李曉玉+蔡宇庭

摘要：環(huán)境保護(hù)政策是實(shí)現(xiàn)環(huán)境良性發(fā)展的關(guān)鍵，其政策的發(fā)展與完善對(duì)解決中國日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題具有重要意義。采用文本分析法，對(duì)中央政府頒布的環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)行了梳理與分析?；谡吖ぞ咭暯?，對(duì)選取的政策文本進(jìn)行編碼量化分析，并構(gòu)建出政策工具和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的二維分析框架。針對(duì)中國環(huán)境政策中存在的政策工具類型運(yùn)用比例不均衡、政策內(nèi)容使用存在偏差的問題，提出了相應(yīng)的政策優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)政策；政策工具；政策文本；量化分析

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）12-2385-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.12.046

Policy Textual and Quantitative Research on Environmental Protection Policy in China from the Perspective of Policy Tools

LI Xiao-yu1，CAI Yu-ting2

（School of Public Administration， China University of Geosciences， Wuhan 430074， China）

Abstract： Environmental protection policy is the key to realize the benign development of environment，the development and improvement of environmental protection policy have important significance to solve the increasingly serious environmental pollution problems. This paper encoded and quantified the collected policy texts from the perspective of policy tools and constructs the analytical two-dimensional framework based on the policy tools and environmental protection strategy. The study showed there were some problems in Chinese environmental protection policy， for example， the policy tools types were lopsided and the policy.

Key words： environmental protection policy； policy tools； policy text； quantitative analysis

近些年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，但與此同時(shí)，環(huán)境污染問題卻日益嚴(yán)重，這已經(jīng)引起各級(jí)政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。環(huán)境問題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，環(huán)境保護(hù)政策是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵[1]。因此制定科學(xué)的環(huán)境保護(hù)政策不僅僅是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的必然步驟，更是協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。從20世紀(jì)70年代開始，中國從中央到地方，陸續(xù)制定了相關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策，這些政策在應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)保工作中發(fā)揮了重要的作用。另一方面，我們也不得不面對(duì)環(huán)境污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，一定程度上也反映出中國環(huán)境保護(hù)政策的脆弱或者不足。

本研究基于政策工具視角研究中國環(huán)境保護(hù)政策，通過對(duì)中國歷年來的環(huán)境保護(hù)政策文本進(jìn)行搜集、編碼、統(tǒng)計(jì)、分類，總結(jié)出中國環(huán)境保護(hù)政策的演變歷史及特點(diǎn)，構(gòu)建出政策工具和環(huán)境保護(hù)政策的二維分析框架，分析出其存在的不足，提出優(yōu)化建議，從而促進(jìn)中國環(huán)境保護(hù)政策的進(jìn)一步完善。

1 中國環(huán)境保護(hù)政策文本選擇與研究方法

1.1 文本選擇

中國環(huán)境法規(guī)建設(shè)工作開端于20世紀(jì)70年代，1973年中國環(huán)境保護(hù)會(huì)議審議通過了第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。1974年頒布的《環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要點(diǎn)和主要措施》提出按照“統(tǒng)籌兼顧，適當(dāng)安排”的方針，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)水資源保護(hù)，企業(yè)要改革工藝、消除污染危害以及企業(yè)排污應(yīng)該符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)等措施，環(huán)保理念、加強(qiáng)技術(shù)改造以及末端治理的思路初見端倪。此后隨著中國環(huán)境問題日益突出以及環(huán)境保護(hù)意識(shí)的進(jìn)一步增強(qiáng)，更多的環(huán)境保護(hù)政策文本相繼頒布。

