上海市財(cái)政局農(nóng)業(yè)處

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，制約了政府職能的履行和行政效率的提高。事權(quán)的劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，只有明晰了政府間事權(quán)，才能界定各級(jí)政府的支出責(zé)任。本文就進(jìn)一步理順上海市河道管理養(yǎng)護(hù)市與區(qū)縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分的若干問(wèn)題進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；事權(quán)和支出責(zé)任劃分；研究

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化財(cái)稅體制改革作出了全面部署，提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的三個(gè)重點(diǎn)任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，制約了政府職能的履行和行政效率的提高。事權(quán)的劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，只有明晰了政府間事權(quán)，才能界定各級(jí)政府的支出責(zé)任。同時(shí)，我們考慮在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度日益健全的背景下，各級(jí)政府如何在事權(quán)劃分清晰的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮支出責(zé)任，使政府提供公共產(chǎn)品更有效。

一、事權(quán)與支出責(zé)任的內(nèi)涵

真正的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中并無(wú)“事權(quán)”一說(shuō)，“事權(quán)”是我國(guó)特定環(huán)境下的特定稱謂，具有中國(guó)特色，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下各級(jí)政府的行政管理權(quán)，是一種行政隸屬關(guān)系。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，應(yīng)該稱其為“公共服務(wù)職責(zé)”，即各級(jí)政府承擔(dān)的由本級(jí)政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能主要是提供公共品或者說(shuō)是公共服務(wù)，“事權(quán)”的內(nèi)涵就是公共供給職責(zé)，作為財(cái)政就體現(xiàn)在支出責(zé)任上。“公共服務(wù)職責(zé)”的多少?zèng)Q定著各級(jí)政府管理事務(wù)的權(quán)力，而支出責(zé)任與公共服務(wù)職責(zé)供給的匹配程度直接影響利益分配格局。因此，從本質(zhì)上說(shuō)各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)的劃分不再依據(jù)行政管理關(guān)系，而是公共服務(wù)的層次。

同時(shí)，財(cái)政的職能還可以進(jìn)一步細(xì)化為“事權(quán)”和“事責(zé)”。政府到底將錢(qián)用于什么事、用于哪一類(lèi)民眾具有選擇性，表現(xiàn)為權(quán)力，稱之為“事權(quán)”。做事必須支出，表現(xiàn)為責(zé)任，稱之為事責(zé)。財(cái)政的事責(zé)就是支出責(zé)任。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的權(quán)威解讀中已經(jīng)有非常明晰認(rèn)知：事權(quán)是一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金履行其事權(quán)，滿足公共服務(wù)需要的財(cái)政支出義務(wù)。

二、事權(quán)和支出責(zé)任的分類(lèi)和劃分特征

（一）現(xiàn)階段事權(quán)分類(lèi)。目前，我國(guó)學(xué)界和實(shí)踐部門(mén)推崇的“范本”是：全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央政府提供，地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由地方政府提供，具有外溢性地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，可由中央政府和地方政府聯(lián)合提供，或中央政府補(bǔ)助地方政府提供，更有甚者也直接由中央政府提供。

但基于公共產(chǎn)品的層次性，對(duì)政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分存在“水土不服”，對(duì)財(cái)政的支出責(zé)任有兩種劃分：“橫向”劃分，按照公共產(chǎn)品特點(diǎn)進(jìn)行支出責(zé)任劃分，對(duì)某類(lèi)公共產(chǎn)品在不同層級(jí)政府間作出明確分工和界定；“縱向”劃分，根據(jù)責(zé)任要素在政府間進(jìn)行劃分，責(zé)任要素可分解為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出權(quán)，相應(yīng)可將同一公共產(chǎn)品的不同責(zé)任要素在政府間進(jìn)行劃分，我國(guó)目前采用的是“縱向”劃分方式。根據(jù)事權(quán)的來(lái)源不同，將事權(quán)劃分為“法定”事權(quán)和“委托性”事權(quán)。法定事權(quán)指根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定上下級(jí)橫向應(yīng)該承擔(dān)的事務(wù)。委托性事權(quán)是上級(jí)政府部門(mén)委托給下級(jí)政府部門(mén)的事務(wù)。因此，從規(guī)定上看我國(guó)的事權(quán)劃分較為規(guī)范，但在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)上級(jí)政府通過(guò)事權(quán)指派或下放，將難以清晰界定的事權(quán)安排給下級(jí)政府的情況。

（二）現(xiàn)階段事權(quán)特征。當(dāng)前我國(guó)處在發(fā)展階段，由于公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大導(dǎo)致政府職能不斷擴(kuò)張，政府職能從單純“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，向經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)等多方面統(tǒng)籌兼顧轉(zhuǎn)變。為了能夠讓財(cái)力和事權(quán)匹配穩(wěn)定，需要細(xì)化各級(jí)政府的支出責(zé)任。現(xiàn)階段各級(jí)政府職能存在初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)三類(lèi)并存和過(guò)渡階段，主要表現(xiàn)在正在從用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政運(yùn)行轉(zhuǎn)變到基本公共服務(wù)和民生保障。

（三）現(xiàn)階段事權(quán)的幾類(lèi)表現(xiàn)。

1.同質(zhì)。各級(jí)政府間的“同質(zhì)”現(xiàn)象明顯。不同層級(jí)的政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置高度統(tǒng)一導(dǎo)致政府的全能型，一定程度上限制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，不利于地方發(fā)展。各級(jí)政府事權(quán)交叉重疊、支出責(zé)任重點(diǎn)不明確。形成統(tǒng)一事務(wù)“齊抓共管”局面，分工主要是相應(yīng)的支出比例大小。前財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉曾提出，上級(jí)政府和下級(jí)政府對(duì)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等事項(xiàng)的職責(zé)和支出責(zé)任實(shí)行共同承擔(dān)，不少事項(xiàng)上級(jí)政府按一定比例負(fù)擔(dān)的方式對(duì)下級(jí)政府補(bǔ)助，職責(zé)重疊、共同管理、使得上級(jí)與下級(jí)通過(guò)各種形式進(jìn)行博弈，造成職責(zé)不清，互相擠占或雙方都不管，無(wú)從問(wèn)責(zé)。

