程婷

（重慶市長(zhǎng)壽區(qū)土地房屋征收安置辦公室，重慶 401220）

摘要：耕地保護(hù)是目前中國(guó)土地管理的重陣地，我國(guó)耕地的現(xiàn)狀并不理想：耕地質(zhì)量差，人均占有量不足，后備資源嚴(yán)重匱乏，利用率低。本文就從耕地保護(hù)存在的問題入手探析解決措施。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；比較利益；城鎮(zhèn)化；集約

在我國(guó)，土地的所有制統(tǒng)一采取公有制的形式，細(xì)分為國(guó)家所有和集體所有，采用公有制的目的，是鑒于土地作為一種資源具有稀缺性，但同時(shí)土地又是具有交換和使用價(jià)值的商品性資源，為了防止個(gè)人單純的追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，而罔顧土地資源的有限性稀缺性，必須協(xié)調(diào)稀缺性與商品性的矛盾，公有制是最能避免盲目追求土地的商品性只顧及眼前利益，無視土地的稀缺性損害了土地可持續(xù)利用和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在土地管理中特別強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地的保護(hù)，這是因?yàn)橹袊?guó)耕地現(xiàn)狀。

一、目前耕地保護(hù)存在的問題

（一）比較利益的存在，導(dǎo)致農(nóng)村中耕地荒蕪，空心村現(xiàn)象嚴(yán)重

由于人均耕地低，不能形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，集約型的發(fā)展模式難以形成，粗放型的發(fā)展模式仍然是主體，因而農(nóng)民通過耕種獲得的經(jīng)濟(jì)收益就少，難以負(fù)擔(dān)支出。窮則思變，目前政策強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工的保護(hù)，提高人工工資，打壓了拖欠農(nóng)民工工資的行為，對(duì)農(nóng)民工子女在城市就學(xué)給予政策考慮，農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位都得到了提升。兩相比較，導(dǎo)致了農(nóng)民向城市不可逆轉(zhuǎn)的流動(dòng)，這種比較利益的存在，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)是人們進(jìn)行選擇的直接原因。農(nóng)民在這種比較利益的沖擊下，選擇了放棄耕地，轉(zhuǎn)投向城市的其他勞動(dòng)形式來獲取經(jīng)濟(jì)收入，由于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的流失，一部分人常年在外打工，致使耕地大量的荒蕪，農(nóng)房閑置，更有甚者舉家已遷往城市，只是保留了全家的農(nóng)業(yè)身份、承包地和農(nóng)房，但都只成為擺設(shè)，不會(huì)被實(shí)際投入使用。

（二）城市規(guī)模粗放型的擴(kuò)張，導(dǎo)致耕地大量被占

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定程度而出現(xiàn)的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是對(duì)農(nóng)業(yè)人口占主要比重的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向非農(nóng)業(yè)人口占主要比重的現(xiàn)代文明社會(huì)的歷史過程，是社會(huì)發(fā)展的一種必然現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化的具體實(shí)施者是地方各級(jí)政府，但地方各級(jí)政府參與了土地收益的分配，且分配的比重大，是主要的收益者。同時(shí)地方政府推進(jìn)工作所需的經(jīng)費(fèi)主要來源就是土地財(cái)政，即通過土地交易、融資等方式獲取。因此地方政府在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)精神的具體操作中，過度注重城鎮(zhèn)地理空間的擴(kuò)張，忽略了城市內(nèi)涵的提升，走的是一條粗放型的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式。特別是一些以房地產(chǎn)開發(fā)為主城市，沒有工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化的支撐，城鎮(zhèn)化則難逃造城運(yùn)動(dòng)之嫌。

二、解決措施

人生存的基本需求是衣、食、住、行，中國(guó)古語(yǔ)有云“民以食為天”，“食”之重要性可見不一般。耕地是產(chǎn)出“食”之對(duì)象的基礎(chǔ)，耕地的保護(hù)是保障人生存的內(nèi)在需求。

