本要求不相符，也不利于行政訴訟功能的實(shí)現(xiàn)*鄧剛宏.行政訴判關(guān)系的邏輯及其制度建構(gòu)—以民事訴訟比較為視角[D].武漢：武漢大學(xué)，2009.5.。

3.法哲學(xué)維度：程序正義之忽略

2) 北京城市副中心作為京津冀發(fā)展“一軸兩翼”中的一翼，定位之高、功能之強(qiáng)，如何建立新老城統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制是系統(tǒng)建設(shè)面臨的巨大挑戰(zhàn).

在司法實(shí)踐的過程中，實(shí)質(zhì)正義與程序正義具有同等地位，法官依法審理案件并作出相應(yīng)判決就是尋找兩者的平衡，甚至在某種層面上，程序正義具有更優(yōu)性，雖然法官的自由裁量不可或缺，但也需限定在合理范圍*姜功銘.論司法審判中形式正義與實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的平衡[D].哈爾濱：黑龍江大學(xué),2014.10.。在重作判決的適用上，完全依據(jù)法官的自由判斷，極易導(dǎo)致同案不同判。同時(shí)在不利行政行為中，判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作一定行為，將使原本有可能喪失行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法律上獲得重為一定行為的許可，案件最終符合實(shí)質(zhì)正義，卻違背了行政行為關(guān)于時(shí)效、證據(jù)等程序正義的要求。

4.法經(jīng)濟(jì)學(xué)維度：程序運(yùn)行成本高

法律程序設(shè)計(jì)的主要標(biāo)準(zhǔn)有正義與效率*季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.23.。實(shí)現(xiàn)訴訟效率的最優(yōu)化，是訴訟程序中各項(xiàng)訴訟成本與訴訟收益交換成最大值。具體表現(xiàn)為司法資源在訴訟程序中的合理分配，涉及對(duì)程序參加者人格精神的關(guān)照、當(dāng)事人免受訴累等范圍。分析重作判決的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作路徑時(shí)發(fā)現(xiàn)：一是新行政訴訟法對(duì)訴訟類型的規(guī)范，使其他判決方式在程序運(yùn)行上更具優(yōu)勢(shì)。新行政訴訟法提高了公民權(quán)益的救濟(jì)力度，改變了原行政訴訟法以“撤銷訴訟”為中心的訴訟模式，完善新增給付訴訟、確認(rèn)訴訟、變更訴訟等訴訟類型的審查要件及裁判方式*最高人民法院行政庭李廣宇在2015年3月面向全國(guó)法院系統(tǒng)新法培訓(xùn)課程中，將新行政訴訟“審理和裁判”制度的修改特點(diǎn)概括為：精細(xì)化、體系化、類型化、民事訴訟化，其中類型化指撤銷訴訟一體主義到完善新增給付、確認(rèn)、變更等裁判方式。。實(shí)踐中，依據(jù)法律的各種資源作出判決時(shí)，正是對(duì)使用資源的比較與分析*[美]理查德·A·波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析(上)[M].蔣兆康譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1996.15.。在司法程序運(yùn)行中，變更判決、給付判決對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益保障優(yōu)于重作判決。二是對(duì)重作判決規(guī)定較為抽象，欠缺具體的適用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)責(zé)令限期履行的期限由法官予以判斷，作出的重作判決無法在較短時(shí)間內(nèi)保障行政相對(duì)人的權(quán)益。三是對(duì)責(zé)令重作沒有實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，易使行政相對(duì)人陷入循環(huán)訴訟?？梢?，重作判決所展示的制度邏輯，不能在效率性維度上體現(xiàn)價(jià)值。