2.錯(cuò)位。一是應(yīng)由上級(jí)政府負(fù)責(zé)的事務(wù)交由地方處理；二是屬于下級(jí)政府管理的事項(xiàng)上級(jí)政府承擔(dān)了較多支出責(zé)任；三是對(duì)于下級(jí)政府管理的任何事項(xiàng)，上級(jí)政府都可以無(wú)條件介入，給予財(cái)政補(bǔ)助。既不利于下級(jí)政府因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，使得上級(jí)政府陷入大量微觀事務(wù)，也為部分部門(mén)尋租創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

3.下移。我國(guó)基本公共服務(wù)事權(quán)重心設(shè)置偏低，下級(jí)政府尤其是最基層政府承擔(dān)了超出其負(fù)責(zé)范圍的支出責(zé)任，政府事權(quán)配置的重心低導(dǎo)致各級(jí)政府承擔(dān)事權(quán)責(zé)任與其收入和行政能力不對(duì)稱。

4.規(guī)則。當(dāng)前行政體制下，各部門(mén)出臺(tái)的政策主要考慮的必要性和收益大小，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和財(cái)力論證。規(guī)則不清導(dǎo)致上級(jí)部門(mén)引發(fā)的事權(quán)調(diào)整與財(cái)力配置的不對(duì)稱，導(dǎo)致下級(jí)政府無(wú)力承擔(dān)。

黨的十八大作出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，將生態(tài)文明建設(shè)置于重要地位。研究理順政府間生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)事項(xiàng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，對(duì)各級(jí)政府和各職能部門(mén)各司其職、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，提高老百姓居住環(huán)境具有十分重要的意義。下面將結(jié)合國(guó)外、兄弟省市的案例和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)上海市河道管理養(yǎng)護(hù)的情況進(jìn)行分析，提出存在問(wèn)題以及下一步設(shè)想。

三、國(guó)外及兄弟省市河道管理養(yǎng)護(hù)事權(quán)劃分情況簡(jiǎn)介

（一）國(guó)外有關(guān)情況。

1.美國(guó)。美國(guó)河流眾多，總長(zhǎng)度達(dá)290萬(wàn)km，水資源開(kāi)發(fā)程度較高。在多數(shù)大中河流的上中游基本上實(shí)現(xiàn)了壩、閘的梯級(jí)開(kāi)發(fā)，實(shí)行誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)管理的原則，將規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管理一體化。因此，河流的管理不單是對(duì)河道的管理，而是流域的綜合管理，包括防洪、航運(yùn)、發(fā)電、灌溉、水質(zhì)保護(hù)及旅游業(yè)等。

美國(guó)中央一級(jí)沒(méi)有統(tǒng)一的水利水電機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、私營(yíng)企業(yè)都有自己的水利機(jī)構(gòu)，共同實(shí)施對(duì)各流域水資源的開(kāi)發(fā)和管理。水政策由各級(jí)政府（聯(lián)邦政府、州政府、地方政府）及各個(gè)部門(mén)（行政、立法、司法）制定，因此往往不統(tǒng)一，各級(jí)政府的水政策以及同一政府的各個(gè)部門(mén)的政策有時(shí)發(fā)生矛盾，需要協(xié)調(diào)。

2.俄羅斯。俄羅斯河流居世界第二位。河道的管理主要由“土壤改良和水利部”及其在各加盟共和國(guó)相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由于航運(yùn)梯級(jí)開(kāi)發(fā)比較充分，災(zāi)難性洪水很少，而且有大型水庫(kù)攔蓄，河道防洪間題不突出。河道管理的主要任務(wù)是保證航運(yùn)及灌溉的順利進(jìn)行。

3.印度。印度河流的開(kāi)發(fā)利用以及防洪主要由各邦負(fù)責(zé)，由各邦議會(huì)制定的一些地方水法至今仍然有效。中央政府只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)邦際糾紛和對(duì)跨邦河流的綜合開(kāi)發(fā)提出意見(jiàn)。1956年制定了《邦際河流水糾紛法》和《河流委員會(huì)法》。成立了4個(gè)河流委員會(huì)，負(fù)責(zé)編制河流綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，協(xié)調(diào)邦間事務(wù)，以使各邦的建設(shè)工程不對(duì)其他邦造成危害。

4.日本。日本國(guó)是由本州、北海道、九州、四國(guó)4個(gè)大島和許多小島組成的島國(guó)。日本的河流與世界大陸河流相比有其獨(dú)特的自然特色：其河流長(zhǎng)度短，坡度陡而水流急。由于日本河流的特點(diǎn)，洪水和泥石流經(jīng)常威脅工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民的安全，所以日本政府對(duì)河道管理非常重視，建立了各級(jí)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行分級(jí)管理。制定了河道管理法規(guī)《河川六法》。

日本國(guó)家機(jī)關(guān)中主管水利業(yè)務(wù)的是建設(shè)省，建設(shè)省下設(shè)河川局，具體負(fù)責(zé)水利業(yè)務(wù)，也是日本主要的水利機(jī)構(gòu)。日本的行政區(qū)劃是，1都（東京都）、1道（北海道）、2府（京都府和大阪府）、43縣，縣以下分市、町、村。都、道、府，縣中也設(shè)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水利業(yè)務(wù)。

