李穎

摘 要： 重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中引入社會參與，是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的客觀要求。但在我國重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估的社會參與中，特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，參與主體利益多元、參與方式多樣，而政府回應(yīng)方式單一、政府與社會回應(yīng)價(jià)值向度的不同等制約了社會公眾對政策風(fēng)險(xiǎn)主張的充分表達(dá)，降低了社會參與的有效性，影響了政策共識的達(dá)成。應(yīng)該通過回應(yīng)渠道拓展、回應(yīng)方式創(chuàng)新、回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等來促進(jìn)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的社會參與，以更好地適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下社會參與的新變化給政府回應(yīng)帶來的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，有效彌合多元主體間的政策感知差異和意見分歧，切實(shí)增強(qiáng)政策的可接受度。

關(guān)鍵詞： “回應(yīng)”；民生政策；風(fēng)險(xiǎn)評估；社會參與

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號： 1003-0751（2017）06-0070-05

一、引言

重大民生政策作為旨在解決民生問題的重要公共政策，涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，社會關(guān)注度高，風(fēng)險(xiǎn)因素多，需要進(jìn)行全面科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估。重視和加強(qiáng)重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評估是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、更好促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展的客觀要求。民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評估離不開社會主體的廣泛參與，通過社會參與可以找準(zhǔn)政策意見分歧，切實(shí)增強(qiáng)政策的可接受度。

目前，現(xiàn)有的民生政策評估模式是建立在行政命令基礎(chǔ)上的控制—反饋式的封閉運(yùn)行模式，這種評估模式是一種行政主導(dǎo)的自我評估的方式，政府在一元治理的慣性思維下，對社會參與政策風(fēng)險(xiǎn)評估具有一種天然的抵制。然而政府的自我評估受信息能力等各方面因素的局限，很難實(shí)現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)化與專業(yè)化，在客觀上加深了政策制定與執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。

“回應(yīng)”作為一種被廣泛運(yùn)用的理論工具，在政治學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域都有較多運(yùn)用，而在政策風(fēng)險(xiǎn)評估方面，尤其是重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估方面的研究與運(yùn)用還比較有限。本文擬以回應(yīng)理論為視角，探討具有不同特征的社會主體參與重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估的回應(yīng)困境以及這種參與機(jī)制規(guī)范化、制度化和高效化的實(shí)現(xiàn)路徑，以增強(qiáng)政策的共識度，提高重大民生政策執(zhí)行效率的內(nèi)生動力。

二、回應(yīng)理論與政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的社會參與

為了更好地理解和分析在政策風(fēng)險(xiǎn)評估中回應(yīng)與社會參與之間的邏輯關(guān)系，有必要先就回應(yīng)理論與政策風(fēng)險(xiǎn)評估的相關(guān)問題作進(jìn)一步厘清。

1.“回應(yīng)”與“社會參與”的邏輯聯(lián)系

“回應(yīng)”是一個(gè)多層次的理論界說，不同學(xué)科、不同研究領(lǐng)域、不同學(xué)者有不同的解釋。戚攻認(rèn)為，回應(yīng)是多元主體在一定社會結(jié)構(gòu)中基于共同利益、訴求的應(yīng)答、認(rèn)同、實(shí)化及實(shí)踐的互動過程。 ① 作為對一種社會互動現(xiàn)象、關(guān)系及實(shí)踐過程的理論規(guī)制，它與社會學(xué)中的“社會互動”所指的社會中個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與群體、群體與群體之間通過信息傳播而發(fā)生相互依賴性的社會交往活動的界說相聯(lián)系。

“社會參與”主要是指主體對社會生活各方面的現(xiàn)狀與活動的關(guān)心、了解與行為投入。當(dāng)“社會參與”作為一種機(jī)制時(shí)，是指社會公眾基于對自身利益的關(guān)心和對社會公共利益、公共事務(wù)的自覺認(rèn)同，通過對社會活動的積極參與促進(jìn)或?qū)崿F(xiàn)社會發(fā)展的過程和方式。