(三)重作判決的存廢爭(zhēng)議之評(píng)析

重作判決自創(chuàng)立以來，存廢之爭(zhēng)就異常激烈，即使同樣的論點(diǎn)、論據(jù)，也呈現(xiàn)迥然不同的結(jié)論?？隙ㄕ撜哒J(rèn)為：第一，重作判決與行政訴訟客觀法秩序維護(hù)功能相容。在客觀法秩序維護(hù)功能的模式下，行政訴訟的主要目的是實(shí)現(xiàn)客觀法秩序，法院審理案件的要旨是審理行政行為的適法性，并非當(dāng)事人的權(quán)利或利益是否受到侵犯。第二，重作判決保障了撤銷判決的實(shí)效性，彌補(bǔ)了撤銷判決在糾紛解決上的不足。在行政法治發(fā)展水平較為滯后的國(guó)家或地區(qū)，寄希望通過撤銷判決效力羈束行政機(jī)關(guān)的行政行為存有困難。第三，有效監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)個(gè)人利益*鄧剛宏.行政訴訟中重作判決的理論基礎(chǔ)與完善[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014,(4).。第四，重作判決的本質(zhì)屬于職權(quán)性和裁量性判決，不以當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求為前提，是法院依據(jù)職權(quán)主動(dòng)發(fā)起調(diào)查并作出的判斷*項(xiàng)一叢.行政訴訟重作判決研究[A].章劍生.行政訴訟判決研究[C].杭州：浙江大學(xué)出版社，2010.467.。盡管不少學(xué)者試圖為重作判決的存在尋找理論空間，但重作判決本身存在的問題亦成為否定論者的批判對(duì)象：第一，重作判決違背訴判一致的訴訟法理，屬“無訴而判”。第二，重作判決系法院角色錯(cuò)位，導(dǎo)致行政審判權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)模糊不清，明顯是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)*〔22〕張宏,高辰年.反思行政訴訟之重作判決[J].行政法學(xué)研究,2003,(3).。第三，法院審理行政爭(zhēng)議時(shí)，主要審查行政行為的合法合理，對(duì)于原告的行為則較少關(guān)注，該種情形下法院作出重作判決，有違程序正當(dāng)原則。第四，變相架空了證據(jù)失權(quán)制度。在訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)逾期舉證，法院以證據(jù)不足作出重作判決，行政機(jī)關(guān)將獲得再次行政行為的許可，此時(shí)行政機(jī)關(guān)完全可依據(jù)同一事實(shí)和理由作出相同的行政行為，即便行政相對(duì)人再次提起訴訟，行政機(jī)關(guān)只要及時(shí)舉證就可以避免敗訴*劉欣琦.新《行政訴訟法》實(shí)施后重作判決適用探析[J].政治與法律，2016,(5).。

實(shí)際上，肯定論正是1989年《行政訴訟法》創(chuàng)立重作判決的理論支撐，只是這種理論是“功利性”的，正如前面所述，這是立法者礙于當(dāng)時(shí)我國(guó)法治發(fā)展水平的無奈之舉?？隙ㄕ摰挠^點(diǎn)并沒有遵循“訴請(qǐng)——審理——裁判”的內(nèi)在訴訟邏輯，沒有考量訴訟類型、撤銷判決效力和原被告之間基礎(chǔ)法律關(guān)系等訴訟基本理論。因此，肯定論的觀點(diǎn)是會(huì)隨著法治的發(fā)展而被淘汰的。

小結(jié)：重作判決制度無論在制度屬性，還是在價(jià)值功能上，都存有與撤銷判決不相容的弊端。而且，隨著我國(guó)法治建設(shè)不斷完善，依法行政水平日益提升，行政訴訟類型化日趨規(guī)范，重作判決已失去了“法的效用”，越來越遠(yuǎn)離立法初衷〔22〕。

三、探析：新《行政訴訟法》實(shí)施后重作判決的適用分析

一個(gè)撤銷判決的存在是法院作出重作判決的前提，這是重作判決的適用條件。新《行政訴訟法》第70條*《行政訴訟法》第70條：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：(一)主要證據(jù)不足的；(二)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的； (三)違反法定程序的； (四)超越職權(quán)的；(五)濫用職權(quán)的；(六)明顯不當(dāng)?shù)?。”?guī)定了適用撤銷判決的六種情形，這也是重作判決的適用條件。對(duì)于可能適用重作判決的這六種情形，筆者根據(jù)每一種具體情形予以分析。