從上述4國(guó)的情況來(lái)看，各國(guó)在水資源的開(kāi)發(fā)利用中，都對(duì)河道進(jìn)行分級(jí)管理。但是具體的管理體制和管理辦法，隨著各國(guó)的水文氣象、河流特性、水資源開(kāi)發(fā)程度和國(guó)家體制而有所不同。其中，日本在法制的基礎(chǔ)上實(shí)行河道分級(jí)管理的經(jīng)驗(yàn)，有可借鑒之處。

（二）國(guó)內(nèi)部分地區(qū)有關(guān)情況。

1.安徽省河道管理實(shí)踐。安徽省河道管理實(shí)行統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制，根據(jù)本省實(shí)施的《水法》辦法和《河道管理?xiàng)l例》辦法的規(guī)定，以及省水行政主管機(jī)關(guān)授權(quán)，省水利廳設(shè)立安徽省長(zhǎng)江河道管理局為全省長(zhǎng)江河道專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)：沿江市、縣（市區(qū)、農(nóng)場(chǎng)）設(shè)立長(zhǎng)江河道管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江河道的管理工作，各級(jí)長(zhǎng)江河道管理單位行政上受同級(jí)人民政府和水行政主管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受省長(zhǎng)江河道管理局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

安徽省長(zhǎng)江河道管理財(cái)政來(lái)源主要依靠行政撥款。省市級(jí)河道管理單位由上級(jí)財(cái)政全額撥款，縣級(jí)或以下河道管理單位大部分由財(cái)政差額補(bǔ)助，少數(shù)單位為自收自支。此外，開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用水土資源和興辦第三產(chǎn)業(yè)增加收入，在一定程度上也緩解了人員經(jīng)費(fèi)不足的矛盾，就人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)分離的問(wèn)題而言，安徽省長(zhǎng)江河道管理系統(tǒng)，原來(lái)實(shí)行的是條塊結(jié)合的管理體制，即市、縣管理行政和人事，省里負(fù)責(zé)管理財(cái)務(wù)和河道業(yè)務(wù)。后來(lái)，長(zhǎng)江河道實(shí)行統(tǒng)一管理，堤防、水（涵）閘實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制。原由省與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)、地方管理為主的長(zhǎng)江、淮河河道管理機(jī)構(gòu)，有29個(gè)將成建制上劃給省水利廳，由省長(zhǎng)江、淮河河道管理局實(shí)行垂直管理，有22個(gè)下劃給當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)管理。上劃單位的堤防、水（涵）閘收歸省長(zhǎng)江河道管理局直管，下劃單位的堤防、水（涵）閘交所在市、縣水行政主管部門(mén)管理，省長(zhǎng)江河道管理局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及省水利廳授權(quán)的相關(guān)行政管理工作。長(zhǎng)江河道管理系統(tǒng)上收單位人事管理由省長(zhǎng)江河道管理局實(shí)行垂直管理。

2.遼寧省河道管理實(shí)踐。遼寧省采取的是省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)河道管理體制的框架。就河道管理單位運(yùn)行機(jī)制的相互關(guān)系而言，省、市到縣河道管理單位運(yùn)營(yíng)機(jī)制的相互關(guān)系是基本一致的，各自除直接管理的河流或河段外，均有從事行業(yè)管理、對(duì)下級(jí)河道管理單位進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理的職能，在行政上各自受水行政主管部門(mén)的指導(dǎo)。市、縣兩級(jí)河道管理單位大多數(shù)都是差額撥款的事業(yè)單位，但是在編制上還存在人員不足的問(wèn)題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河道管理單位的情況相對(duì)比較復(fù)雜，根據(jù)其與水行政主管部門(mén)的關(guān)系可分為垂直、橫向和綜合管理三種情況。

第一種垂直管理是由縣水行政主管部門(mén)統(tǒng)管，人、財(cái)、物均由縣水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，如鐵嶺、法庫(kù)、新城子區(qū)等縣（市、區(qū)）為此種管理體制。垂直管理是主要大河管理體制的主流，就大江大河地區(qū)，實(shí)行該種管理體制的縣區(qū)約占總數(shù)的80%。實(shí)施垂直管理體制可以節(jié)省工作環(huán)節(jié)，提高工作效率，提高管理水平。同時(shí)由于垂直管理減少了行政干預(yù)，所以有利于基層所的獨(dú)立發(fā)展。但是，垂直管理體制不能很好調(diào)動(dòng)沿河鄉(xiāng)、村管理機(jī)構(gòu)及群眾的積極性，給河道管理帶來(lái)了一定的壓力。

第二種橫向管理是人、財(cái)、物均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，縣水行政主管部門(mén)只從事業(yè)務(wù)指導(dǎo)，如臺(tái)安、盤(pán)山縣為此種管理體制。橫向管理體制最大的優(yōu)點(diǎn)就是能夠把沿河的鄉(xiāng)、村管理機(jī)構(gòu)及群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。這樣可以從一定程度上緩解河道管理、維修費(fèi)用嚴(yán)重不足的矛盾。然而，由于縣水行政主管部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道所沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在工作安排和行動(dòng)落實(shí)上必須先經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，信息傳遞環(huán)節(jié)的增多，影響了管理效率。較多的行政于預(yù)也不利于行業(yè)管理、河道執(zhí)法和河道管理單位自身的獨(dú)立發(fā)展。

第三種綜合管理是介于前兩種體制之間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道所的所長(zhǎng)由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推薦，經(jīng)縣水行政主管部門(mén)審查同意方可上任，即縣水行政主管部門(mén)僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道所一把手的人選有決定權(quán)，其他的人、財(cái)、物均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。目前，主要江河地區(qū)只有昌圖縣為此種體制。