本研究所選擇的中國環(huán)境保護(hù)政策文本主要從北大法寶、法律法規(guī)庫、中國環(huán)境網(wǎng)及機(jī)關(guān)部委相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行收集，共收集到300余份相關(guān)政策文本。鑒于所分析文本時(shí)間跨度長、文本數(shù)量較多，本研究按照以下原則進(jìn)行篩選：①政策文本直接體現(xiàn)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)，如具有環(huán)境防治、環(huán)境污染治理、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境測(cè)評(píng)、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境管制等特點(diǎn)；②發(fā)文機(jī)關(guān)為全國人大及國務(wù)院或其直屬機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)出中央層面的意圖；③依據(jù)蔡守秋的《論中國的環(huán)境政策》，將中國環(huán)境政策表現(xiàn)形式概括為以下幾種：法律法規(guī)、黨的政策文件、黨和政府聯(lián)合政策、領(lǐng)導(dǎo)人的講話、指示、報(bào)告等[2]。

因此，本研究選擇的文本類型為法律、法規(guī)、規(guī)定、規(guī)劃、通知等直接具有指導(dǎo)性意圖的政策文本。按此標(biāo)準(zhǔn)，選取從1973-2016年的132份政策文本作為樣本，并從中提取了直接與環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策的307份文本內(nèi)容作為分析對(duì)象進(jìn)行編碼。

1.2 研究方法

文本分析法是一種基于定性分析基礎(chǔ)上的定量研究方法，起源于軍事情報(bào)研究，近年來相繼在社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等領(lǐng)域得到了廣泛的運(yùn)用[3]。本研究基于Rothell等的供給型、需求型和環(huán)境型三類政策工具理論，對(duì)選取的政策文本進(jìn)行定量分析[4]。政策工具是意圖通過把政策文本變成具體的管理手段，把政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)[5]。本研究首先將政策文本內(nèi)容編碼、分類，然后統(tǒng)計(jì)不同類型的政策工具、政策內(nèi)容，通過統(tǒng)計(jì)圖表的形式直觀展示出各種政策工具和政策內(nèi)容使用狀況。通過政策工具維度和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略維度構(gòu)建出中國環(huán)境保護(hù)政策二維分析框架，有效分析出政策工具視角下中國環(huán)境保護(hù)政策現(xiàn)狀、不足，并進(jìn)一步提出優(yōu)化建議。

2 中國環(huán)境保護(hù)政策演變歷史及特點(diǎn)

梳理環(huán)境保護(hù)政策演變歷史，歸納其發(fā)展特點(diǎn)，有助于更好地認(rèn)識(shí)中國環(huán)境保護(hù)政策現(xiàn)狀以及存在的問題，為政策的改進(jìn)提供借鑒。自20世紀(jì)70年代起，中國環(huán)境保護(hù)政策經(jīng)過逐步發(fā)展，可歸納為以下三個(gè)主要階段：起步階段、發(fā)展階段、深化階段（表1）。

2.1 環(huán)境保護(hù)政策演變歷史

梳理中國環(huán)境保護(hù)政策的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)代的發(fā)展，中國環(huán)境保護(hù)政策文本數(shù)量逐步增多，政策內(nèi)容越來越豐富，政策目標(biāo)更加切合保護(hù)環(huán)境的需要。具體的發(fā)展過程如表1所示。

2.2 環(huán)境保護(hù)政策特點(diǎn)

通過對(duì)中國環(huán)境政策演變歷史的梳理，分析中國環(huán)境政策不同時(shí)期的特點(diǎn)，對(duì)于認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)政策現(xiàn)狀，推進(jìn)環(huán)境政策的有效執(zhí)行，促進(jìn)環(huán)境問題的解決有重大意義。結(jié)合當(dāng)前中國環(huán)境保護(hù)政策演變歷史及文本分析，歸納出如下特點(diǎn)：

2.2.1 政策內(nèi)容逐步完善 政策內(nèi)容是環(huán)境保護(hù)工作開展的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，能夠直接體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)政策的意圖，具有重要的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，即具體指導(dǎo)和監(jiān)督如何進(jìn)行環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境污染防治、環(huán)境保護(hù)測(cè)評(píng)、環(huán)境污染治理以及環(huán)境保護(hù)人、財(cái)、物的投入等。縱觀中國環(huán)境保護(hù)政策的演變，可以發(fā)現(xiàn)中國環(huán)境保護(hù)政策從起步階段到不斷發(fā)展、深化的過程，也是政策內(nèi)容逐步完善的過程。隨著環(huán)保理念的進(jìn)一步深入人心，面對(duì)環(huán)境問題日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，中國環(huán)境保護(hù)政策年度頒發(fā)數(shù)量明顯逐步增多。三個(gè)階段環(huán)境保護(hù)政策文本數(shù)量分別為：起步階段14份、發(fā)展階段30份、深化階段88份。