在回應(yīng)視角下理解社會參與，可以將其視為回應(yīng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，即社會多元主體間通過互動與交流，對其他主體的行為作出回應(yīng)。社會主體以多種方式參與社會活動，回應(yīng)是其中的一種重要形式。如個(gè)體對個(gè)體的回應(yīng)、個(gè)體對群體的回應(yīng)、政府對社會的回應(yīng)、社會對政府的回應(yīng)、參與主體與參與環(huán)境之間的回應(yīng)等。可以說，離開了回應(yīng)，就無法實(shí)現(xiàn)真正參與。社會主體要想實(shí)現(xiàn)更多參與，也需要對社會活動的各個(gè)方面作出更加積極的回應(yīng)，以加強(qiáng)與社會的聯(lián)系，從而在社會活動中產(chǎn)生更大的影響。所以說，社會的參與度與回應(yīng)度是一種正比例關(guān)系，即回應(yīng)的頻率越高，參與的程度也越深。

“回應(yīng)”與“社會參與”間的這種邏輯聯(lián)系說明，完善“回應(yīng)”是深化重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估社會參與的重要路徑。

2.政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的“回應(yīng)”與“社會參與”

公共政策理論認(rèn)為，“回應(yīng)指的是政治領(lǐng)域?qū)ι鐣I(lǐng)域的響應(yīng)，或社會訴求被政治組織通過制度整合而轉(zhuǎn)化為公共政策的過程” ② 。民生政策作為公共政策的一個(gè)重要組成部分，是政府對公眾關(guān)于民生問題的相關(guān)訴求作出的反應(yīng)，是政府對社會民生訴求作出的最直接的回應(yīng)。這種回應(yīng)以一種制度性的形式展現(xiàn)出來，與其他回應(yīng)方式相比，更加具有權(quán)威性。重大民生政策是政府基于社會普遍存在的利益訴求所作出的制度性安排，其涵蓋面廣，與社會公眾的利益關(guān)聯(lián)性大，旨在對今后的社會民生秩序產(chǎn)生影響，集中體現(xiàn)了政府對民生問題回應(yīng)的強(qiáng)度。

從政策內(nèi)容來看，民生政策與公眾的日常生活密切聯(lián)系在一起，不管是制定還是具體實(shí)施，都是以社會公眾為主要對象的，因此社會的廣泛參與對于民生政策十分重要。在現(xiàn)代社會治理體系中，社會參與的重要性愈來愈受到重視，政策風(fēng)險(xiǎn)評估作為公共政策制定的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，重視社會參與的作用，更是政府堅(jiān)持治理理念的重要表現(xiàn)。對于公眾而言，參與政策風(fēng)險(xiǎn)評估是表達(dá)利益訴求、追求價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種方式。這種行為方式通過對政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、分析、判斷，表達(dá)自己的風(fēng)險(xiǎn)主張和意見，使政策內(nèi)容更加符合自身的價(jià)值期望。同時(shí)，政府通過征求社會的意見對政策進(jìn)行優(yōu)化與完善，也是對社會的一種回應(yīng)。政府、社會共同圍繞政策風(fēng)險(xiǎn)主題相互應(yīng)答、相互回應(yīng)，從而形成共同回應(yīng)。

3.回應(yīng)視角下政策風(fēng)險(xiǎn)評估社會參與的特殊性

民生政策背后實(shí)質(zhì)上是重要利益關(guān)系的調(diào)整，必然會給社會的穩(wěn)定運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn)。因此，在確保決策科學(xué)化的條件下，只有盡快建立健全相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，才能為合理的民生政策出臺提供有力支撐。 ③ 在這一過程中，重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估社會參與有其特殊性：第一，政府與社會之間不應(yīng)僅是政策信息的獲取，更重要的是加強(qiáng)回應(yīng)，使政策的特定目標(biāo)和內(nèi)在價(jià)值盡可能準(zhǔn)確地傳遞給社會公眾，同時(shí)把社會公眾的訴求和意見及時(shí)、全面地傳遞給政府，為政策風(fēng)險(xiǎn)評估提供更有價(jià)值的信息。第二，民生政策出臺的目標(biāo)和歸宿在于政府回應(yīng)社會訴求、化解社會風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會發(fā)展，因而公眾的深度參與對識別民生政策中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，保證風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)性尤為重要。同時(shí)，相較于一般公共政策，重大民生政策對社會民生發(fā)展有著更高的預(yù)期作用，政策的敏感度相應(yīng)更高，對社會參與的要求也就更高。而有效的參與是回應(yīng)可持續(xù)的必要條件，這正是回應(yīng)的內(nèi)在要求，體現(xiàn)在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中，就是要通過深化回應(yīng)來促進(jìn)參與。