還有其他無(wú)主要大江大河的地區(qū)則屬于另外一類(lèi)管理體制，絕大部分僅有市、縣兩級(jí)專(zhuān)門(mén)的河道管理機(jī)構(gòu)，其職能和相互關(guān)系與主要大江大河沿線地區(qū)基本一致。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河道管理工作沒(méi)有單獨(dú)分離出來(lái)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職人員，河道管理僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作業(yè)務(wù)的一部分。這樣的體制導(dǎo)致河道管理業(yè)務(wù)無(wú)法全面展開(kāi)，河道管理單位的功能也不能充分發(fā)揮。

四、上海市河道管理養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀

（一）河道管理體制基本情況。上海市屬平原感潮河網(wǎng)地區(qū)，水系發(fā)達(dá)，河道縱橫。根據(jù)上海市第一次全國(guó)水利普查暨第二次水資源普查數(shù)據(jù)，本市現(xiàn)有河道26603條，總長(zhǎng)25348.48公里，其中市管河道31條，總長(zhǎng)856.34公里，占河道總長(zhǎng)的3.4%；區(qū)縣管河道272條，總長(zhǎng)2392.74公里，占河道總長(zhǎng)的9.4%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)管河道2092條，總長(zhǎng)5577.20公里，占河道總長(zhǎng)的22.0%；村級(jí)河道24208條，總長(zhǎng)16522.20公里，占河道總長(zhǎng)的65.2%。這些河道絕大部分分布在郊區(qū)縣。

上海市河道實(shí)行分級(jí)管理體制。按照《上海市河道管理?xiàng)l例》規(guī)定：本市河道修建、維護(hù)和管理實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則。上海市水務(wù)局是本市河道的行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)本市河道的監(jiān)督管理和指導(dǎo)，并對(duì)市管河道實(shí)施管理；區(qū)縣水行政主管部門(mén)是同級(jí)人民政府河道行政主管部門(mén)，按照其職責(zé)權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)河道的管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利機(jī)構(gòu)按照其職責(zé)權(quán)限，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管河道（包括村級(jí)河道）的管理。

（二）河道整治基本情況。歷屆市委、市政府一直把河道水環(huán)境治理作為城市環(huán)境建設(shè)的重中之重，特別是“十五”以來(lái)，通過(guò)采取“截污治污、溝通水系、調(diào)活水體、營(yíng)造水景、改善生態(tài)”等有效措施，滾動(dòng)實(shí)施環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃，以蘇州河環(huán)境綜合整治為重點(diǎn)帶動(dòng)中小河道整治，城鄉(xiāng)水環(huán)境面貌得到持續(xù)改善。一是完成蘇州河環(huán)境綜合整治一期、二期、三期工程建設(shè)。至2000年底，蘇州河干流基本消除黑臭，底泥中重現(xiàn)昆蟲(chóng)幼蟲(chóng)，2001年市區(qū)河段出現(xiàn)成群的小型魚(yú)類(lèi)，2002年以來(lái)市區(qū)河段的主要水質(zhì)指標(biāo)逐漸好轉(zhuǎn)，穩(wěn)步改善，達(dá)到了地表水V類(lèi)（景觀水）的標(biāo)準(zhǔn)。二是相繼啟動(dòng)并完成“中心城區(qū)河道整治”、“郊區(qū)黑臭河道整治”、“郊區(qū)萬(wàn)河整治行動(dòng)”、“郊區(qū)骨干河道整治”等“四大戰(zhàn)役”。完成了201條段336公里中心城區(qū)黑臭河道的整治任務(wù)，到2005年底中心城區(qū)河道基本消除黑臭；實(shí)施了郊區(qū)近1000公里黑臭河道整治，郊區(qū)23245條段17067公里河道面上疏浚整治，以及郊區(qū)近1000公里的骨干河道整治，至2010年底，實(shí)現(xiàn)全市河道基本消除黑臭的階段性目標(biāo)。上海的河道水環(huán)境治理方向正從“消除黑臭、改善水質(zhì)”為主向“穩(wěn)定水質(zhì)、修復(fù)生態(tài)”為主轉(zhuǎn)變。

（三）河道整治政策、機(jī)制的基本情況。上海市制定出臺(tái)了《上海市河道整治工程項(xiàng)目和資金管理辦法》，從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目申報(bào)和審批、項(xiàng)目實(shí)施、投入政策和資金管理、項(xiàng)目驗(yàn)收等方面，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)了河道整治項(xiàng)目的建設(shè)管理。

1.河道整治項(xiàng)目的組織實(shí)施以塊為主。河道整治工程由區(qū)縣水務(wù)局負(fù)責(zé)組織實(shí)施。經(jīng)調(diào)查，市管、區(qū)縣管河道中，閔行、嘉定等區(qū)河道整治項(xiàng)目法人由區(qū)人民政府組建，由區(qū)城投（城發(fā)）公司組織實(shí)施，寶山、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等區(qū)縣項(xiàng)目法人由區(qū)人民政府委托區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)組建，由區(qū)縣水務(wù)局所屬代建公司或事業(yè)單位組織實(shí)施。鎮(zhèn)村級(jí)河道，大部分區(qū)縣參照市管、區(qū)縣管河道整治模式組建項(xiàng)目法人，浦東、嘉定、松江、青浦、崇明等區(qū)縣由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確項(xiàng)目法人，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建辦或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站等單位組織實(shí)施。

2.河道整治投資實(shí)行差別化補(bǔ)助政策。按照“兩級(jí)政府，兩級(jí)管理”的原則，并根據(jù)區(qū)縣財(cái)政狀況及建設(shè)任務(wù)等因素綜合考慮，河道整治工程項(xiàng)目投資實(shí)行分級(jí)承擔(dān)。投資政策原則上分為三類(lèi)：市級(jí)河道整治由市全額承擔(dān)；區(qū)、鎮(zhèn)、村級(jí)河道整治分為4檔：崇明市級(jí)補(bǔ)貼工程費(fèi)用90%；金山、奉賢市級(jí)補(bǔ)貼工程費(fèi)用80%；青浦、松江市級(jí)補(bǔ)貼工程費(fèi)用70%；其他各區(qū)市級(jí)補(bǔ)貼工程費(fèi)用60%。