從圖1可以看出，政策文本從2003年開始，數(shù)量增加較為迅速，尤其2014-2016年間最為明顯。另一方面，在環(huán)境保護(hù)政策文本數(shù)量不斷豐富的同時(shí)，通過對(duì)政策文本的研讀發(fā)現(xiàn)，政策內(nèi)容規(guī)定更加具體、細(xì)化。早期的政策主要關(guān)注宏觀環(huán)境保護(hù)政策，后期更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容的具體規(guī)定。如1974年頒布的《環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要點(diǎn)和主要措施》規(guī)定比較籠統(tǒng)，主要在宏觀層面上進(jìn)行了原則性規(guī)定。隨著政策文本相繼增多，政策內(nèi)容逐步細(xì)化，如2016年國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、國家能源局頒布的《關(guān)于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)意見》內(nèi)容規(guī)定就十分細(xì)化，明確規(guī)定了價(jià)格結(jié)算辦法、融資支持、財(cái)稅政策等。

2.2.2 政策形式不斷豐富 通過對(duì)選擇的132份政策文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)政策文本形式包括法律、辦法、意見、通知、規(guī)定、決定、條例等。表2為中國環(huán)境保護(hù)政策各種不同文本形式數(shù)量，可以看出通知、意見、辦法、法律作為主要的政策形式其數(shù)量較多，條例、決定、規(guī)定等其他形式也逐漸出現(xiàn)并占有一定數(shù)量。在中國環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展的不同階段，政策文本的形式也略有差異，起步階段形式主要有法律、辦法、規(guī)劃；發(fā)展階段除了原有的形式，新增了條例、通知、規(guī)范、意見；深化階段囊括了前兩個(gè)階段的形式，并新增了禁令、通報(bào)、規(guī)定、方案、規(guī)劃、綱要、函。這在一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)前中國政策文本形式不斷豐富的特點(diǎn)。

2.2.3 政策發(fā)布主體明顯增多 政策發(fā)布主體的級(jí)別和數(shù)量可以很大程度上反映出政策的效力。通過對(duì)選中的中國環(huán)境保護(hù)政策文本統(tǒng)計(jì)，得出中國環(huán)境保護(hù)政策頒發(fā)主體統(tǒng)計(jì)圖（圖2）。通過圖2可以看出，中國環(huán)境保護(hù)政策主體主要是環(huán)境保護(hù)部，其次是全國人大、國務(wù)院、發(fā)改委。但近年來隨著改革的不斷深入，其他機(jī)關(guān)也立足于自身職責(zé)和環(huán)境保護(hù)工作的融合，相繼出現(xiàn)了財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、公安部、建設(shè)部、林業(yè)總局、最高人民檢察院、中國人民銀行等部委機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布環(huán)境保護(hù)政策。

3 中國環(huán)境保護(hù)政策文本二維分析

將收集的132份中國環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策文本確定分析單元，統(tǒng)計(jì)不同類型政策工具、政策內(nèi)容使用頻率，分析中國環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略實(shí)施的過程，建構(gòu)出環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略維度；同時(shí)借鑒羅斯維爾的政策工具模型建構(gòu)出政策工具維度，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)出中國環(huán)境保護(hù)的二維分析框架。

3.1 中國環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容分析單元編碼

將選擇的132份政策作為分析文本，并按照直接體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容作為分析對(duì)象，共提取出了307份政策內(nèi)容進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)，具體如表3所示。

