徐全紅

摘 要： 基本公共服務(wù)能力不足是我國資源富集地區(qū)“富饒而貧困”的一個(gè)主要原因，資源稅制是我國“資源詛咒”傳導(dǎo)機(jī)制中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展背景下的2016年資源稅改革為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了重要契機(jī)。為了最大限度發(fā)揮新一輪資源稅改革對(duì)我國基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)作用，需要在資源稅地方化和資源稅功能定位理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，疏通資源利益向中西部地區(qū)“回流”的資源稅管道，逐步將包括信息資源在內(nèi)的新的資源形式納入征稅范圍。

關(guān)鍵詞： 基本公共服務(wù)均等化；稅制改革；資源稅

中圖分類號(hào)：F810.422文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)： 1003-0751（2017）06-0057-07

一、引言

2012年，黨的十八大報(bào)告提出到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》進(jìn)一步提出要加快健全國家基本公共服務(wù)制度。此后，我國基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程明顯加快。但范逢春等學(xué)者的研究證明，我國地區(qū)間公共服務(wù)供給能力差異明顯，特別是中西部資源富集地區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)之間呈逐步擴(kuò)大趨勢。 ① 就供給側(cè)而言，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要前提是地方政府間財(cái)政能力的平衡，尤其是欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū) ② 財(cái)政能力的有效提升。2016年7月1日，我國新的資源稅改革全面啟動(dòng)，學(xué)術(shù)界從完善稅制、組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行了解讀，但從增加資源富集地區(qū)稅收收入、縮小地區(qū)間財(cái)政能力差距、實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化等角度進(jìn)行的研究很不充分。

對(duì)資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的描述，最具代表性的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家Auty定義的“資源詛咒”概念。Auty認(rèn)為資源豐裕并非一國經(jīng)濟(jì)增長的充分有利條件，并提出自然資源與經(jīng)濟(jì)增長負(fù)相關(guān)的命題。 ③ Papyrakis和Gerlagh進(jìn)一步證明了“資源詛咒”在美國的地區(qū)層面是存在的。 ④ 我國學(xué)者也注意到改革開放后資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)。邵帥等學(xué)者的研究證明，我國省級(jí)層面的數(shù)據(jù)同樣支持“資源詛咒”假設(shè) ⑤ 。冰島經(jīng)濟(jì)學(xué)家Gylfason最早提出了“資源詛咒傳導(dǎo)機(jī)制”的概念 ⑥ ，隨后Ning Ding和Barry C. Field等西方學(xué)者開始對(duì)相關(guān)問題展開深入討論 ⑦ 。我國學(xué)者也就“資源詛咒”在國內(nèi)傳導(dǎo)機(jī)制的問題進(jìn)行了探討。鄧明等學(xué)者在梳理國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者基本上全盤接受了國外學(xué)者的結(jié)論，即資源本身不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生“詛咒”效應(yīng)，但對(duì)資源的過度依賴會(huì)影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，其傳導(dǎo)機(jī)制是自然資源稟賦影響地方政府的稅收努力程度和尋租行為，進(jìn)而抑制自然資源稟賦對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。 ⑧ 國外學(xué)者的結(jié)論是符合樣本國家實(shí)際情況的，但其結(jié)論能否充分解釋我國“資源詛咒”現(xiàn)象值得商榷。

我國作為單一制國家， 地方政府對(duì)資源并沒有太多的開采權(quán)與定價(jià)權(quán)，所擁有的稅收權(quán)力也非常有限。我國資源開采的主力是中央企業(yè)而非地方企業(yè)，資源生產(chǎn)和流通的利潤也主要不是歸資源富集地區(qū)所有。地方政府對(duì)資源開采及其交易的控制力有限，在資源稅收決策權(quán)受到約束的條件下，財(cái)政制度設(shè)計(jì)和稅收政策的變化對(duì)資源富集地區(qū)的財(cái)政能力和公共服務(wù)供給水平有決定性影響，這正是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的直接誘因之一。通過分析不同時(shí)期資源稅制對(duì)地區(qū)間政府財(cái)政能力的差異性影響以及系統(tǒng)描述資源稅制對(duì)區(qū)域間政府財(cái)政能力傳導(dǎo)機(jī)制的重要作用，本文認(rèn)為我國資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后與國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略以及與其相對(duì)應(yīng)的財(cái)稅制度設(shè)計(jì)相關(guān)，其中資源稅制是我國“資源詛咒”傳導(dǎo)機(jī)制中一個(gè)繞不過去的重要節(jié)點(diǎn)。