（四）河道管理養(yǎng)護(hù)政策、機(jī)制的基本情況。上海市制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市中小河流管理養(yǎng)護(hù)工作的實(shí)施辦法》，對(duì)河道的日常維護(hù)建立了長(zhǎng)效機(jī)制。

1.河道長(zhǎng)效管理機(jī)制基本建立。以“河道保潔、設(shè)施養(yǎng)護(hù)全覆蓋”為目標(biāo)，本市初步建立了包括資金保障機(jī)制、分級(jí)責(zé)任機(jī)制、巡查報(bào)告機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制、抽查通報(bào)機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制等為主要內(nèi)容的中小河道長(zhǎng)效管理機(jī)制。按照市政府《關(guān)于進(jìn)一步深化本市城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正在推進(jìn)市管、區(qū)縣管河道設(shè)施養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化工作，穩(wěn)步推進(jìn)鎮(zhèn)村級(jí)河道設(shè)施養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化。目前鎮(zhèn)村級(jí)河道仍由所在鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)河道設(shè)施養(yǎng)護(hù)，主要委托鎮(zhèn)農(nóng)副公司、鎮(zhèn)水務(wù)站、綠化養(yǎng)護(hù)公司等組織實(shí)施。河道保潔依托原有的“萬(wàn)人就業(yè)”和“千人就業(yè)”項(xiàng)目，主要由所在區(qū)縣水務(wù)局負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管，所在區(qū)的河道保潔服務(wù)社具體承擔(dān)，但青浦區(qū)由區(qū)綠化和市容局負(fù)責(zé)河道保潔行業(yè)監(jiān)管。

中小河道輪疏的實(shí)施責(zé)任主體是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府，實(shí)際操作中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門(mén)等單位組織實(shí)施。

2.河道長(zhǎng)效管理實(shí)行定額補(bǔ)助政策。根據(jù)各區(qū)縣中小河道養(yǎng)護(hù)設(shè)施量、養(yǎng)護(hù)成本等，分級(jí)進(jìn)行資金補(bǔ)助：市管河道養(yǎng)護(hù)資金由市財(cái)政定額承擔(dān)；中小河道市補(bǔ)資金實(shí)行定額補(bǔ)助，具體為區(qū)縣管河道9萬(wàn)元/公里·年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管河道3萬(wàn)元/公里·年，村級(jí)河道2萬(wàn)元/公里·年，年度落實(shí)市財(cái)政補(bǔ)助約10億元。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)按實(shí)際需要，科學(xué)測(cè)算養(yǎng)護(hù)資金需求，配套安排相應(yīng)的管養(yǎng)費(fèi)用。

中小河道輪疏政策按照“三級(jí)政府，三級(jí)管理”的要求，采取區(qū)縣投入為主，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照財(cái)力不同，配套資金實(shí)行按比例分?jǐn)?。崇明、青浦、松江等區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力負(fù)擔(dān)較大，需配套50%，浦東鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力負(fù)擔(dān)較小，需配套8%～20%不等。

（五） “十二五”期間河道整治管理養(yǎng)護(hù)投入情況。2011年，上海市出臺(tái)了《關(guān)于貫徹〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定〉的實(shí)施意見(jiàn)》，文件要求建立健全水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入力度。力爭(zhēng)今后10年全市水利年平均投入比2010年高出一倍。按照這個(gè)要求，從2011年起，市級(jí)財(cái)政水利投入統(tǒng)計(jì)如下：

2010年市級(jí)財(cái)政安排補(bǔ)貼收入17億元，2011—2015年市級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金分別為：17億元、29億元、26億元、50億元（含由市級(jí)全額承擔(dān)的西部泄洪通道建設(shè)資金15億元）、38億元，五年合計(jì)160億元?！笆濉逼陂g平均每年市級(jí)水利專(zhuān)項(xiàng)投入比2010年增加88%，其中：全市河道養(yǎng)護(hù)管理累計(jì)投入約41億元，市級(jí)投入25億元。水利投入從整治到管理養(yǎng)護(hù)以市級(jí)為主的局面日趨凸顯。

五、上海市市與區(qū)縣河道管理養(yǎng)護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的主要問(wèn)題

（一）事權(quán)設(shè)置不清晰。

1.事權(quán)設(shè)置同質(zhì)嚴(yán)重。目前，在河道養(yǎng)護(hù)管理事項(xiàng)中，政府職責(zé)存在一定的“同質(zhì)”問(wèn)題，市、區(qū)政府間的“同質(zhì)”現(xiàn)象明顯。在政府的“三定”方案，部門(mén)職責(zé)設(shè)置高度統(tǒng)一，上下級(jí)政府部門(mén)都存在河道管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任，沒(méi)有突出各級(jí)事權(quán)重點(diǎn)，同一事項(xiàng)至上而下，無(wú)法體現(xiàn)和調(diào)動(dòng)各級(jí)政府自身積極性，因而形成支出重點(diǎn)不明確。上級(jí)政府事無(wú)巨細(xì)統(tǒng)管、下級(jí)政府依賴性加強(qiáng)；或者上級(jí)與下級(jí)通過(guò)各種形式進(jìn)行博弈，造成職責(zé)不清，互相擠占或雙方都不管，無(wú)從問(wèn)責(zé)。