3.2 政策工具視角下中國環(huán)境保護(hù)政策文本分析框架構(gòu)建

奧斯本在《改革政府》中將政策工具形象稱作政府的“箭”，揭示了政策工具在政府實(shí)施政策時(shí)的突出作用[6]。因此分析環(huán)境保護(hù)政策工具對(duì)防止環(huán)境污染發(fā)生、監(jiān)管環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治具有積極的作用?；诹_斯維爾的需求型、環(huán)境型、供給型三類政策工具，建構(gòu)起了政策工具維度（X維度），基于環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略實(shí)施過程分析建構(gòu)起環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略維度（Y維度）。

3.2.1 X維度：政策工具維度 環(huán)境型政策工具是指政府通過法規(guī)管制、稅費(fèi)政策、金融支持、策略性措施對(duì)中國環(huán)境保護(hù)進(jìn)行指導(dǎo)、服務(wù)，為中國環(huán)境保護(hù)的宏觀和微觀發(fā)展創(chuàng)造有利的土壤。

1）供給型政策工具。是通過直接或間接為中國環(huán)境保護(hù)提供人、財(cái)、物的支持。具體而言，政府通過環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保設(shè)施、環(huán)保信息、環(huán)保人才培養(yǎng)、環(huán)保資金投入來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。

2）需求型政策工具。是通過發(fā)揮市場(chǎng)力量及市場(chǎng)規(guī)則為中國環(huán)境保護(hù)“添磚加瓦”。具體而言，通過政府采購、市場(chǎng)塑造、服務(wù)外包等措施，運(yùn)用市場(chǎng)化工具引入民間資本、民間力量來服務(wù)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。

3.2.2 Y維度：環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略維度 環(huán)境政策出臺(tái)的數(shù)量、質(zhì)量以及政策工具的選擇、執(zhí)行是環(huán)境保護(hù)有效進(jìn)行的重要部分，但這些要素只是服務(wù)于中國環(huán)境保護(hù)實(shí)施的一個(gè)部分，最終的目標(biāo)則是環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)。單個(gè)的環(huán)境保護(hù)政策文本分析不足以體現(xiàn)中國環(huán)境保護(hù)工作狀況，因此基于環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略維度的分析覆蓋范圍更廣、更全面、更科學(xué)。本研究通過環(huán)境保護(hù)實(shí)施過程，將中國環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略維度細(xì)分為以下幾個(gè)方面：環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)防治、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)、環(huán)境保護(hù)治理、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督以及環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)六個(gè)環(huán)節(jié)。只有將環(huán)境保護(hù)的預(yù)防、治理、宣傳、教育貫穿于環(huán)境保護(hù)的全過程，才能進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略得到更有效地貫徹實(shí)施。

3.2.3 環(huán)境保護(hù)政策二維分析框架構(gòu)建 基于X維度（政策工具維度）和Y維度（環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略維度）分析，構(gòu)建出中國環(huán)境保護(hù)的二維分析框架（圖3）。

3.3 中國環(huán)境保護(hù)政策工具與政策內(nèi)容統(tǒng)計(jì)分析

結(jié)合需求型、環(huán)境型、供給型三類環(huán)境保護(hù)政策工具進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)，可以得出中國環(huán)境保護(hù)政策工具、政策內(nèi)容使用比例，如表4所示。

從表4可以看出中國環(huán)境保護(hù)政策在不同政策工具中的使用狀況、所占比例?？傮w來看，供給型政策使用最為豐富，占44.5%，這與中國之前的管理型政府模式密不可分；其次則是環(huán)境型政策工具，占36.7%；使用不足的則是需求型政策工具，占18.6%。而政策工具中的具體政策內(nèi)容差異較大，如服務(wù)外包占2.0%、金融支持占2.6%、稅費(fèi)政策占2.9%，而在政策內(nèi)容使用上更傾向于策略性措施（20.5%）、法規(guī)管制（10.7%）、環(huán)保機(jī)構(gòu)（12.3%）。這為中國環(huán)境保護(hù)政策的完善指明了方向，今后在進(jìn)行政策工具選擇優(yōu)化、政策內(nèi)容使用時(shí)，應(yīng)該加大激發(fā)需求型政策工具及服務(wù)外包、金融支持、稅費(fèi)政策內(nèi)容的使用比例。