4.政策風(fēng)險(xiǎn)評估中完善“回應(yīng)”的必要性

隨著社會的發(fā)展，社會公眾的參與意識不斷增強(qiáng)，對政府的回應(yīng)提出了更高要求。政府需要既重視來自社會的回應(yīng)，又重視對社會的回應(yīng)，這是提高其自身行為科學(xué)性、提升治理科學(xué)水平的必然要求。

正是在這一背景下，完善“回應(yīng)”將有助于完善民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估社會參與機(jī)制。一是有利于分散決策風(fēng)險(xiǎn)。目前我國重大民生政策都是在行政主導(dǎo)下制定的，這就將決策風(fēng)險(xiǎn)全部集中到了政府。缺少社會參與的風(fēng)險(xiǎn)評估本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)，它意味著社會回應(yīng)的缺位。這也是近年來我國一些地方民生政策出臺引發(fā)輿情事件的重要原因。如果通過社會參與深化政府與社會之間的相互回應(yīng)，政策輿情風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性就會降低甚至避免。二是有利于促進(jìn)有序參與。不管公眾對重大民生政策抱有怎樣的參與熱情，如果不進(jìn)行有序引導(dǎo)，這種參與就會因?yàn)楣姷臒o序性在風(fēng)險(xiǎn)評估中起反作用。而通過“回應(yīng)”深化“參與”，從參與方式、參與途徑、參與渠道等方面加以完善，能有效避免社會參與中的盲目性與隨意性，保護(hù)社會多元主體參與的積極性，降低社會參與無序性的風(fēng)險(xiǎn)。三是有利于增進(jìn)政策共識。將社會多元主體納入民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評估中，其目的是通過廣泛征求社會各界意見，在全社會形成政策風(fēng)險(xiǎn)的共識，從而使政策能夠更好地為社會所認(rèn)可與接納。越充分的回應(yīng)，越有利于這種共識的形成。

三、政策風(fēng)險(xiǎn)評估中社會參與面臨的回應(yīng)困境

通過對“回應(yīng)”與“社會參與”邏輯聯(lián)系的梳理，可以看出，重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中社會參與具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但從我國重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估的實(shí)踐來看，在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估社會參與的回應(yīng)中，還面臨著以下困境。

1.政府主導(dǎo)的回應(yīng)模式制約著公眾對政策風(fēng)險(xiǎn)主張的充分表達(dá)

社會發(fā)展催生了大量的個(gè)體訴求和利益需求，這些訴求和需求反映到民生政策方面，不同群體、不同利益的人會對政策預(yù)期、政策內(nèi)容等表達(dá)許多個(gè)體化的主張，為其參與政策議程爭取更多的話語權(quán)，爭得更大的主動性。

現(xiàn)階段，各級政府采取的以行政為主導(dǎo)的回應(yīng)方式，是一種單向的、自上而下的、帶有較強(qiáng)封閉特征的回應(yīng)，與社會參與情況下的多元互動、平等交流不相適應(yīng)。它在接收社會反饋、作出彈性反應(yīng)、進(jìn)行政策調(diào)整等方面都具有一定的局限性，而且容易造成對社會參與的排斥與拒絕。同時(shí)，這種單向的回應(yīng)方式還會削弱社會參與的力度與效度，制約社會公眾充分表達(dá)對政策的意見。這不僅會直接影響政策風(fēng)險(xiǎn)要素的識別，降低政策風(fēng)險(xiǎn)評估的準(zhǔn)確性，而且會因公眾意見被遮蓋而增大政策本身的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重的還有可能引發(fā)突發(fā)性政策事件。比如X市的醫(yī)改政策事件，就是因?yàn)樵谡咧贫ㄟ^程中，事前沒有充分征求社會公眾的意見，也沒有對政策所涉及的病人群體及其家屬的意見作出充分回應(yīng)，社會參與嚴(yán)重不足，以致當(dāng)?shù)匕傩諏φ哒J(rèn)可度不高，從而政策的實(shí)施直接引發(fā)部分人群對政策不滿而聚集抗議的行為，最終導(dǎo)致政策失敗。

2.傳統(tǒng)的評估模式難以適應(yīng)社會參與方式的新變化

隨著我國進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，政府的回應(yīng)環(huán)境和社會的參與環(huán)境都發(fā)生了深刻變化。一方面，互聯(lián)網(wǎng)為社會參與提供了更加便利的渠道，無論任何時(shí)間，只要有互聯(lián)網(wǎng)，人們都可以通過手機(jī)等移動設(shè)備輕松參與其中，這在無形中加快了風(fēng)險(xiǎn)傳播的速度。另一方面，參與方式的便捷提升了社會公眾的參與熱情，各種網(wǎng)絡(luò)問政議政熱潮興起，人們在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表自己的政策主張，對政府回應(yīng)的時(shí)、度、效提出更高的要求。線上與線下各種參與方式同步交織，作為政策制定主體的政府，如果不及時(shí)創(chuàng)新回應(yīng)方式，很難適應(yīng)社會參與方式的新變化。