2. 事權(quán)設(shè)置重心偏低。上海市的河道分級(jí)制導(dǎo)致大量的鎮(zhèn)村級(jí)河道管理責(zé)任都落實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承擔(dān)著區(qū)域內(nèi)所有的管理事項(xiàng)，需要完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)，解決自身產(chǎn)生的問(wèn)題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員力量和技術(shù)措施往往不能滿足上述要求，超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)范圍，政府事權(quán)配置的重心低導(dǎo)致各級(jí)政府承擔(dān)事權(quán)責(zé)任與其行政能力不對(duì)稱。

3. 事權(quán)設(shè)置分散斷層。河道管理養(yǎng)護(hù)雖職責(zé)在水務(wù)部門(mén)，但形成有效結(jié)果的事項(xiàng)涉及多部門(mén)、多條線，部門(mén)間職責(zé)交錯(cuò)，缺乏有效協(xié)調(diào)。環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)污水排放和排放標(biāo)準(zhǔn)、水污染防治的管理，經(jīng)信部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)工業(yè)企業(yè)污染排放的管理，交通部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)航道污染防治的管理，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)污染防治的管理等等，對(duì)河道管理養(yǎng)護(hù)僅靠水務(wù)部門(mén)一家無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而各部門(mén)又從部門(mén)利益出發(fā)，無(wú)法形成有效的綜合效應(yīng)。

（二）支出責(zé)任不合理。由于事權(quán)設(shè)置得不清晰，直接導(dǎo)致財(cái)政支出的不合理，影響了財(cái)政資金的使用效益。

1. 由于事權(quán)設(shè)置同質(zhì)，形成河道管理養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)“齊抓共管”局面，事項(xiàng)的職責(zé)和支出責(zé)任實(shí)行共同承擔(dān)，上級(jí)政府按一定比例負(fù)擔(dān)的方式對(duì)下級(jí)政府補(bǔ)助，比例的合理性、補(bǔ)助資金的多少直接影響河道管理養(yǎng)護(hù)的效果。譬如黃浦江蘇州河的管理，雖然是市級(jí)河道但上游地區(qū)由市堤防處負(fù)責(zé)，下游地區(qū)由中心城區(qū)河道所管理，資金由市級(jí)全額承擔(dān)。事權(quán)不清，支出責(zé)任混淆。

2. 由于事權(quán)設(shè)置重心低，形成河道管理養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)的大部分責(zé)任都落實(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)級(jí)政府。雖然，近年來(lái)對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度越來(lái)越大，區(qū)縣每年的可支配財(cái)力越來(lái)越多，但過(guò)度下沉的事權(quán)和支出壓力，對(duì)基本公共服務(wù)均等化會(huì)起到制約的效果。

3.由于事權(quán)設(shè)置得分散，形成河道養(yǎng)護(hù)管理效果不明顯。環(huán)保、水務(wù)、經(jīng)信、航道等部門(mén)都會(huì)在各自部門(mén)預(yù)算中安排治理相關(guān)污染的支出，對(duì)于點(diǎn)的污染會(huì)起到一定的治理效果，但由于安排分散，部門(mén)間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，無(wú)法產(chǎn)生規(guī)模性成效，河道的流動(dòng)性也削弱了點(diǎn)上的整治成效。

另外，在河道管理養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)中，市與區(qū)縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范。一是事權(quán)和支出責(zé)任劃分與收入歸屬不一致，譬如河道修建維護(hù)管理費(fèi)全部為市級(jí)收入，市級(jí)通過(guò)補(bǔ)貼形式承擔(dān)了部分區(qū)縣支出責(zé)任，而目前的河道管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任都落實(shí)在區(qū)鎮(zhèn)村。二是現(xiàn)行市與區(qū)縣事權(quán)劃分法律法規(guī)依據(jù)比較薄弱，導(dǎo)致在支出責(zé)任劃定時(shí)比較隨意，不夠規(guī)范統(tǒng)一，“一事一議”、“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象嚴(yán)重。譬如只要有突擊性任務(wù)，由于無(wú)明確規(guī)定可依，區(qū)級(jí)都會(huì)為減少本級(jí)支出而向市級(jí)爭(zhēng)取更多的資金政策支持等等。

六、上海市河道管理養(yǎng)護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任思路

按照政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍，各級(jí)政府可以按照公共產(chǎn)品的職責(zé)確定事權(quán)?；痉譃槿?lèi)：上級(jí)政府事權(quán)、下級(jí)政府事權(quán)、上下級(jí)政府混合型事權(quán)。由此可以看出前兩種事權(quán)明晰，支出責(zé)任明確，由各級(jí)政府負(fù)責(zé)。第三種混合型事權(quán)支出可以按比例通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)或者可以明確由上級(jí)政府負(fù)責(zé)。

我國(guó)政府現(xiàn)行五級(jí)框架，省以下財(cái)政體制有分成制和包干制。應(yīng)該在分稅制財(cái)政體制基礎(chǔ)上，減少政府財(cái)政層級(jí)，如鄉(xiāng)財(cái)縣管、省直管縣改革等。首先應(yīng)明確事權(quán)配置的著力點(diǎn)，強(qiáng)化上級(jí)政府宏觀管理、制度設(shè)定和必要的執(zhí)法權(quán)；強(qiáng)化上級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)；強(qiáng)化下級(jí)政府執(zhí)行職責(zé)。

雖然本市大部分河道為鎮(zhèn)村級(jí)，按照上述原則要列入?yún)^(qū)級(jí)和鎮(zhèn)村級(jí)事權(quán)，應(yīng)由區(qū)、鎮(zhèn)、村作為事權(quán)的一方，但結(jié)合目前政府管理體制和責(zé)任與收入配比合理性原則，河道修建維護(hù)費(fèi)由市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的原因，河道養(yǎng)護(hù)管理應(yīng)該列為混合型事權(quán)。同時(shí)，河道既然是一個(gè)純公共產(chǎn)品，維護(hù)的責(zé)任是全社會(huì)共同參與，光靠政府一方會(huì)有漏洞和死角，應(yīng)將社會(huì)公眾和企事業(yè)團(tuán)體等列為共同責(zé)任主體。