4 研究結(jié)論

通過以上分析可以看出，中國環(huán)境保護(hù)政策總體上取得了很大的發(fā)展，形成了以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為核心，以各項(xiàng)法規(guī)、意見、規(guī)劃、條例、辦法、決定為輔助的較為完整的環(huán)境保護(hù)政策體系。通過政策工具的邏輯分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國環(huán)境保護(hù)政策綜合運(yùn)用了環(huán)境型政策工具、供給型政策工具、需求型政策工具，囊括了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境污染治理、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)、環(huán)境污染防治的環(huán)境保護(hù)具體內(nèi)容規(guī)定。與此同時(shí)，研究也發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國環(huán)境保護(hù)政策還存在不完善的方面。

4.1 政策工具類型運(yùn)用比例不均衡

通過政策文本內(nèi)容編碼、統(tǒng)計(jì)、分析，目前中國環(huán)境保護(hù)政策三類政策工具所占比例分別為：供給型44.5%、環(huán)境型36.7%、需求型18.6%（表4）。從中可以看出，當(dāng)前中國政策工具中存在供給型政策偏多，需求型不足的現(xiàn)象。中國環(huán)境保護(hù)政策工具比例不均衡一定程度上與中國政府管理模式存在密不可分的關(guān)系，中國政府管理經(jīng)歷了從管理型到服務(wù)型，從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。管理型、全能型提倡政府是主角，出現(xiàn)政府的規(guī)定、條例、意見使用較多的情況，在環(huán)境保護(hù)政策工具上也體現(xiàn)出供給型、環(huán)境型政策工具使用比例較大的局面。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用[7]。保護(hù)環(huán)境作為一種有效配置資源的形式，其需求型政策工具嚴(yán)重的不足，沒有最大程度地激發(fā)市場(chǎng)活力。

4.2 政策內(nèi)容使用存在偏差

由表4可以看出，中國政策內(nèi)容涉及領(lǐng)域較為廣泛，但通過量化結(jié)果也可以看出政策內(nèi)容仍存在一定的偏差。具體而言，政府在服務(wù)外包（2.0%）、政府采購（5.5%）、環(huán)保資金投入（5.5%）、環(huán)保設(shè)施建設(shè)（7.8）、環(huán)保人才培養(yǎng)（7.2%）、稅費(fèi)政策（2.9%）等方面內(nèi)容的規(guī)定缺乏。服務(wù)外包可以進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)，因此政府應(yīng)做好掌舵人，有效發(fā)揮社會(huì)、企業(yè)、公眾力量，參與到環(huán)境保護(hù)工作中，政府應(yīng)該增加政府采購、服務(wù)外包等政策內(nèi)容；環(huán)保資金是進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)保障，政策層面應(yīng)該對(duì)此進(jìn)行更為具體的規(guī)定，促使環(huán)保資金注入更加充足，環(huán)保設(shè)施建設(shè)更加全面，環(huán)保人才建設(shè)滿足環(huán)保事業(yè)的需求。

4.3 環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在“兩難”悖論

十八大提出，“建設(shè)生態(tài)文明，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)各領(lǐng)域和各階段?！盵8]其作為指導(dǎo)、協(xié)調(diào)中國環(huán)境保護(hù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的總方針具有全局作用，在一定程度上體現(xiàn)出協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的重要性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)是相輔相成的，以犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的國家、地區(qū)、城市均為此付出了慘重的代價(jià)。