(一)“主要證據(jù)不足”時(shí)是否需要適用重作判決

從前述得知，在重作判決的適用情形中，被訴行為被撤銷的理由集中在主要證據(jù)不足。在此種情形下，筆者認(rèn)為，重作判決已不具有可適用性，理由在于：第一，法院審理的焦點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為是否合法合理，在對(duì)行政相對(duì)人的應(yīng)罰性上，則較少評(píng)價(jià)，如果適用重作判決易導(dǎo)致未審先判，與法治原則相違背。第二，行政行為是否重作應(yīng)由行政機(jī)關(guān)予以判斷，法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出一定行為，有侵犯行政權(quán)之虞，尤其在依職權(quán)的行政行為中，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為重作已無實(shí)際意義，而法院又作出重作判決，行政機(jī)關(guān)將陷入作與不作的兩難境地。第三，行政行為被撤銷后，行政機(jī)關(guān)作出的行為是原行政行為的延續(xù)，還是一個(gè)因法律判決引起的新行政行為，法律并未明確。如果認(rèn)為因基礎(chǔ)法律關(guān)系上的權(quán)利義務(wù)未改變，該行為系原行政行為的延續(xù)，此時(shí)重作行為必須符合行政程序的基本要求。比如行政處罰中的時(shí)效問題，行政主體對(duì)某一當(dāng)事人的違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)充分考慮當(dāng)事人行為的追究時(shí)效，以及作出行政處罰行為的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如果不存在此追究時(shí)效和時(shí)間節(jié)點(diǎn)便構(gòu)成了程序違法*關(guān)保英.論具體行政行為程序合法的內(nèi)涵與價(jià)值[J].政治與法律,2015,(6).。作為延續(xù)的行政程序同時(shí)受證據(jù)規(guī)則限制，行政機(jī)關(guān)作出行政行為應(yīng)遵循“先取證、后裁決”的原則，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的取證權(quán)力已用盡，無法再行收集證據(jù)。隨著訴訟程序終結(jié)，被訴行政機(jī)關(guān)因證據(jù)不足或作出的行政行為期限已過，即使事后發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人的行為具有應(yīng)罰性，也不得考慮適用重作。

(二)“適用法律法規(guī)錯(cuò)誤”時(shí)是否需要適用重作判決

在“適用法律法規(guī)錯(cuò)誤”的情形下，法官將對(duì)大前提予以判斷，即行政行為的依據(jù)是否正確，是否適用重作判決取決于，審理過程中法官是否發(fā)現(xiàn)正確的法律法規(guī)。若未發(fā)現(xiàn)，避免導(dǎo)致未審先判，以及引發(fā)行政機(jī)關(guān)依據(jù)正確的法律法規(guī)無法作出行政行為的現(xiàn)象，法官僅需作出撤銷判決。若已發(fā)現(xiàn)，且行政機(jī)關(guān)無自由裁量權(quán)，此時(shí)應(yīng)適用變更判決或履行判決；若發(fā)現(xiàn)行政主體對(duì)行政行為享有自由裁量權(quán)，基于對(duì)行政主體判斷權(quán)的尊重，仍只能適用撤銷判決。因?yàn)榉ㄖ握奶岢?，行政機(jī)關(guān)的自由裁量范圍逐漸縮小，在不利行政行為中，越來越多的地方政府規(guī)定了裁量權(quán)基準(zhǔn)。如《湖南省行政程序規(guī)定》第91條規(guī)定：“要進(jìn)一步細(xì)化、量化裁量權(quán)基準(zhǔn)，對(duì)于已設(shè)立的裁量權(quán)基準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵守?！碑?dāng)前，行政權(quán)的制度框架正逐步完善，應(yīng)當(dāng)將行政權(quán)返還給行政主體，以減少司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)，這樣一來也減輕了法官的工作量。

(三)“違反法定程序”時(shí)是否需要適用重作判決

在“違反法定程序”的適用情形下，法院將依據(jù)行政行為對(duì)原告權(quán)利的影響程度作出不同判決。若行政行為程序輕微違法，對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，依據(jù)新《行政訴訟法》第77條規(guī)定應(yīng)確認(rèn)違法，對(duì)原行政行為不再撤銷。若程序違法并在實(shí)體上影響了原告的權(quán)利，將呈現(xiàn)兩種情形：一是程序違法導(dǎo)致了行政行為實(shí)體結(jié)果的違法。依據(jù)原告訴訟請(qǐng)求及判決的實(shí)現(xiàn)情況，比照明顯不當(dāng)作出變更判決。二是僅在程序違法的層面侵犯了行政相對(duì)人的權(quán)益，在結(jié)果的處理上對(duì)行政相對(duì)人并無不妥，此時(shí)法院作出重作判決，易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出一個(gè)與原行政行為相同結(jié)果的行為，使行政相對(duì)人再次陷入被動(dòng)，背離了原告的起訴初衷。因此，在行政行為違反法定程序的情形下，亦無需適用重作判決。

