盧照地　范佳欣　王艾琳

摘要：以長春經濟技術開發(fā)區(qū)為研究對象，基于2008、2010、2012、2014年4輪評價時點構建具有目標、子目標、指標3個層次的評價指標體系，在統(tǒng)一的評價標準下對已開展的4輪評價結果進行對比分析，得到開發(fā)區(qū)土地利用集約度分值的變化，并制作擴展?jié)摿Ψ植紙D。結果表明，開發(fā)區(qū)土地集約利用整體水平不斷提高，4輪的土地利用集約度分值分別為78.25、93.33、98.20、98.21分；工業(yè)用地建筑系數與工業(yè)用地固定資產投入強度等指標對土地集約利用水平提高的貢獻率最大；擴展?jié)摿φw下降，部分企業(yè)已逐漸退出開發(fā)區(qū)范圍；土地集約利用潛力不能滿足近期發(fā)展需要。

關鍵詞：長春經濟技術開發(fā)區(qū)；土地集約利用；評價；擴展?jié)摿?/p>

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）11-2055-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.11.014

Abstract： Taking Changchun Economic and Technological Development Zone as the research object， based on the four evaluation points of 2008， 2010， 2012 and 2014， the evaluation index system was constructed， which was composed of three levels： target， sub target and index. Under the unified evaluation criteria， the four evaluation points of results have been compared and analyzed， and the change of land use intensity score in the development zone was obtained. The results showed that， the overall level of intensive land use in the development zone has been continuously improved， and intensive degree scores of the four round were 78.25， 93.33， 98.20 and 98.21， respectively； industrial land building coefficient and fixed assets investment in industrial land intensity index had the largest contribution rate to improve the level of land intensive use； expansion potential dropped overall， some enterprises had been gradually withdraw from the development zone； land intensive use potential could not meet the needs of recent development.

Key words： Changchun Economic and Technological Development Zone； intensive use of land； evaluate； expansion potential

當前，中國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展階段[1]，城市化的迅速推進促進了區(qū)域經濟的快速發(fā)展，但中國城市用地結構不合理、投入產出水平低等因素直接制約了土地的高效利用[2]，使得土地供需矛盾日益尖銳[3，4]。因此，節(jié)約集約用地將是中國緩解人地矛盾和保護耕地的一項重要舉措[5]。城市土地集約利用強調的是土地投入產出的關系，即以最少的土地投入獲得最大的產出，同等的投入獲得的產出越多，說明土地利用的集約度就越高[6]。開發(fā)區(qū)作為政府促進區(qū)域經濟迅速發(fā)展的載體[7]，在用地類型上主要是以工業(yè)用地為主，居住和商業(yè)用地為輔。通過減免稅收、優(yōu)惠提供工業(yè)用土地等政策，吸引外商及本區(qū)域的投資資金，對所管轄的區(qū)域進行建設開發(fā)，從而進一步帶動所在省市的區(qū)域經濟發(fā)展。因而，相比城市而言，開發(fā)區(qū)的土地利用更有必要趨于集約。

為切實加強開發(fā)區(qū)用地管理，促進開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地并為開發(fā)區(qū)擴區(qū)提供科學依據，自2008年7月起，國土資源部組織啟動了開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用評價工作。長春市國土資源廳按照有關文件要求，分別于2008、2010、2012、2014年對長春經濟技術開發(fā)區(qū)進行并完成了土地集約利用評價工作。長春經濟技術開發(fā)區(qū)作為區(qū)域經濟發(fā)展的領導力量和工業(yè)集聚發(fā)展的良好載體，在土地資源利用角度，能實現土地功能緊湊化、土地利用結構合理化、投入產出高效化[8]和生態(tài)安全一體化，可以為吉林省土地實現節(jié)約集約提供有益參考。

在新的發(fā)展形式下，長春經濟技術開發(fā)區(qū)產業(yè)布局、產業(yè)鏈的延伸和區(qū)域經濟社會綜合功能的發(fā)展受到了一定的限制。因此，對開發(fā)區(qū)進行土地集約利用動態(tài)評價及潛力預測研究能夠分析影響開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的因素，揭示開發(fā)區(qū)土地集約利用程度變化過程及土地集約利用潛力變化趨勢，為開發(fā)土地利用、土地管理和擴區(qū)[9]提供科學依據，并且有利于長春經濟技術開發(fā)區(qū)適應新形勢發(fā)展需求、提高土地集約利用水平和優(yōu)化空間功能結構，提高其經濟產出能力。