長期以來，中國存在著一個(gè)政府績效考核的誤區(qū)，即過分注重GDP，而忽視了對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的考核，致使部分地方政府沒有兼顧好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，以犧牲環(huán)境為代價(jià)來換取GDP的發(fā)展。劉太剛[9]指出，目前中國環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在四種“囚徒困境”：即經(jīng)濟(jì)主體之間、地方政府之間、經(jīng)濟(jì)政策與環(huán)境政策之間、中國與其他發(fā)展中國家之間。通過對(duì)中國環(huán)境保護(hù)政策文本內(nèi)容分析可以發(fā)現(xiàn)，目前中國環(huán)境保護(hù)政策在指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面存在不足，同時(shí)規(guī)范中國和世界其他國家共同致力于環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的政策文本較為罕見。因此今后在制定環(huán)境保護(hù)政策時(shí)，需要通過政策引導(dǎo)、規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩者間的關(guān)系，走出環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“囚徒困境”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)共贏?？上驳氖?，近幾年來，中國許多地方政府紛紛將環(huán)境指標(biāo)納入政府績效考核的重要內(nèi)容，部分地方政府甚至將環(huán)境指標(biāo)列于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之前，這有效地糾正了中國原有的政府績效考核的指標(biāo)偏差，有利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

5 優(yōu)化建議

5.1 均衡政策工具運(yùn)用比例，矯正政策內(nèi)容使用偏差

政策目標(biāo)是政策活動(dòng)的核心，作為設(shè)計(jì)政策、執(zhí)行政策的歸宿和評(píng)價(jià)政策的標(biāo)準(zhǔn)[10，11]。環(huán)境政策能否有效發(fā)揮作用則依賴于科學(xué)的政策內(nèi)容使用和合理的政策工具運(yùn)用。

具體而言，針對(duì)中國目前政策工具運(yùn)用比例不均衡和政策內(nèi)容有所偏差的不足，應(yīng)著手以下方面：積極順應(yīng)市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，加大需求型政策工具的運(yùn)用比例，適當(dāng)調(diào)整供給型和環(huán)境型政策工具偏多的現(xiàn)實(shí)境況。政府應(yīng)該積極出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)民間資本和公民力量參與到環(huán)境保護(hù)中，為環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的人、財(cái)、物支持。尤其十八屆三中全會(huì)提出大力推行“PPP模式”，更進(jìn)一步釋放出通過公私合作、有效發(fā)揮政府和私人合作的重要意義。在有限政府理念下，政府應(yīng)該立足于宏觀管理，而具體的服務(wù)則應(yīng)該更多地通過政府采購、市場(chǎng)塑造、服務(wù)外包等形式來完成；對(duì)于中國環(huán)境保護(hù)在人才培養(yǎng)上和資金支持上的不足，則應(yīng)該進(jìn)一步加大財(cái)力投入和科學(xué)研究，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、人才的領(lǐng)先，積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)及學(xué)校教育培養(yǎng)公民環(huán)保意識(shí)，使社會(huì)形成“知環(huán)保、懂環(huán)保、做環(huán)保”的風(fēng)貌，進(jìn)而全面推進(jìn)中國的環(huán)境保護(hù)工作的開展。

5.2 破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)“兩難”悖論

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，環(huán)境要保護(hù)，這兩者并不沖突。為此中國也做出了許多努力和嘗試，如提出并踐行綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等模式，且取得了較好的效果。習(xí)近平總書記在對(duì)生態(tài)文明建設(shè)指示時(shí)強(qiáng)調(diào)：我們要樹立“綠水青山就是金山銀山”的強(qiáng)烈意識(shí)[11]。具體而言，我們?cè)诎l(fā)展上可以著手于環(huán)保經(jīng)濟(jì)。環(huán)保經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開環(huán)保產(chǎn)業(yè)支撐，其是極具活力的朝陽產(chǎn)業(yè)，也是我們推進(jìn)“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)力點(diǎn)。因此，今后應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的扶持和發(fā)展，通過低能耗、低污染的發(fā)展，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，進(jìn)而尋求二者協(xié)同推進(jìn)?；谡吖ぞ咭暯堑沫h(huán)境保護(hù)政策則應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范政策制定，使之更加科學(xué)，執(zhí)行更加有效，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)。具體而言，進(jìn)一步鼓勵(lì)和推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策文本出臺(tái)，界定環(huán)保經(jīng)濟(jì)的界限，鼓勵(lì)環(huán)保經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

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