(四)“超越職權(quán)、濫用職權(quán)”時(shí)是否需要適用重作判決

超越職權(quán)分為無權(quán)的越權(quán)和有權(quán)的越權(quán)*林莉紅.行政訴訟法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2015.184.。對(duì)于無權(quán)的越權(quán)，行政主體本身就不具有行政權(quán)，此時(shí)法院無權(quán)要求行政機(jī)關(guān)重作，即使在審判過程中發(fā)現(xiàn)權(quán)利享有的行政主體，亦不能判決案外的行政主體作出一定行為。對(duì)于有權(quán)的越權(quán)，是指行政主體超越法律賦予的額度而從事一定的行政行為，此時(shí)參照“適用法律法規(guī)錯(cuò)誤”予以分析。對(duì)濫用職權(quán)的行政行為，是行政機(jī)關(guān)在作出行為時(shí)，考慮了不相關(guān)因素，基于不合法的動(dòng)機(jī)作出了違背法律目的、原則和要求的行政行為，此時(shí)責(zé)令重作，僅能要求行政主體在作決定時(shí)拋開不合理因素，違背了行政主體不得基于同一事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為規(guī)則。

(五)“明顯不當(dāng)”時(shí)是否需要適用重作判決

新《行政訴訟法》對(duì)“明顯不當(dāng)”規(guī)定有兩處，第一處是《行政訴訟法》第70條第6款規(guī)定，在明顯不當(dāng)?shù)那樾蜗?，法院作出撤銷判決的，可一并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，該條款是重作判決的新增情形。另一處為《行政訴訟法》第77條，“行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?，法院可以作出變更判決”。行政行為的明顯不當(dāng)主要有程序不當(dāng)和內(nèi)容不當(dāng)，對(duì)程序不當(dāng)問題，借鑒程序違法予以分析；對(duì)內(nèi)容不當(dāng)，可能引發(fā)多種判決模式，變更判決、履行判決或是撤銷判決?！八痉úo利益或不利益的問題，而是作最可能正確的法的判斷?！?翁岳生.行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2009.100-101.新行政訴訟法將變更之訴適用范圍擴(kuò)大，將原行政訴訟法僅適用于行政處罰的范圍，擴(kuò)展至涉及對(duì)款額的確定，以及認(rèn)定確有錯(cuò)誤的其他行政行為?？梢姡谧兏袥Q的模式下，法院根據(jù)訴訟請(qǐng)求可直接變更行政機(jī)關(guān)作出的原行政行為。而履行判決包含課以義務(wù)判決和一般給付判決，其中一般給付判決系新增內(nèi)容，針對(duì)的是其他一切非行政行為的訴訟請(qǐng)求*張兵.新《行政訴訟法》有關(guān)判決方式的文本解讀[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015,(2).。如在行政機(jī)關(guān)給付金錢、公開行政信息等方面法院可直接判決行政機(jī)關(guān)履行一定行為。

小結(jié)：通過上述逐條逐項(xiàng)的分析，發(fā)現(xiàn)在訴訟類型規(guī)范化的前提下，重作判決已不適應(yīng)當(dāng)前行政訴訟的整體要求，從追求效率、保障行政相對(duì)人權(quán)益而言，變更判決、履行判決等其他判決形式可替代重作判決。

四、借鑒：比較法視野下的類似情況考察

縱觀域外的撤銷判決制度，很多國(guó)家和地區(qū)在多年立法與司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上已形成較為先進(jìn)的理念，并配有完善的制度體系?！耙匀酥L(zhǎng)補(bǔ)己短,以人之厚補(bǔ)己薄”，吸收借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)有助于完善我國(guó)的行政訴訟制度。

(一)關(guān)于撤銷判決的效力制度

為彌補(bǔ)撤銷判決解決行政爭(zhēng)議的不徹底，部分國(guó)家和地區(qū)建立了完備的撤銷判決效力制度，極少有與我國(guó)重作判決相類似的情形。

1.德國(guó)