傳統(tǒng)的政策風(fēng)險(xiǎn)評估多采用“三段式”：先對具體政策做介紹，然后從一般意義上對其存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析或者預(yù)測，最后提出防范、控制風(fēng)險(xiǎn)的對策建議。 ④ 這種政策風(fēng)險(xiǎn)評估方式實(shí)際上事先對政策風(fēng)險(xiǎn)已有一定的設(shè)定，對政策中未知風(fēng)險(xiǎn)留下的預(yù)設(shè)空間不多，一般社會公眾對此很難發(fā)表意見。這與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代相對自由、靈活的社會參與方式不相適應(yīng)，難以滿足社會公眾獲取政策風(fēng)險(xiǎn)信息的要求，客觀上也增大了重大民生政策的決策風(fēng)險(xiǎn)。

3.多元主體的利益分散性沖擊政策風(fēng)險(xiǎn)評估的共識性

一個(gè)社會中總是充滿著各種各樣的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，不同個(gè)體、不同群體對風(fēng)險(xiǎn)的感知、認(rèn)知和接受度都不一樣。這種差異在今天“碎片化”的社會利益格局下表現(xiàn)得尤為明顯，它直接導(dǎo)致了社會利益的分化和多元主體的利益分散，給政策共識的達(dá)成帶來挑戰(zhàn)。比如對“延遲退休”問題，不同的個(gè)人或群體從自身利益出發(fā)，對延遲退休風(fēng)險(xiǎn)、不延遲退休風(fēng)險(xiǎn)、延遲退休時(shí)間長短風(fēng)險(xiǎn)等持有不同的意見，給政策共識的形成帶來挑戰(zhàn)。

而社會中的多元主體基于各自的利益訴求，會對特定環(huán)境或特定情境作出回應(yīng)，把自己的利益訴求傳達(dá)出來，以尋求與其他主體的價(jià)值目標(biāo)一致。從這一角度來看，回應(yīng)其實(shí)是多個(gè)個(gè)體利益達(dá)成利益共識的重要手段。因此，對于重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評估，不同的利益主體肯定會基于不同的利益訴求持有各自的認(rèn)知和主張。當(dāng)政策的某一項(xiàng)內(nèi)容或規(guī)定與某一群體的利益訴求相背離時(shí)，這一群體必然會對政策作出相反的回應(yīng)，從而影響和阻礙政策共識的達(dá)成。這是重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的一大困境，即在多元主體的利益分散性與政策風(fēng)險(xiǎn)評估的共識性達(dá)成之間將會是一個(gè)不斷的博弈，這種博弈在沒有一種有效的規(guī)范機(jī)制下，將會形成對政策效率的消耗，從而使政策在實(shí)施過程中難以產(chǎn)生其應(yīng)有的政策效力，甚至引發(fā)更多、更大的風(fēng)險(xiǎn)。 ⑤

4.回應(yīng)價(jià)值向度的差異影響社會參與的有效性

在回應(yīng)視角下，不管是來自哪一方的回應(yīng)，都有一個(gè)基本的價(jià)值向度，這個(gè)價(jià)值向度決定著回應(yīng)的方式和目標(biāo)，也影響著回應(yīng)的效果。以“全面二孩”政策為例。國家出臺“一對夫婦可生育兩個(gè)孩子”的政策，地方政府會結(jié)合地方實(shí)際制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以對國家的宏觀政策調(diào)整作出回應(yīng)。地方各家醫(yī)院、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及與此政策相關(guān)的部門和單位會在生育安全保障等具體工作方面作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)宏觀生育政策的變化。社會公眾則會根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)收入情況、生育現(xiàn)狀、撫育能力等進(jìn)行綜合考慮，對是否生育二孩作出自己的選擇。這就是社會多元主體基于各自的價(jià)值向度對生育政策變化作出的回應(yīng)。