二、資源稅制與地區(qū)間基本公共服務(wù)差距

在一定的資本和技術(shù)約束條件下，一國工業(yè)化的速度取決于廠商雇傭勞動(dòng)力和使用自然資源（含土地）的成本。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國協(xié)調(diào)沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)關(guān)系的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以及逐步市場經(jīng)濟(jì)條件下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在勞動(dòng)力和原材料供給方面均采用了低成本的政策設(shè)計(jì)，為新中國的工業(yè)化提供了持續(xù)的動(dòng)力，而對(duì)東、西部地區(qū)的公共服務(wù)能力卻產(chǎn)生了不同的影響。尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下的資源稅制，加劇了我國地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的不平衡趨勢。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期低水平的基本公共服務(wù)均等化

1978年之前，我國工業(yè)化是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。該時(shí)期為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)，必須改善舊中國留下的工業(yè)生產(chǎn)布局極端不合理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極端不平衡的畸形狀態(tài)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿海與內(nèi)地的工業(yè)布局。農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購和工業(yè)品統(tǒng)銷，維持勞動(dòng)者低工資；資源稅費(fèi)減免，保證廠商原材料低成本：這些都是實(shí)施“重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)地工業(yè)，同時(shí)注意利用和發(fā)展沿海工業(yè)”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。由于這一時(shí)期的工業(yè)化是在全國工業(yè)統(tǒng)一布局、自然資源統(tǒng)籌使用的條件下進(jìn)行的，因此資源從富集地區(qū)流向各個(gè)工業(yè)項(xiàng)目的過程中，并沒有帶來顯著的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。高度集中的計(jì)劃財(cái)政體制維持了全國地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的大體平衡，實(shí)現(xiàn)了低水平的基本公共服務(wù)均等化。

2.向東部地區(qū)輸送資源利益的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略

1978年12月鄧小平提出允許一部分地區(qū)先富起來，此后我國工業(yè)化進(jìn)程開始與區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略相對(duì)接：在“六五”計(jì)劃（1981—1985年）明確提出要積極利用沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)區(qū)位帶動(dòng)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)上，“七五”計(jì)劃（1986—1990年）明確把全國劃分為東部（包括遼、冀、津、京、魯、蘇、滬、浙、閩、粵、桂、瓊12省市區(qū)）、中部（包括黑、吉、蒙、晉、皖、贛、鄂、湘、豫9省區(qū)）、西部（包括川、貴、滇、藏、陜、甘、青、寧、新、渝10省市區(qū)）三大經(jīng)濟(jì)地帶，提出了按三大地帶序列推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，這樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略一直持續(xù)到21世紀(jì)初。

由于我國經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展時(shí)期正是我國工業(yè)化的加速期，也是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)期，所以中西部地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為工業(yè)化提供了廉價(jià)勞動(dòng)力。同時(shí)，我國東、中、西三大地帶的稟賦差異即能源、礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)出由西向東依次遞減的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分布態(tài)勢，而經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平顯現(xiàn)出由東向西依次遞減的特征，東部地區(qū)工業(yè)化所需要的廉價(jià)原材料只能來自中部和西部資源富集地區(qū)。這就意味著，讓一部分地區(qū)先富起來即我國東部地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)過程，在某種程度上講，也是資源利益由中西部地區(qū)向東部地區(qū)輸送的過程。

3.資源稅制成為資源利益“東輸”的最有效管道

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，資源利益輸送通過資源無償調(diào)撥就可以實(shí)現(xiàn)，而在逐步的市場化條件下，由于自然資源不可再生性和地方政府間財(cái)政競爭，其無法僅靠市場來完成。要實(shí)現(xiàn)資源利益從中西部向東部地區(qū)輸送，只能通過制度設(shè)計(jì)，作出一種“隱形”的橫向轉(zhuǎn)移支付安排，其中最具代表性的稅制設(shè)計(jì)是1984年開征的從量定額、小范圍征收的資源稅制。這一稅制一直持續(xù)到2016年的全面資源稅改革，其間雖然有多次征稅范圍的調(diào)整，但從量定額、小范圍計(jì)征的資源稅特征一直沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