（一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村向集約型發(fā)展

集約需要規(guī)模性的經(jīng)營(yíng)，目前我國(guó)人均耕地不足是客觀的現(xiàn)實(shí)，所以要實(shí)現(xiàn)集約，首先使單個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體對(duì)耕地保有量達(dá)到一定的規(guī)模，這就需要我們整合耕地，特別是對(duì)無人耕種閑置的耕地進(jìn)行盤活。對(duì)舉家搬遷到城市，徒具農(nóng)業(yè)人口身份這部分人群，可通過戶改退出宅基地和承包地，從而改變他們的農(nóng)業(yè)人口身份，將他們已經(jīng)閑置不用的耕地和宅基地收回集體，以便集體統(tǒng)一規(guī)劃利用，同時(shí)也解決了他們身份的尷尬，也便于他們獲取城鎮(zhèn)人口所享受的福利待遇；對(duì)放棄承包地的耕種常年在外打工的農(nóng)民工，也可以鼓勵(lì)他們進(jìn)行戶改，退出宅基地和承包的耕地，如果他們不愿選擇這種方式，也可以鼓勵(lì)他們將承包的耕地交由集體經(jīng)濟(jì)組織托管。

將這些閑置的耕地和集體經(jīng)濟(jì)組織手中其他耕地一起由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一規(guī)劃管理利用，可以租賃的形式將成規(guī)模的耕地租賃給集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員或其他經(jīng)濟(jì)個(gè)體進(jìn)行規(guī)模耕種，這樣不僅盤活了閑置荒蕪的土地，還變廢為寶能夠使集體經(jīng)濟(jì)組織及成員從中獲取收益，同時(shí)由于承包者為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，就會(huì)追加對(duì)耕地的投資，以期改善耕地質(zhì)量，得到更好的產(chǎn)出，這樣就有利于土地質(zhì)量的改善。當(dāng)然對(duì)耕地質(zhì)量的改善，單個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體力量是微弱，缺乏技術(shù)力量和資金，這就需要政府的扶持，加強(qiáng)與耕地質(zhì)量改善有關(guān)的支持，尤其是技術(shù)方面的支持。

我國(guó)現(xiàn)目前農(nóng)村的農(nóng)房布局基本都可歸結(jié)為一個(gè)“散”字，東建一棟西立一棟，遍地開花，這樣不僅浪費(fèi)土地，而且也把耕地給劃分得零零散散，不利于機(jī)器耕種，形不成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也不利于對(duì)耕地追加投資，提升耕地的質(zhì)量。建議可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一對(duì)農(nóng)房建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃選址，集中興建農(nóng)房，形成聚集區(qū)。鼓勵(lì)高層樓房形式，一方面減少了宅基地的占用，達(dá)到了節(jié)約用地的目的；另一方面使耕地連成片，化零為整；最后，由于這種居住方式，類似于城鎮(zhèn)目前的居住方式，便于這些農(nóng)民以后由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，更快的適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活方式，養(yǎng)成良好的共同居住習(xí)慣。

（二）提升城鎮(zhèn)內(nèi)涵，走集約高效的發(fā)展道路

城鎮(zhèn)的發(fā)展必須提升內(nèi)涵，而不是簡(jiǎn)單的擴(kuò)大外延。有學(xué)者提出，為了滿足城鎮(zhèn)高速發(fā)展的建設(shè)用地需求，可以突破18億畝耕地紅線。我認(rèn)為現(xiàn)在還是必須堅(jiān)守18億畝的耕地紅線的底線，目前我國(guó)城鎮(zhèn)的發(fā)展大多還沿襲的粗放型道路，如果放開紅線的堅(jiān)守，滿足粗放型發(fā)展模式對(duì)建設(shè)用地的需求，粗放型的積習(xí)者沒有改變的動(dòng)力和壓力；同時(shí)我國(guó)耕地的質(zhì)量低的現(xiàn)狀沒有得到改善，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化未實(shí)現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)沒形成，必須通過推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)田整治以及拓展農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易與投資等方式確保了糧食安全后，才能談紅線底線是否堅(jiān)守的問題，不然國(guó)家的糧食安全無保障。我們必須利用城市建設(shè)用地供地緊張現(xiàn)實(shí)，去反逼城鎮(zhèn)走集約型的發(fā)展道路，挖掘城鎮(zhèn)存量土地的潛力，合理布局城鎮(zhèn)的功能，提升城鎮(zhèn)的內(nèi)涵。

在農(nóng)村農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)集約化時(shí)，要注意并不是集約度越高越好，必須在集約的同時(shí)滿足高效，要考慮邊際報(bào)酬，總報(bào)酬、平均報(bào)酬三者的關(guān)系。在邊際報(bào)酬為零，總報(bào)酬達(dá)到最大之后，是不宜追加投入的，這時(shí)的投入并不會(huì)收到回報(bào)。

改變粗放型的發(fā)展方式，走集約化的發(fā)展模式，是農(nóng)村農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的方向，也是耕地保護(hù)的需求。