《德國(guó)聯(lián)邦行政法院法》第121條規(guī)定，“法院作出行政判決后，其判決應(yīng)拘束行政訴訟的相關(guān)人以及在第65條第3款的情況下，在傳喚后，未提出申請(qǐng)或未及時(shí)提交申請(qǐng)的人”*《德國(guó)聯(lián)邦行政法院法》第121條規(guī)定，對(duì)爭(zhēng)議標(biāo)的作出判決后，參與人及其權(quán)利繼承者以及在第65條第3款的情況下，在傳喚后，未提出申請(qǐng)或未及時(shí)提交申請(qǐng)的人均有約束力。。法院作出的判決一經(jīng)生效，具有既判力。根據(jù)行政判決既判力的規(guī)定，撤銷判決在產(chǎn)生既判力時(shí)，原行政行為不存在且無實(shí)際效力，若原法律關(guān)系中所涉及的問題未得以解決，行政機(jī)關(guān)會(huì)依據(jù)法律行使判斷權(quán)對(duì)存在的問題作出處理。此外, 判決本身雖然僅涉及一個(gè)違法行政行為，但包含的對(duì)該類行政行為的違法性認(rèn)識(shí)，具有普遍約束力，從而防止行政機(jī)關(guān)在事實(shí)和法律狀況未變化的情況下，重新作出相類似的行政行為*[德]弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華譯.北京：法律出版社，2003.288.。

2.英國(guó)

在英國(guó)，如果行政機(jī)關(guān)侵害了公民的權(quán)益，公民的救濟(jì)途徑主要有三種方式：普通訴訟救濟(jì)、上訴救濟(jì)和司法審查救濟(jì)。其中，司法審查位居英國(guó)行政法的核心，裁判形式主要表現(xiàn)為撤銷令、禁止令、強(qiáng)制令、宣告令和損害賠償*[英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳等譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997.233；胡建淼.比較行政法(20國(guó)行政法述評(píng))[M].北京：法律出版社，1998.214.。對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)的撤銷令與我國(guó)的重作判決較為相似，撤消令是指撤銷原行政行為，并可針對(duì)問題要求行政主體如何為一定行為。撤銷令一經(jīng)作出就具有拘束力，可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作一定行政行為，也可明確要求行政機(jī)關(guān)如何重作。該指示內(nèi)容非常細(xì)致且操作性較強(qiáng)，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為仍享有審查權(quán)。此外,在特殊情形下，英國(guó)法院在使用調(diào)卷令撤銷原行政決定時(shí)，可就行政案件的實(shí)體問題直接作出一個(gè)替代行政行為的判決，直接滿足申請(qǐng)人的要求。不過，英國(guó)不少學(xué)者對(duì)這種撤銷令、調(diào)卷令制度予以了批判*張?jiān)?英國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.788.。

3.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)未規(guī)定類似重作判決的裁判制度。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第216條規(guī)定，“撤銷判決和變更判決有拘束各關(guān)系機(jī)關(guān)之效力，如果原處分或決定經(jīng)法院判決撤銷后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依照撤銷判決的意旨，重新作出行政行為”*臺(tái)灣《行政訴訟法》第216條規(guī)定，撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關(guān)系機(jī)關(guān)之效力，原處分或決定經(jīng)判決撤銷后，機(jī)關(guān)須重為處分或決定者，應(yīng)依判決意旨為之。。此條款規(guī)定了撤銷判決的拘束力，即法院作出撤銷判決后，于實(shí)體法上，就該實(shí)踐所課予行政機(jī)關(guān)各種作為或不作為之義務(wù)*賴恒盈.行政訴訟裁判拘束力之研究[A].行政訴訟之研究(一)[C].中國(guó)臺(tái)北：臺(tái)北法學(xué)出版社股份有限公司，2012.408.。同時(shí)，在撤銷之訴的適用范圍上與我國(guó)大陸存有區(qū)別。該《行政訴訟法》第5條第1款還規(guī)定，對(duì)于依申請(qǐng)的行政案件，行政機(jī)關(guān)在法律所規(guī)定的期限內(nèi)應(yīng)作為而不作為的，行政相對(duì)人應(yīng)提起履行之訴。根據(jù)訴判一致原則，法院作出給付判決，即發(fā)生行政機(jī)關(guān)未履行應(yīng)當(dāng)之義務(wù)，無論是客觀上的消極履行或是主觀上的拒絕履行，法院均判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行。