4.地區(qū)間基本公共服務(wù)能力差距逐呈擴(kuò)大趨勢

以資源稅作為資源利益“東輸”的管道助推了我國經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的成功，東南沿海地區(qū)成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的最重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域。長期以來，資源的低價(jià)格和資源稅的低稅率加劇了資源的無序開采和浪費(fèi)、低效，并因此進(jìn)一步擴(kuò)大了中西部資源富集地區(qū)與東部發(fā)達(dá)工業(yè)化地區(qū)的財(cái)政能力差距和基本公共服務(wù)差距。我國出現(xiàn)了一批欠發(fā)達(dá)的資源富集地區(qū)，地區(qū)間基本公共服務(wù)能力嚴(yán)重失衡。2015年，廣東、浙江和江蘇三省人均一般公共預(yù)算收入分別為8633.77元、8683.76元和10065.93元；同期，河南、山西和甘肅三省的人均一般公共預(yù)算收入只有3181.48元、4482.39元和2861元，人均財(cái)政收入差距巨大。而在1995年，即我國分稅制運(yùn)行的第一年，同時(shí)也是修訂后的資源稅條例運(yùn)行的第一年，江蘇和浙江兩省的人均財(cái)政收入分別是224.32元和270.48元；同期，河南和山西兩省的人均財(cái)政收入分別為136.95元和234.66元，地區(qū)間差別并不明顯，尤其是產(chǎn)煤大省的山西，其人均財(cái)政收入甚至超過了江蘇省。進(jìn)一步計(jì)算的人均財(cái)政支出數(shù)據(jù)也基本支持20年來我國地區(qū)間基本公共服務(wù)能力差距不斷拉大的結(jié)論：1995年，江蘇省的人均財(cái)政支出是358.74元，山西省的人均財(cái)政支出為366.89元；2015年，江蘇省的人均一般公共預(yù)算支出達(dá)到12145.91元，而山西省的人均一般公共預(yù)算支出只有9342.16元。 ⑨

5.資源稅制是“資源詛咒”傳導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

在全國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，自然資源從中西部資源富集地區(qū)流向東部工業(yè)化地區(qū)，人口亦隨之流向東部尤其是東部地區(qū)的大城市。東、中、西部地區(qū)發(fā)展差距的成因與資源稅制所造成的資源收益向東轉(zhuǎn)移有直接關(guān)系：資源富集地區(qū)無法從資源中獲得足夠的財(cái)政資金以維持基本的公共服務(wù)；相反，東部地區(qū)則借助傾斜的區(qū)域發(fā)展政策、廉價(jià)勞動(dòng)力和低廉原材料成本快速實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，在流轉(zhuǎn)稅制度下其財(cái)政能力快速提升，由此拉大了與中西部地區(qū)的公共服務(wù)差距。更嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，地區(qū)間的公共服務(wù)差距使更多的人口和資本進(jìn)一步流向東部發(fā)達(dá)城市和地區(qū)，這不僅意味著東部地區(qū)不斷增長的GDP和消費(fèi)水平，更意味著流轉(zhuǎn)稅制下中西部地區(qū)與東部地區(qū)之間基本公共服務(wù)能力差距由此持續(xù)擴(kuò)大。尤其值得注意的是，為東部發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造了財(cái)政收入的新的產(chǎn)業(yè)工人，他們的戶籍在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但所需要的子女教育、養(yǎng)老、基本醫(yī)療和其他社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，卻往往只能由其戶籍所在地的地方政府提供，這就使得中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力更加弱化。這就是具有中國特色的“資源詛咒”怪圈：工業(yè)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略→資源利益東輸?shù)呢?cái)稅制度設(shè)計(jì)（資源稅制）→地區(qū)財(cái)政能力差距→地區(qū)公共服務(wù)差距→地區(qū)資本與人才吸引力差距→地區(qū)發(fā)展差距→更大的地區(qū)財(cái)政能力差距→更大的公共服務(wù)差距……?？梢郧宄乜吹竭@個(gè)循環(huán)的關(guān)節(jié)點(diǎn)：中西部資源富集地區(qū)補(bǔ)貼東部工業(yè)化發(fā)達(dá)地區(qū)的資源稅制設(shè)計(jì)。

三、資源稅改革為我國基本公共服務(wù)均等化提供新的契機(jī)

