張德碩

[摘要]我國(guó)自2013年以來大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，PPP項(xiàng)目再談判隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展而增加。社會(huì)資本在處理PPP再談判風(fēng)險(xiǎn)的策略仍不清楚。本研究從公共部門、外部環(huán)境和初始合同的角度確定了社會(huì)資本PPP項(xiàng)目再談判的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)?；谝炎R(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，提出了社會(huì)資本處理再談判風(fēng)險(xiǎn)的有效策略。主要包括：規(guī)定PPP再談判過程和相關(guān)監(jiān)督制度、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和公共部門風(fēng)險(xiǎn)的能力、通過訴訟保護(hù)社會(huì)資本的效益等。

[關(guān)鍵詞]PPP；再談判；風(fēng)險(xiǎn)因素；策略

0引言

公私合作伙伴關(guān)系（PPP）是政府和社會(huì)資本為提供基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)而建立的合作伙伴關(guān)系。PPP模式已被廣泛應(yīng)用，第一個(gè)PPP項(xiàng)目是英國(guó)政府在1982年推出的。英國(guó)的PPP項(xiàng)目主要集中在醫(yī)療服務(wù)、教育等。澳大利亞、加拿大、美國(guó)和拉丁美洲等其他國(guó)家和地區(qū)也廣泛采用PPP模式。根據(jù)1985年至2011年全球PPP項(xiàng)目數(shù)量的統(tǒng)計(jì)分析：歐洲位居第一，亞洲和澳大利亞是第二位，墨西哥和拉丁美洲是第三位，美國(guó)和加拿大是第四位。我國(guó)自2013年起開始廣泛推廣PPP模式，目前我國(guó)越來越多的項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。

然而，根據(jù)國(guó)外PPP項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)來看，隨著項(xiàng)目的不斷開發(fā)，由于各種原因，PPP項(xiàng)目再談判已經(jīng)不可避免，PPP項(xiàng)目再談判的幾率不斷增加。雖然再談判是PPP實(shí)施中要考慮的一個(gè)重要問題，但缺少社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目再談判中的戰(zhàn)略問題的研究。因此，本文基于確定的再談判關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素的研究，為社會(huì)資本提出有效的再談判戰(zhàn)略，以應(yīng)對(duì)PPP再談判風(fēng)險(xiǎn)。

1社會(huì)資本PPP再談判的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)

基于文獻(xiàn)綜述，本研究確定了社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中再談判關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)，主要來自公共部門、外部環(huán)境和初始合同三個(gè)方面。

公共部門存在三個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，包括政府領(lǐng)導(dǎo)的變化、政府的信用風(fēng)險(xiǎn)以及政府的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)的PPP項(xiàng)目，特別是一些大型PPP項(xiàng)目中，通常是由地方政府官員引進(jìn)的項(xiàng)目，如果領(lǐng)導(dǎo)離任，在支持和優(yōu)惠政策上可能會(huì)改變。在這種情況下，PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益就會(huì)降低，導(dǎo)致社會(huì)資本發(fā)起再談判。此外，信用風(fēng)險(xiǎn)也很重要。例如，如果政府認(rèn)為社會(huì)資本收益過高，也會(huì)發(fā)起再談判，以減少公共財(cái)政負(fù)擔(dān)或提高社會(huì)福利。這種做法也會(huì)損害社會(huì)資本的利益。另外，在PPP項(xiàng)目中，政府的腐敗將增加社會(huì)資本在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的成本。但是，由于我國(guó)一直在執(zhí)行大規(guī)模的反腐行動(dòng)，如果反腐可以進(jìn)一步制度化，腐敗風(fēng)險(xiǎn)將不斷減少。

外部環(huán)境存在三個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，包括法律法規(guī)變化、宏觀經(jīng)濟(jì)變化以及替代產(chǎn)品的出現(xiàn)。我國(guó)PPP項(xiàng)目有關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)不太完善、宏觀經(jīng)濟(jì)不太穩(wěn)定。因此，法律法規(guī)和宏觀經(jīng)濟(jì)的變化對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生重大影響。目前，我國(guó)政府正積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目，地方政府通常提供一定的激勵(lì)措施來吸引社會(huì)資本投資于PPP項(xiàng)目。然而，如果相關(guān)法規(guī)在未來發(fā)生變化，社會(huì)資本為了保護(hù)自身的利益便會(huì)發(fā)起再談判。同時(shí)，替代產(chǎn)品或服務(wù)的出現(xiàn)也是影響再談判的另一個(gè)關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)因素?，F(xiàn)有的PPP合同通常強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的唯一性，以保護(hù)其長(zhǎng)期利益。但是，如果市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生變化，可能會(huì)出現(xiàn)一些替代產(chǎn)品。在這種情況下，社會(huì)資本的利益會(huì)受到影響，因此也會(huì)發(fā)起再談判。

初始合同亦存在三個(gè)關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)因素，包括缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益相關(guān)者條款規(guī)范不足以及缺乏再談判的相應(yīng)規(guī)范。不完全合同是PPP項(xiàng)目再談判的根本原因。由于PPP項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)，初始合同不可能對(duì)各種條款詳細(xì)說明，因此公共部門和社會(huì)資本在遇到不利情況時(shí)會(huì)發(fā)起再談判。然而，如果合同缺少?gòu)椥?，再談判的發(fā)生也是不可避免的，因?yàn)橛捎谌说挠邢蘩硇院托畔⒌挠邢扌?，難以預(yù)測(cè)未來發(fā)生的所有不確定性的情況。另外，由于社會(huì)資本具有趨利性而公共部門需要保證公共福利最大化，所以缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也極大地促進(jìn)了PPP項(xiàng)目的再談判。