這種多元主體間價(jià)值向度的差異反映在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中，會對社會參與造成一定程度的影響。重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估需要的是一種有效的社會參與，這種有效性既需要社會多元主體積極、有序的參與，更需要其對政策的風(fēng)險(xiǎn)問題作出有效的回應(yīng)，以促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)性。但是，不同社會主體的價(jià)值向度不一樣，它們對風(fēng)險(xiǎn)源的識別、風(fēng)險(xiǎn)成因的分析、風(fēng)險(xiǎn)后果的預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)防范措施的實(shí)施等，都會有不同的判斷和取舍。當(dāng)對政策風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值向度不一致或有較大分歧時(shí)，有些主體要么回應(yīng)更強(qiáng)烈，要么不回應(yīng)，使社會參與難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用。比如，長期以來關(guān)于教育問題的調(diào)查和相關(guān)議案的形成是由教育主管部門主導(dǎo)的，缺乏社會參與的回應(yīng)使教育中的深層次問題很難被發(fā)現(xiàn)。

四、重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中社會參與的優(yōu)化路徑

根據(jù)前述我國重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中社會參與面臨的回應(yīng)困境，應(yīng)該對社會參與的渠道、方式等進(jìn)行優(yōu)化，以最大限度地整合不同利益主體對政策風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，形成政策目標(biāo)—公眾訴求—風(fēng)險(xiǎn)評估—政策共識之間的良性互動，在社會發(fā)展的整體利益上與公眾的民生訴求或期望求得一致。

1.利用信息技術(shù)，拓寬回應(yīng)渠道，提高社會參與程度

重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估社會參與機(jī)制的建立，首先在于社會參與度的提升。更加廣泛地征求社會意見，不僅體現(xiàn)了決策本身的科學(xué)性、民主性，也有利于政府充分掌握風(fēng)險(xiǎn)信息，了解風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，從而在政策制定中更加有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。而互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)了社會治理的科學(xué)化。特別是移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷進(jìn)步與創(chuàng)新，以“三微一端”（微博、微信、微視頻，新聞客戶端）為代表的新傳播平臺的出現(xiàn)，不僅極大地激發(fā)了人們表達(dá)個(gè)人意愿的熱情，也在客觀上提高了公眾參與社會事務(wù)、參與社會治理的便捷性。如果說以前的政策風(fēng)險(xiǎn)評估主要依靠線下意見征集、社會公眾參與渠道相對局限的話，那么互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展既為社會公眾提供了更加豐富、便捷的渠道，也為政府改變原有的政策風(fēng)險(xiǎn)評估模式，更加快速、高效地回應(yīng)社會公眾提出的意見建議提供了更加便利的條件。

因此，政府要提高自身回應(yīng)公眾訴求的積極性，充分利用各種新媒體平臺和技術(shù)，深化回應(yīng)的內(nèi)容和形式，從而激發(fā)社會參與的積極性。同時(shí)，把社會參與的渠道由傳統(tǒng)的“線下”參與延伸到“線下”與“線上”相結(jié)合，使參與渠道盡可能拓寬并形成有機(jī)聯(lián)動。這種拓寬有利于打破時(shí)間與空間的限制，將更多的社會多元主體吸納進(jìn)來，從而為政策風(fēng)險(xiǎn)評估獲取更廣泛的信息資源，奠定更廣泛的社會參與基礎(chǔ)。

2.整合社會資源，優(yōu)化回應(yīng)流程，提高社會參與效率

除了廣泛的社會參與外，重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評估還應(yīng)該重視社會參與的效率，不能僅限于對各種意見的征集。應(yīng)該把分散的、無序的社會資源和社會力量進(jìn)行有機(jī)整合，增強(qiáng)社會參與的有序性和規(guī)范性，避免造成不必要的資源浪費(fèi)，從而提高社會資源的運(yùn)用效率，真正發(fā)現(xiàn)政策中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，為政策優(yōu)化起到實(shí)質(zhì)性作用。基于此，作為政策制定與風(fēng)險(xiǎn)評估主導(dǎo)者的政府應(yīng)著手對各種資源進(jìn)行有機(jī)整合。

第一，分類別、分層次進(jìn)行整合。在實(shí)際工作中，無論哪一項(xiàng)重大民生政策，其涉及的面都很廣。就行政資源來說，其內(nèi)部會涉及多個(gè)職能部門與業(yè)務(wù)部門。而在現(xiàn)行體制下，行政內(nèi)部資源的條塊分割明顯，明確屬事、屬地與屬人相結(jié)合的整合原則顯得十分重要。而對行政資源外的各種社會資源，如第三方評估機(jī)構(gòu)、社會組織、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等，應(yīng)該通過加強(qiáng)發(fā)動與宣傳、創(chuàng)新評估方式等進(jìn)行有機(jī)整合，以形成社會參與的合力。