1984年和1994年的資源稅制改革在助力東部沿海地區(qū)工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，也在一定程度上影響了中西部資源富集地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，加速了地區(qū)間公共服務(wù)能力差距的擴(kuò)大化趨勢。2016年的資源稅制改革則為縮小這一差距，實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化提供了一個(gè)重要契機(jī)。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與資源稅改革的契合

總體上，2010年以前統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措，對(duì)于財(cái)政能力弱化的資源富集地區(qū)而言，尚處于戰(zhàn)略指導(dǎo)的頂層設(shè)計(jì)層面。因?yàn)楸ＷC東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展仍然是這一時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)，所以在資源稅制層面必須維持向東部地區(qū)輸送資源利益的制度設(shè)計(jì)。其間，一方面區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)理論與政策不斷豐富，另一方面區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距趨于擴(kuò)大，資源稅制仍是背后推手之一。

2010年以后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展建立在東部地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基本完成的前提下，率先進(jìn)入信息化的東部發(fā)達(dá)地區(qū)需要中西部地區(qū)承接其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，全國的信息化建設(shè)也需要一個(gè)統(tǒng)一的市場。全面深化改革背景下的統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展以全國基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，同時(shí)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部地區(qū)更符合我國統(tǒng)一市場下的國家整體利益最大化要求。此時(shí)，需要一個(gè)管道來實(shí)現(xiàn)東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)的利益輸送，這個(gè)管道就是資源稅改革。2010年6月1日起，我國率先在新疆開展原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革；2010年12月1日，改革擴(kuò)大到內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個(gè)省區(qū)；2011年1月1日，油氣資源稅改革推廣至全國范圍；2014年12月1日，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革全面實(shí)施，同時(shí)全面清理涉煤收費(fèi)基金；2015年5月1日，資源稅從價(jià)計(jì)征改革覆蓋稀土、鎢、鉬三個(gè)品目。2016年7月1日起資源稅改革全面推開，清費(fèi)正稅、從價(jià)計(jì)征和范圍擴(kuò)大的資源稅改革步入快車道。雖然2016年起開始實(shí)施的資源稅改革以資源節(jié)約、綠色發(fā)展、完善地方稅體系為目標(biāo)，但我們也需要關(guān)注到，資源稅制改革為資源富集地區(qū)財(cái)政狀況的改善和全國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)新的重要契機(jī)。

2.資源稅平衡地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的潛力

2016年7月1日前的資源稅體量很小，稅收彈性也差，對(duì)地方財(cái)政收入的影響非常有限，但新的資源稅條例使資源稅體量增加成為可能，并具備改善資源富集地區(qū)財(cái)政能力，縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的潛力。其主要表現(xiàn)有以下四點(diǎn)：第一，新的資源稅條例拓寬了資源稅的征稅范圍，使其具有很好的穩(wěn)定性和成長潛能；第二，全面從價(jià)計(jì)征改革，增強(qiáng)了資源稅的稅收彈性，絕大部分資源產(chǎn)品的稅收直接與市場價(jià)格掛鉤，稅收收入與市場供求和經(jīng)濟(jì)增長高度相關(guān)，資源富集地區(qū)能夠從全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得資源收益；第三，陸地資源稅采用源頭征收，稅收收入與資源富集地區(qū)地方公共服務(wù)能力高度相關(guān)，提高了資源富集地區(qū)提高征管水平和效率的積極性；第四，資源稅稅源固定且稅基流動(dòng)性較差的特點(diǎn)，使其具備資源富集地區(qū)主體稅收收入的稟賦。