七、上海市河道管理養(yǎng)護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任對(duì)策建議

（一）明確上下級(jí)政府和社會(huì)公眾事權(quán)范圍。市、區(qū)政府事權(quán)邊界清晰是政府間支出責(zé)任劃分的前提。目前將河道養(yǎng)護(hù)管理定位為混合型事權(quán)比較合理，操作模式存在兩種方式：一是市級(jí)政府加強(qiáng)在河道管理養(yǎng)護(hù)工作中規(guī)劃與監(jiān)督作用，統(tǒng)籌制定各類(lèi)管理辦法、編制管理規(guī)劃及重要區(qū)域和流域的實(shí)施意見(jiàn)，區(qū)級(jí)政府按照上級(jí)政府制定的相關(guān)規(guī)劃、辦法和實(shí)施意見(jiàn)嚴(yán)格執(zhí)行；二是河道按區(qū)域全部分到區(qū)級(jí)，由區(qū)級(jí)政府按照河道相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)區(qū)域情況各自形成管理規(guī)范，市級(jí)對(duì)各區(qū)的管理規(guī)范進(jìn)行備案并按此進(jìn)行考核。

另外，社會(huì)公眾也應(yīng)該作為河道養(yǎng)護(hù)管理事項(xiàng)的參與者。社會(huì)公眾包括企事業(yè)單位、個(gè)人。政府應(yīng)加大河道環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，并按照污染者付費(fèi)原則，對(duì)污染河道的企事業(yè)單位、個(gè)人進(jìn)行處置并實(shí)行公示制度計(jì)入誠(chéng)信檔案。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)公眾應(yīng)積極參與環(huán)境污染監(jiān)督，成為督促企業(yè)環(huán)境保護(hù)的重要力量。

（二）推進(jìn)事權(quán)劃分的法制化規(guī)范化。目前的事權(quán)劃分主要由財(cái)政部門(mén)按照預(yù)算事項(xiàng)的類(lèi)型會(huì)同有關(guān)部門(mén)分類(lèi)推進(jìn)，由于各部門(mén)職能不同，無(wú)法權(quán)威地推進(jìn)到位。應(yīng)該由市政府或市政府專(zhuān)門(mén)成立的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)牽頭，進(jìn)一步加大市與區(qū)縣事權(quán)和支出責(zé)任的梳理力度，對(duì)政府與企業(yè)和社會(huì)，以及市與區(qū)縣兩級(jí)政府河道養(yǎng)護(hù)管理事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行全面、系統(tǒng)梳理和劃分，逐項(xiàng)明確市和區(qū)縣的事權(quán)分工和承擔(dān)的支出責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，形成清單，并以地方性法規(guī)、規(guī)章等形式固定下來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)市與區(qū)縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法制化和規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度框架內(nèi)運(yùn)行，以法律法規(guī)的權(quán)威性保證政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性，最終形成分類(lèi)、分級(jí)、分項(xiàng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系。

（三）逐步建立河道養(yǎng)護(hù)管理 “市級(jí)效應(yīng)”功能。河道養(yǎng)護(hù)管理是純公益性事項(xiàng)和公共產(chǎn)品，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的隱形效益無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)，作為城市發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略性資源，要求地方政府既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要保護(hù)河道環(huán)境，顯然會(huì)力不從心，故建議逐步強(qiáng)化市級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，加大市級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌保障力度。

1.逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍垂直化管理。按照財(cái)政部專(zhuān)員辦、審計(jì)署特派辦的模式，建議逐步先將各區(qū)執(zhí)法力量收歸市級(jí)管理，在各區(qū)派駐執(zhí)法力量。人員等由市水務(wù)部門(mén)管理，經(jīng)費(fèi)納入市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理，統(tǒng)一保障。這樣可以強(qiáng)化河道執(zhí)法事權(quán)，有效地杜絕在設(shè)河事項(xiàng)審批和監(jiān)督中運(yùn)動(dòng)員和裁判員兼于一身的問(wèn)題，減少河道養(yǎng)護(hù)管理中填河、用河不規(guī)范的現(xiàn)象。

2.逐步擴(kuò)大市級(jí)直管的重點(diǎn)區(qū)域。市級(jí)政府不僅僅是制定河道養(yǎng)護(hù)管理的規(guī)范，更需要一個(gè)管理養(yǎng)護(hù)的實(shí)踐基地，逐步提升河道管理養(yǎng)護(hù)的水平，因此建議在本市的重點(diǎn)水環(huán)境區(qū)域，如淀山湖、黃浦江蘇州河兩岸、崇明的東灘保護(hù)區(qū)、郊野公園的區(qū)域由市級(jí)繼續(xù)加強(qiáng)投入力度，拓寬市級(jí)對(duì)水環(huán)境的支持范圍，樹(shù)立樣板，在全社會(huì)建立有“影響”、有“印象”和有“形象”的水環(huán)境養(yǎng)護(hù)管理工程。

（四）增強(qiáng)區(qū)級(jí)河道養(yǎng)護(hù)管理疊加功能。

1.市級(jí)政府逐步加大對(duì)河道養(yǎng)護(hù)管理的支出力度的同時(shí)，并不意味著區(qū)級(jí)政府只需服從和執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)，下級(jí)政府可以結(jié)合區(qū)域發(fā)展的能力、環(huán)境需求及區(qū)級(jí)財(cái)力可能，在市級(jí)投入的基礎(chǔ)上打造區(qū)域特色的河道養(yǎng)護(hù)管理形象和模式，擴(kuò)大河道養(yǎng)護(hù)管理的外延范圍，使各區(qū)都有各具特色的內(nèi)容，市級(jí)可以在下年度的轉(zhuǎn)移支付中按工作成績(jī)?cè)黾淤Y金安排。