1 研究區(qū)概況與數據來源

1.1 長春經濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)展概況

長春經濟技術開發(fā)區(qū)位于長春市區(qū)東部，1993年4月4日經國務院批準升級為國家級經濟技術開發(fā)區(qū)。經過23年的創(chuàng)新與發(fā)展，形成汽車零部件、生物化工、服務業(yè)三大支柱產業(yè)，成為區(qū)域經濟發(fā)展的重要載體、現代工業(yè)的集聚中心和經濟社會增長的中堅力量[10]，在帶動區(qū)域產業(yè)結構升級和提高城市化水平方面發(fā)揮了不可替代的作用。

制定產業(yè)規(guī)劃綱要，規(guī)劃建設長春生物化工產業(yè)園，首期1.7 km2基礎設施配套和10萬m2標準廠房全面完成?？缇畴娚淘诨ヂ?lián)互通、物流補貼、通關服務等方面均取得突破。圍繞打造新能源汽車動力電池生產基地和高端新能源客車出口基地，聘請中國汽車技術研究中心起草《長春興隆綜合保稅區(qū)引進整車項目研究報告》，進行項目用地規(guī)劃預留[11]。

《長春年鑒》、《國家級經濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)展報告》等統(tǒng)計資料顯示，2014年長春經濟技術開發(fā)區(qū)全年實現地區(qū)生產總值540億元，按可比口徑增長10.1%；工業(yè)總產值1 308億元，按可比口徑增長12.2%；一般預算全口徑財政收入70.1億元，按可比口徑增長7%；固定資產投資473億元，增長15.4%[11]；主要經濟指標增速全面，超過長春市平均水平。

1.2 數據來源

通過長春經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會、國務院關于設立長春經濟技術開發(fā)區(qū)的批復[國函（1993）42號]、長春經濟技術開發(fā)區(qū)2005年機構改革“三定”方案、歷年國家商務部綜合投資環(huán)境評價報表等調研獲取土地建設狀況等基礎數據、區(qū)位圖等圖件資料，并根據歷年航空遙感影像判識和實地走訪對收集數據資料進行核準及更新。

1.3 開發(fā)區(qū)用地狀況變化

1.3.1 土地建設狀況 根據《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（2014年度試行）》要求，按照開發(fā)區(qū)建設狀況對開發(fā)區(qū)的用地進行分類和統(tǒng)計，得到長春經濟技術開發(fā)區(qū)用地類型結構變化狀況（表1）。

由表1可知，評價時間范圍內，已建成城鎮(zhèn)建設用地所占比例一直呈增加趨勢。2008年，長春經濟技術開發(fā)區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設用地面積為953.72 hm2，占研究區(qū)域總面積的95.10%；2010、2012年已建成城鎮(zhèn)建設用地面積分別為960.15、981.83 hm2，占總面積的95.75%、97.91%；2014年，已建成城鎮(zhèn)建設用地面積達988.54 hm2，占總面積的98.58%。相應地，未建成城鎮(zhèn)建設用地由4.90%降至1.42%。研究區(qū)域內無不可建設土地。

工礦倉儲用地始終占研究區(qū)域總面積的45%左右。2008年，工礦倉儲用地面積為448.42 hm2，占研究區(qū)域總面積的44.70%；2010年和2012年期間所占比例略有下降，但仍在43.5%以上；2014年工礦倉儲用地的比例又增至47.70%，這充分反映了工礦倉儲用地是已建成城鎮(zhèn)建設用地的主體。

另外，住宅用地、交通運輸用地、商服用地和公共管理與公共服務用地的比例均有提升，但增幅不大，除了2012年的住宅用地迅增到15.44%外，其余變化均控制在2個百分點以內。剩余部分為其他城鎮(zhèn)建設用地，所占比例很小，不足0.5%。

未建成土地一直存在，但比例下降。雖然在評價時間范圍里始終有未建成土地，但是都屬于已達到供地條件未供應土地或者已經供應尚未建成土地，對開發(fā)區(qū)的建設不具阻礙作用。

1.3.2 土地供應狀況 2008年和2009年供應的土地全部用作工礦倉儲用地，2010-2014年供應土地面積變?yōu)?（表2）。

1.3.3 投入產出狀況 在這4個評價時點，長春經濟技術開發(fā)區(qū)投入產出與土地集約利用影響因素形成合力作用[12]，經濟水平不斷上升。2008年，開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)固定資產投資額855 340萬元，開發(fā)區(qū)工業(yè)總產值684 288萬元；2010、2012年的開發(fā)區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產投資總額分別為995 417萬元和1 037 476萬元，開發(fā)區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)總收入分別達5 462 115萬、7 514 472萬元；2014年，開發(fā)區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產投資總額達1 206 400萬元，總收入8 509 100萬元（圖1）。