2社會(huì)資本對(duì)PPP再談判風(fēng)險(xiǎn)的策略

根據(jù)確定的PPP再談判關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，提出了社會(huì)資本在我國(guó)PPP項(xiàng)目中處理再談判風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略體系。社會(huì)資本再談判有效的戰(zhàn)略主要是在初始合同中規(guī)定再談判過程和相關(guān)監(jiān)督制度。公共部門與社會(huì)資本發(fā)生再談判時(shí)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和公共部門產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的能力。

PPP項(xiàng)目再談判是不可避免的，因此對(duì)PPP再談判加以規(guī)定是非常有必要的。現(xiàn)有研究認(rèn)為，在合同中規(guī)定再談判程序、再談判的觸發(fā)事件、再談判判斷的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容對(duì)再談判的成功具有重要作用。例如，為了減少不合理風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)設(shè)計(jì)一個(gè)適應(yīng)動(dòng)態(tài)條件的模型來達(dá)到政府和社會(huì)資本之間合適的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)劃。在這種情況下，公共部門和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中不必要的再談判將大大減少，從而避免了公共資源的浪費(fèi)和效率低下的可能。此外，合同中還應(yīng)規(guī)定再談判監(jiān)督制度。由于公共部門和社會(huì)資本自我監(jiān)督實(shí)現(xiàn)困難，因此，應(yīng)邀請(qǐng)第三方獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和社會(huì)資本的履約情況等。第三方獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)收集的這些信息將有助于判斷是否啟動(dòng)了不必要的再談判，以及如果發(fā)起再談判將如何補(bǔ)償損失。監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容、第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及如何解決監(jiān)督過程中的爭(zhēng)議應(yīng)在初始合同中加以確認(rèn)。

優(yōu)化再談判的過程，減少交易成本、提高公共資源利用率。通過借鑒國(guó)外PPP項(xiàng)目再談判的過程，其關(guān)鍵步驟是確定再談判目標(biāo)，例如特許期長(zhǎng)度、相關(guān)價(jià)格、優(yōu)惠政策以及社會(huì)資本的投資回報(bào)率等。并且，通過初始合同中規(guī)定的相應(yīng)方法和來自第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)來確定再談判目標(biāo)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。最后社會(huì)資本和公共部門進(jìn)行再談判，直到雙方達(dá)到最終一致的結(jié)果。再談判的原則是雙贏，這種策略對(duì)于處理來自外部環(huán)境和公共部門的風(fēng)險(xiǎn)，包括法律法規(guī)的變化和政府領(lǐng)導(dǎo)變化的再談判是非常有效的。

然而，如果再談判不能解決政府的信用風(fēng)險(xiǎn)和政府的腐敗風(fēng)險(xiǎn)等，應(yīng)當(dāng)通過訴訟的途徑規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以確保社會(huì)資本自身的效益。第三方獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和合同的相關(guān)規(guī)定可以作為社會(huì)資本進(jìn)行訴訟的關(guān)鍵證據(jù)。由于訴訟耗時(shí)長(zhǎng)且花費(fèi)巨大，因此應(yīng)被視為處理PPP再談判風(fēng)險(xiǎn)的最終戰(zhàn)略。

PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本需要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此社會(huì)資本需要進(jìn)行自我能力的強(qiáng)化，如提高自身管理效率、招聘專業(yè)技術(shù)人員等以應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目投資時(shí)間長(zhǎng)具有較大的不確定性，因此并非所有風(fēng)險(xiǎn)都能提前確定和解決。然而，如果外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是由公共部門造成的，如隱藏關(guān)鍵信息、故意引入替代產(chǎn)品等，則社會(huì)資本需要進(jìn)行再談判甚至訴訟，以確保社會(huì)資本的合理回報(bào)。

3結(jié)語

PPP被許多國(guó)家廣泛應(yīng)用于多個(gè)領(lǐng)域以提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。我國(guó)自2013年以來大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，PPP項(xiàng)目再談判比率的增長(zhǎng)通常隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展而增加。然而，社會(huì)資本在我國(guó)項(xiàng)目中處理PPP再談判風(fēng)險(xiǎn)的策略仍不清楚。本研究從公共部門、外部環(huán)境和初始合同的角度確定了我國(guó)PPP項(xiàng)目再談判的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)?；谝炎R(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，提出了社會(huì)資本處理這些再談判風(fēng)險(xiǎn)的有效策略。戰(zhàn)略主要包括：在合同中規(guī)定PPP再談判過程和相關(guān)監(jiān)督制度、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和公共部門風(fēng)險(xiǎn)的能力以及在必要的情況下通過訴訟保護(hù)社會(huì)資本的效益。

這項(xiàng)研究可以促進(jìn)社會(huì)資本更好地了解我國(guó)PPP項(xiàng)目中再談判風(fēng)險(xiǎn)因素。所提供的策略也為解決這些風(fēng)險(xiǎn)因素提供了相應(yīng)的方法。但是，應(yīng)該注意的是，這些策略是一般的理論建議，應(yīng)進(jìn)行未來相關(guān)的研究以驗(yàn)證這些戰(zhàn)略在PPP項(xiàng)目再談判中的應(yīng)用效果。