王立彬

《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》6月22日首次提請全國人大常委會審議。這是我國第一部土壤污染防治領域的專門法律。

土壤污染如何以預防為主，怎么防控土壤污染“傳染”，怎么整治已經“生病”的土壤？草案開出了三大藥方。

預防為主：從源頭上減少污染

“土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點，污染物在土壤中遷移、擴散和稀釋速度極慢，土壤一旦污染，將是‘天長地久?！杯h(huán)保部副部長趙英民的這段話包含一個道理：對于土壤污染，最急迫的任務就是預防和控制新的污染產生。

大面積的土壤修復治理是個世界性難題，其復雜性和投入遠大于空氣和水。土壤污染防治要在保護土壤的基礎上，分類合理利用土地。

最緊要的工作之一，就是對于現在尚未被污染的“好土”，國家將實行優(yōu)先保護，使這些未受污染的土壤能夠保持良好狀況。草案規(guī)定，在永久基本農田集中區(qū)域，不得新建可能造成土壤污染的建設項目。禁止在居民區(qū)和學校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建或者改擴建可能造成土壤污染的建設項目。

我國的土壤污染是在經濟社會發(fā)展過程中長期累積形成的。人為原因主要包括：工礦企業(yè)生產經營活動中排放的廢氣、廢水、廢渣造成其周邊土壤污染；農業(yè)生產活動中，污水灌溉，化肥、農藥、農膜等農業(yè)投入品的不合理使用和畜禽養(yǎng)殖等，導致耕地土壤污染；生活垃圾、廢舊家用電器、廢舊電池、廢舊燈管等隨意丟棄，以及日常生活污水排放，造成土壤污染。

基于土壤污染的特點和我國土壤污染的主要來源，此次提請審議的草案單設“預防和保護”一章，對重點監(jiān)管類的企業(yè)、礦產資源開發(fā)、生活垃圾和固廢處置、農業(yè)面源污染等可能對土壤造成污染的，作出了相應規(guī)定。

比如在與食品安全關系最為密切的農田土壤污染方面，草案提出禁止在農用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥、清淤底泥、尾礦（渣）等；禁止在農用地施用重金屬、持久性有機污染物等有毒有害物質含量超標的畜禽糞便、污水、沼渣、沼液等。

風險管控：防止污染影響生活

“土壤污染以后，真正去治理修復是非常難的，投入的成本巨大。從國際經驗來看，污染預防可能只花一塊錢，風險管控可能要花十塊錢，在末端去治理的時候要花一百塊錢?！杯h(huán)保部土壤環(huán)境管理司司長邱啟文說，堅持預防為主，最重要的就是實行風險管控。

風險管控正是此次土壤污染防治法草案堅持的一條原則，這也是“土十條”的要求之一。

邱啟文說，土壤污染防治的核心是管控風險，要關注怎么切斷暴露途徑。他打比方說，切斷暴露途徑的道理和大家涂抹防曬霜防止紫外線損害是一樣的，即一旦阻斷隔絕暴露途徑，人接觸不到污染土壤，風險也就防控住了。

草案對農用地和建設用地的風險管控措施分別作出了規(guī)定。

對安全利用類耕地的風險管控措施包括進行農藝調控、替代種植等；對于污染更為嚴重的嚴格管控類農用地，要依法劃定特定農產品禁止生產區(qū)，列入禁止生產區(qū)的農用地要采取輪作休耕、退耕還林還草、禁牧休牧等措施。

眼下，城市里面可開發(fā)利用的土地資源越來越緊張，一些地方正在把原有的工礦用地轉為建設用地。但這些土地是否安全，能不能開發(fā)利用？ 邱啟文說，對于建設用地來說，應采取有效的隔離阻斷措施，切斷土壤污染對人居環(huán)境的影響。

對于建設用地，草案規(guī)定，列入土壤污染風險管控和修復名錄的污染地塊，縣級以上地方人民政府國土資源、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設等有關主管部門不得批準其作為住宅、公共管理與公共服務等用地。

污染擔責：誰污染，誰治理

預防、管控，都是為了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已經生病的人。但病人并不是完全“沒救”了，還可以通過修復降低風險或危害，恢復成健康、可利用的土地。只是這一般需要大量的資金和較長的時間。

誰負責給“生病”的土壤治病？國家對土壤污染防治資金有哪些安排？

“土十條”提出，按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或個人要承擔治理與修復的主體責任。

邱啟文說，在土壤污染整治方面，并不主張盲目地“大治理、大修復”，而是重點針對擬開發(fā)建設居住、商業(yè)、學校、醫(yī)療和養(yǎng)老機構等項目的污染地塊，有序開展治理和修復。這個思路汲取了國外幾十年土壤治理修復的經驗和教訓。

草案提出，不論是農用地還是建設用地，確實需要修復的，要由土壤污染責任人負責修復。農用地的土壤修復，土壤污染責任人無法承擔修復責任的，由地方人民政府代為修復，但由此產生的費用，有權向土壤污染責任人進行追償。

對于建設用地的土壤修復，草案作了更加細致的規(guī)定，如要委托環(huán)境監(jiān)理機構進行環(huán)境監(jiān)理、完工后要另行委托有關機構進行效果評估等。

草案專門提出了土壤污染防治經濟措施，要求各級人民政府安排必要的資金，用于土壤污染狀況普查、風險評估、治理修復等，以及對涉及土壤污染事件應急處置的支出等。國家將設立中央和省級土壤污染防治基金，并鼓勵金融機構加大信貸投放、對相關企業(yè)給予稅收優(yōu)惠等。