2 開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價

2.1 土地利用狀況的動態(tài)變化

2.1.1 土地利用程度提升 在土地利用程度方面，選取了土地供應率、土地建成率兩項指標進行評價，結果見圖2。由圖2可知，在土地供應率方面，4輪評價結果一直保持較高水平，確保了土地效益的及時發(fā)揮。2013年底，長春經濟技術開發(fā)區(qū)土地供應率達到98.58%，比2007年底提高了1.18個百分點，其中2009-2011年間變化較小，但整體呈上升趨勢。2013年底的土地建成率為100%，比2007、2009、2011年底分別提高了2.40、2.87、1.23個百分點，反映開發(fā)區(qū)已供應國有建設用地全部建成，保證土地及時投入使用。

2.1.2 土地利用結構大體保持平穩(wěn) 土地利用結構選取工業(yè)用地率進行分析。在已建成城鎮(zhèn)建設用地中，2013年底長春經濟技術開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地率達到47.70%，分別比2007、2009、2011年底提高0.68、1.33、3.21個百分點，整體呈波動提高態(tài)勢，先下降后上升[13]，這是由于長春市經濟技術開發(fā)區(qū)按照“轉型升級、二次創(chuàng)業(yè)”的目標要求進行了結構調整、夯實基礎、轉型發(fā)展。同時調整了住宅用地所占的比例，使其從2011年底的15.44%下降為2013年底的12.70%，使工業(yè)用地得到了較為充足的保證（圖3）。

2.1.3 土地利用強度明顯提高 以開發(fā)區(qū)綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數4個指標進行分析。從綜合容積率來看，2007-2009年保持平穩(wěn)，2009-2013年底增長15個百分點，反映開發(fā)區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設用地的綜合利用強度提高。從建筑密度來看，2007-2011年底均以較慢的速度增長，2012-2013年底增長了8.18%，說明在“十二五”科學發(fā)展的主題下平面利用狀況不斷提高。從工業(yè)用地綜合容積率來看，2007-2011年底一直保持每年2個百分點的增速，而2011年底至2013年底卻下降了7個百分點，說明長春經濟技術開發(fā)區(qū)在調整產業(yè)結構的過程中工礦倉儲用地的綜合利用強度下滑。從工業(yè)用地建筑系數來看，除2007年底現狀值較低外，其他3輪評價值均處于較高水平，說明工業(yè)在開發(fā)區(qū)的主導地位明顯，工礦倉儲用地的平面利用狀況良好（圖4）。

2.1.4 產業(yè)用地投入與產出效益 投資強度選用開發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產投資強度和工業(yè)用地產出強度指標進行分析。2013年底的工業(yè)用地固定資產投資強度達到2 558.21萬元/hm2。比2007、2009、2011年底分別增長了25.46%、12.60%、7.15%。投資強度的不斷提高說明長春經濟技術開發(fā)區(qū)正向著外商投資的集聚地、產業(yè)集群的承載地發(fā)展，但增長速度的減緩說明尋找新的土地集約利用方式迫在眉睫。工業(yè)用地產出強度在2007年底處于最低水平，僅 1 526.00萬元/hm2，尚未達到該年的固定資產投入強度；在2011年底處于最高值，達到17 204.25萬元/hm2，是當年固定資產投入強度的7.24倍。

2.1.5 土地管理績效 在前三輪評價中，閑置土地處置率均為100%，在第四輪集約評價中，閑置土地處置率為0，土地利用績效得以充分發(fā)揮。

2.2 構建評價指標體系

鑒于先后開展的4輪評價在評價指標體系、評價指標權重和評價指標理想值等方面的差異，本著評價結果的科學性和比較指標的一致性原則，從《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（2014年度試行）》給出的評價指標中選取了10個有代表性的指標。

在2014年的評價中，針對經濟數據統(tǒng)計困難、與開發(fā)區(qū)用地范圍的空間對應性差、缺乏有效審核依據等問題，指標權重設定時，加大了土地利用狀況指標權重（容積率等），降低了用地效益指標權重（固定資產投入、地均稅收等）。因此，為了在4輪評價的動態(tài)變化中既體現用地效益指標在土地集約利用中的作用，又降低不確定性因素對評價結果的影響，在咨詢有關專家意見后，決定分別賦予2008、2010、2012、2014年的評價指標體系以10%、10%、20%、60%的權重計算得到新的統(tǒng)一的土地集約利用程度評價指標權重。理想值的確定與權重值辦法相同，具體見表3。根據上述權重值計算得到4輪評價的土地利用集約度分值分別為78.25、93.33、98.20、98.21分，土地利用集約程度不斷上升。