(二)啟示

1.建立了完善的撤銷判決效力制度

德國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的撤銷判決都強(qiáng)調(diào)撤銷判決的實(shí)質(zhì)效力，用判決拘束力來規(guī)范行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為，此制度符合訴訟法基本理論，解決了訴判一致問題。與我國(guó)大陸地區(qū)重作判決相比，德國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的撤銷判決效力制度將行政機(jī)關(guān)的重作義務(wù)暗含在撤銷判決制度本身，行政機(jī)關(guān)需從判決意旨去探尋應(yīng)做的義務(wù)*〔36〕羅英.行政訴訟重作判決的比較及其啟示[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,(6).。

2.合理拓展了行政訴訟職能

合理拓展行政訴訟的監(jiān)督職能，使司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)各司其職，主體歸位，實(shí)現(xiàn)行政審判與政府治理的既分且和，才能共擔(dān)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的使命*潭宗澤,楊靖文.行政訴訟功能變遷與路徑選擇——以法與治的關(guān)系為主線[J].行政法學(xué),2016,(4).。我國(guó)行政訴訟法實(shí)施以來，司法權(quán)與行政權(quán)的邊界問題一直是行政訴訟關(guān)注的核心。行政訴訟一方面賦予法院行使審判職能，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，同時(shí)防止司法權(quán)過分干預(yù)行政權(quán)，而對(duì)司法權(quán)予以限制。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，為了達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，主要通過規(guī)范判決的適用情形，如擴(kuò)大履行判決的適用空間，減少撤銷判決在某些情形下的適用。

3.類似重作判決制度受到批評(píng)

英國(guó)采用附指令的判決指令行政機(jī)關(guān)如何為一定行為，或在特殊情形下，直接代替行政機(jī)關(guān)為一定行為。與我國(guó)重作判決相比，英國(guó)撤銷令制度中司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)程度更深〔36〕。然而法律救濟(jì)的最終目的是保障行政相對(duì)人得到行政機(jī)關(guān)的公正對(duì)待，不能以司法機(jī)關(guān)或個(gè)別法官的意見取代行政機(jī)關(guān)的意見，更不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出行政行為，法院的職能是保障合法的權(quán)力通過公正的做法實(shí)施,而非自己去完成法律賦予行政機(jī)關(guān)的任務(wù)。

五、結(jié)語

正如韋德所言：“決定一經(jīng)被宣布無效，主管當(dāng)局即確認(rèn)重新開始審理，事實(shí)上沒有再下強(qiáng)制之必要?！?[英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳等譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997.327.重作判決作為特殊時(shí)期下的“本土制度”，或許在歷史的節(jié)點(diǎn)上，一定程度地提升了法院權(quán)威、督促了行政機(jī)關(guān)依法履職，但制度本身存在的價(jià)值與不足進(jìn)行博弈后，明顯違背了我國(guó)行政訴訟程序的整體要求。在訴訟類型進(jìn)一步規(guī)范、判決效力進(jìn)一步完善、司法權(quán)威進(jìn)一步提升的背景下，重作判決到了退出歷史舞臺(tái)的時(shí)刻。

Refused or Cautious—On the Way to the Future of Returning to Judgment

ZHANG Ping1, ZHOU Xiao-hui2

(1.HunanHighPeople’sCourt,Hunan,Changsha410001,China;2.ZhangjiajieIntermediatePeople’sCourt,Hunan,Zhangjiajie427000,China)

In practice, the referee for the decision and do not form a unified application of the standard. Analyzes and evaluates the institutional attribution and functional value of the retrial judgment, and finds that there is a theoretical flaw in the dimensions of litigation law, legal philosophy and law and economics. However, the new law has changed the applicable space of the system of re-judging judgment by standardizing the type of litigation, perfecting the payment judgment and changing the judgment system.

rework judgment; theoretical defect; litigation type

2017-03-03 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年5月9日數(shù)字出版，全球發(fā)行

1.張平，男，湖南省高級(jí)人民法院審判員,《湖南審判研究》編輯，法學(xué)碩士，主要研究方向：行政訴訟法學(xué)；2.周小暉，女，張家界市中級(jí)人民法院審判員,法學(xué)碩士，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D925.3

A

1672-769X(2017)04-0084-09