第二，優(yōu)化回應(yīng)流程。整合資源，提高社會參與效率，還離不開回應(yīng)流程的優(yōu)化。如對政策風(fēng)險(xiǎn)議題的回應(yīng)，該由誰來回應(yīng)，怎么回應(yīng)，回應(yīng)什么，面對質(zhì)疑怎么辦，等等，這些都需要在回應(yīng)流程中加以明確。特別是當(dāng)面對同一風(fēng)險(xiǎn)議題時(shí)，應(yīng)該根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)弱程度、按照事權(quán)與責(zé)權(quán)相統(tǒng)一的原則，明確第一回應(yīng)主體，進(jìn)一步細(xì)化回應(yīng)主體的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)評估的實(shí)際需要，明確協(xié)同回應(yīng)的主體，補(bǔ)充回應(yīng)的內(nèi)容，協(xié)助第一回應(yīng)主體應(yīng)對各種不確定的變化，共同做好回應(yīng)，以提高社會參與的效率。

3.加強(qiáng)議題管理，創(chuàng)新回應(yīng)方式，提高社會參與水平

議題管理作為決策科學(xué)化的重要內(nèi)容，對于重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評估同樣重要。一般來說，議題管理包含這樣幾大要素：一是議題管理的主體，即主觀上進(jìn)行議題管理的直接利益關(guān)聯(lián)方；二是議題管理的對象，即對組織發(fā)展構(gòu)成影響的、已存在的和潛在的議題；三是議題管理的目標(biāo)，影響公共政策或法令的制定或修改，消除分歧，化解沖突，為組織爭取更為有力的生存環(huán)境。因此，提高社會參與水平，有必要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)議題管理，明確政策涉及的利益關(guān)聯(lián)方、關(guān)聯(lián)程度、政策的目標(biāo)指向和價(jià)值導(dǎo)向，為社會公眾構(gòu)建一個(gè)清晰的評估框架，從而減少參與的盲目性。需要指出的是，在加強(qiáng)議題管理的過程中，政府應(yīng)該創(chuàng)新回應(yīng)方式，將政策意圖最客觀、最準(zhǔn)確地傳遞給社會，適應(yīng)多元互動的參與要求，提高社會參與水平。

4.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)共識，構(gòu)建回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，形成良性參與格局

政策風(fēng)險(xiǎn)評估體系的完善有賴于政策網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的建立，這樣的政策網(wǎng)絡(luò)是政策制定過程中國家與社會行動者之間不同互動關(guān)系模式的總稱。在此框架下，各種政策主體以利益為基礎(chǔ)，通過對話、協(xié)商和合作的方式，進(jìn)行利益博弈，實(shí)現(xiàn)各種主體間的利益訴求。 ⑥ 在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評估中構(gòu)建政策回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)際上是將決策風(fēng)險(xiǎn)在體制內(nèi)外加以分散，充分吸收立法機(jī)關(guān)、專家團(tuán)隊(duì)及專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等多方面意見，從而有效彌合多元主體間的風(fēng)險(xiǎn)感知差異和政策分歧，進(jìn)而達(dá)成某種一致，形成政策共識。同時(shí)，通過回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，使政策目標(biāo)群體對政策的公共價(jià)值追求有更加清晰的認(rèn)識，為消除與規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)建立一個(gè)更加明確的目標(biāo)，更好地動員更多的社會資源參與進(jìn)來，為后期政策的出臺與執(zhí)行提供更加有利的條件。

注釋

①②戚攻：《論回應(yīng)范式》，《社會科學(xué)研究》2006年第4期。

③《建立健全事關(guān)民生重大決策的社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制》，中國政協(xié)新聞網(wǎng)，http：//cppcc.people.com.cn/n/2012/0912/c34948-18981773.html，2012年9月12日。

④林敏娟：《公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估研究：局限與突破》，《理論與改革》2015年第2期。

⑤秦鵬、唐道鴻、田亦堯：《環(huán)境治理公眾參與的主體困境與制度回應(yīng)》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2016年第4期。

⑥董幼鴻：《論公民參與地方政府政策評估制度建設(shè)——以政策網(wǎng)絡(luò)理論為視角》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。

責(zé)任編輯：海 玉