3 開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力分析

3.1 土地集約利用潛力變化狀況

通過2007-2013年的統(tǒng)計數據（表4）可知，在經濟技術開發(fā)區(qū)內始終存在尚可供應土地，并且土地條件均滿足開發(fā)工礦倉儲用地的要求；隨著時間的變化，年均供應土地面積也不斷變化，具體表現為2007-2011年底年均供應土地的面積隨時間的推移而增加，2012-2013年底年均供應土地面積有所減少；年均工礦倉儲用地面積與年均供地面積變化一致；4輪評價的數據顯示，經濟技術開發(fā)區(qū)的擴展?jié)摿Τ尸F倒V形變化，但整體呈下降趨勢，這說明開發(fā)區(qū)處于不斷的發(fā)展之中，工業(yè)用地率不斷提高；用地結構調整增加的土地面積不斷減少，說明土地利用已達到一定的集約程度，如若不盡快實行新的節(jié)約用地方法，土地的供應將很難跟得上工業(yè)發(fā)展的步伐；研究對象仍可以通過提高工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數、固定資產投入強度以及產出強度等方法來挖潛部分土地集約利用的潛力。

3.2 土地集約利用擴展?jié)摿ψ兓臻g分布

2008年長春經濟技術開發(fā)區(qū)的擴展?jié)摿?6.06 hm2（圖6），是4輪評價時點中擴展?jié)摿ψ畲蟮摹?010年其擴展?jié)摿ψ優(yōu)?4.30 hm2（圖7），2008年未供應用地已用來進行房地產開發(fā)、建材公司、汽車零部件制造等投資；2012年的擴展?jié)摿M一步降低至8.71 hm2（圖8），除了個別較完整的宗地及形狀不佳的土地，均用來滿足工業(yè)的發(fā)展；2014年的擴展?jié)摿υ鲋?4.23 hm2（圖9）。

4 結論

本研究通過構建新的評價體系對4輪評價時點統(tǒng)一評價并進行潛力分析，得到以下結論。

1）土地利用結構大體保持平穩(wěn)，土地利用效率不斷提高。在開發(fā)區(qū)總面積中，工業(yè)用地始終占主導地位，并且在此基礎上，工礦倉儲用地有所增加，未建成土地雖一直存在，但總體來說比例下降；土地利用強度方面，綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地建筑系數也得到了一定的提升。

2）土地利用效益好，投入產出高。2013年底的工業(yè)企業(yè)固定資產投資總額達到120.64億元，比2007、2009、2011年底分別增長了29.10%、17.49%、14.00%。2013年底的工業(yè)企業(yè)總收入達850.91億元，比2009、2011年底分別增長了35.81%、11.69%。

3）土地利用集約、指標貢獻度有所差異。在統(tǒng)一的評價體系下，長春經濟技術開發(fā)區(qū)土地集約利用整體水平從2008年的78.25分提高到2014年的98.21分，集約度分值提高了19.96分。評價指標對不同時點土地集約利用水平變化的貢獻度有所差異。其中，工業(yè)用地固定資產投入強度和工業(yè)用地建筑系數變化幅度最大，都超過了25%，綜合容積率和建筑密度變化幅度均超過17%；其他指標對土地集約利用水平提高貢獻度不大。

4）擴展?jié)摿τ邢?，難以滿足發(fā)展需求。2008-2012年的擴展?jié)摿Τ掷m(xù)下降，雖然到2014年，由于政府對環(huán)境保護的意識不斷提高，開發(fā)區(qū)逐漸與主城區(qū)銜接，其功能不僅僅是工業(yè)制造，而是向現代化新城區(qū)發(fā)展，一些企業(yè)已慢慢退出開發(fā)區(qū)范圍，尋找更有利的發(fā)展位置，但是土地供應仍十分緊張。根據尚可供地年數測算公式Ⅰ[14]計算得到尚可供地時間約0.14 a，尚可供應工礦倉儲用地時間0.17 a；根據尚可供地年數測算公式Ⅱ[14]得到尚可供地時間約0.1 a，尚可供應工礦倉儲用地時間0.1 a。

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