2.市級(jí)政府可以根據(jù)各區(qū)的河道管理特色，在水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入中按照一區(qū)一特色的理念，打造風(fēng)格不同的水環(huán)境。比如青浦江南水鄉(xiāng)、閔行都市水廊、嘉定居住水岸、金山農(nóng)業(yè)水景、崇明生態(tài)水系、中心城區(qū)小資水情等，使每個(gè)區(qū)在河道養(yǎng)護(hù)管理中各具特點(diǎn)。

八、相關(guān)保障和配套措施

市與區(qū)縣河道養(yǎng)護(hù)管理事權(quán)和支出責(zé)任劃分是一項(xiàng)系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性工程，積極穩(wěn)妥推進(jìn)市與區(qū)縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分需要各方面的協(xié)調(diào)配合與支持保障。

（一）完善行政管理體制。在合理界定政府與社會(huì)的職能邊界的基礎(chǔ)上，明晰界定政府部門(mén)河道養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任邊界。要著力優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和工作流程。在橫向上，理順并明確各部門(mén)職能分工，解決部門(mén)間權(quán)責(zé)交叉或多頭管理等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)清晰、高效的職能配置。在縱向上，明晰并規(guī)范市與區(qū)縣政府的職能定位，通過(guò)法律、行政法規(guī)等形式明確各級(jí)政府管理的范圍、方式、機(jī)制和程序，增強(qiáng)保障能力，提高行政效率，切實(shí)在體制機(jī)制上為科學(xué)的事權(quán)劃分創(chuàng)造有利條件。

（二）創(chuàng)新財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制。

1. 完善市與區(qū)縣收入劃分。在保持現(xiàn)有市與區(qū)縣財(cái)力格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合中央與地方稅制改革，根據(jù)稅種屬性，綜合考慮市與區(qū)縣承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)際情況，保證既有利于市級(jí)履行職能、實(shí)施宏觀調(diào)控、促進(jìn)區(qū)縣基本公共服務(wù)均等化，又有利于推進(jìn)地方稅體系建設(shè)、調(diào)動(dòng)區(qū)縣政府主動(dòng)性和積極性，進(jìn)一步調(diào)整、理順市與區(qū)縣收入劃分，推動(dòng)形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制，上海市的河道養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)可以按照一定比例留存區(qū)，擴(kuò)大區(qū)級(jí)河道養(yǎng)護(hù)管理的資金支持。

2. 完善河道養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)的征收辦法?？梢詫⒑拥佬藿ňS護(hù)費(fèi)按征收比例留存區(qū)縣，在此基礎(chǔ)上，一是進(jìn)一步加大對(duì)市級(jí)征收部分的轉(zhuǎn)移支付力度。結(jié)合本市財(cái)力情況和各區(qū)河道數(shù)量實(shí)際需求，加大轉(zhuǎn)移支付資金量，各區(qū)按照區(qū)域特色自主使用。二是拓寬河道養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)的使用范圍。結(jié)合本市河道管理?xiàng)l例中河道養(yǎng)護(hù)管理的具體內(nèi)容，加強(qiáng)資金使用外，適當(dāng)拓寬資金的使用范圍，可在做好河道養(yǎng)護(hù)管理的基礎(chǔ)上，將資金用于保護(hù)河道環(huán)境的相關(guān)污水處理和排水工程。三是制定市級(jí)河道修建維護(hù)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付分配辦法。分配辦法中不再簡(jiǎn)單地按照各區(qū)財(cái)力和河道數(shù)量，應(yīng)該增加動(dòng)態(tài)的水質(zhì)指標(biāo)、水面率恢復(fù)指標(biāo)、水十條等各項(xiàng)水環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，進(jìn)一步科學(xué)、合理地分配資金。四是加強(qiáng)資金使用管理。加強(qiáng)市對(duì)區(qū)縣河道養(yǎng)護(hù)管理的工作考核，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益，引導(dǎo)區(qū)縣做好環(huán)境保護(hù)工作。

（三）建立市與區(qū)縣事權(quán)劃分協(xié)調(diào)機(jī)制。為加快推動(dòng)市與區(qū)縣環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，形成有效的工作合力，建議在市級(jí)兩個(gè)層面成立由編辦、環(huán)保局、水務(wù)局、農(nóng)委、財(cái)政局、經(jīng)信委等相關(guān)部門(mén)組成的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)改革工作，研究形成改革的總體思路和指導(dǎo)意見(jiàn)，審核分部門(mén)、分領(lǐng)域具體實(shí)施方案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革。

（四）探索運(yùn)用市場(chǎng)化手段加強(qiáng)河道養(yǎng)護(hù)管理。以進(jìn)一步深化本市城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革為契機(jī)，全面提高河道養(yǎng)護(hù)作業(yè)的整體水平。一是全力推進(jìn)河道養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化改革。以形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、行業(yè)監(jiān)管、社會(huì)參與”的河道設(shè)施養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化體系為目標(biāo)，加快推進(jìn)河道養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化，對(duì)全市市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級(jí)河道穩(wěn)步實(shí)行市場(chǎng)化模式，全面提高河道維修養(yǎng)護(hù)作業(yè)水平，鞏固提升全市河道水環(huán)境面貌。二是探索創(chuàng)新綜合養(yǎng)護(hù)作業(yè)管理新模式。積極探索河道、水閘、泵站等水利設(shè)施專(zhuān)業(yè)養(yǎng)護(hù)作業(yè)實(shí)行綜合養(yǎng)護(hù)，促進(jìn)水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)一體化、市場(chǎng)化，全面提升養(yǎng)護(hù)作業(yè)效率。

責(zé)任編輯：凌玉