部分資源富集地區(qū)2010年資源稅改革試點(diǎn)前后的資源稅收入狀況，也證明了全面資源稅改革后資源稅收入的增長潛力。率先進(jìn)行資源稅改革試點(diǎn)的新疆就是典型例證。2009年新疆的資源稅收入為12.28億元，占地方財(cái)政收入的比重僅為3.16%；2010年的資源稅改革試點(diǎn)僅僅將石油、天然氣改為從價(jià)計(jì)征，2010年資源稅收入就達(dá)到32.47億元，是2009年的2.64倍還多，資源稅收入占地方一般性財(cái)政收入的比重從3.16%增加到6.49%；到2011年年底，新疆的資源稅收入達(dá)65.01億元，占地方一般性財(cái)政收入的比重提高到9.02%。 ⑩ 可以預(yù)期，隨著我國資源稅全面從價(jià)計(jì)征改革及水資源稅改革試點(diǎn)工作的進(jìn)行，資源稅將大大增加資源富集地區(qū)的財(cái)政能力。同時(shí)應(yīng)注意到，在2010年及2011年石油、天然氣從價(jià)計(jì)征試點(diǎn)以后，資源型省份和非資源型省份的資源稅收入占地方一般性財(cái)政收入和稅收收入的比重開始分化。河南、新疆和甘肅3個(gè)省區(qū)的資源稅收入總量都大幅增加。2015年年底，河南、新疆和甘肅3個(gè)省區(qū)的資源稅收入占地方一般性財(cái)政收入的比重分別為1.20%、2.00%和2.26%，占地方稅收收入的比重分別達(dá)1.73%、3.09%和3.17%。同期，浙江、江蘇和廣東3省的資源稅收入均明顯增長緩慢，占地方一般性財(cái)政收入的比重分別為0.23%、0.33%和0.18%，占地方稅收收入的比重也分別僅為0.28%、0.40%和0.22%。 B11 可以預(yù)見，資源稅改革必將對(duì)縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

3.資源稅改革將助力全國基本公共服務(wù)均等化

伴隨東部發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入信息化社會(huì)和國家整體進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，平衡地區(qū)間財(cái)政能力、實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。隨著資源價(jià)格提高和稅率調(diào)整，資源稅收入將成為資源富集地區(qū)的一項(xiàng)主要財(cái)政收入來源，這將會(huì)改變中西部地區(qū)嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付來提供地方公共服務(wù)的窘境。從某種程度上說，資源富集地區(qū)資源稅收入增加的過程，也是實(shí)現(xiàn)東部發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)的過程，至少是對(duì)資源利益東輸?shù)囊环N矯正。從價(jià)定率征收和進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍的資源稅制改革，能夠有力推動(dòng)資源富集地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢和財(cái)政優(yōu)勢；資源稅管道可以有效平衡全國各地區(qū)的財(cái)政能力，明顯縮小地區(qū)間公共服務(wù)能力的差距，從而為我國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮積極效應(yīng)。

四、深化資源稅改革的制約因素

2016年改革后的資源稅已具備提升資源富集地區(qū)基本公共服務(wù)能力，縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的潛力。但是，通過深化資源稅制改革，實(shí)現(xiàn)大幅度增加資源稅收入，有效提高資源稅在資源富集地區(qū)財(cái)政收入中比重的目標(biāo)，還面臨諸多因素的制約。

1.資源稅功能定位的紊亂

資源稅從誕生到現(xiàn)在，被賦予了包括資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展、工業(yè)化等多重功能。在稅制改革實(shí)踐中，人們常把資源稅解釋為國家的權(quán)益金，即國家基于資源的所有權(quán)而產(chǎn)生的收益，更有甚者將其作用和環(huán)境保護(hù)稅的功能混為一談。資源稅功能定位混亂，影響對(duì)資源稅提升資源富集地區(qū)基本公共服務(wù)能力的判斷。厘清資源稅的功能與定位，是深化資源稅改革必須首先解決的認(rèn)識(shí)問題。

2.資源稅地方化的理論困局

我國《憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。這意味著，把資源稅作為一個(gè)地方主體稅種，使之成為資源富集地區(qū)的主要稅收收入來源，在理論上是值得商榷的。因?yàn)閼椃s束下的資源稅，理論上講是共享稅而非地方稅，現(xiàn)行資源稅制將海洋資源稅收入劃歸中央，陸地資源稅收入全部歸地方，正是為了在共享稅的名義下將陸地資源稅作為實(shí)際意義上的地方稅，但名實(shí)不符依然是陸地資源稅地方化的理論困局。在憲法約束條件下，通過理論創(chuàng)新，如何將資源稅培育成一個(gè)名副其實(shí)的地方稅主體稅種以提升資源富集地區(qū)公共服務(wù)能力，是深化資源稅制改革必須突破的理論困局。

3.地區(qū)資源稟賦差異與均等化目標(biāo)的沖突

我國大陸范圍內(nèi)自然資源的區(qū)域分布很不均衡，地區(qū)間資源稟賦差異巨大，資源稟賦約束條件下的資源稅制改革有可能造成新的地區(qū)間公共服務(wù)能力不平衡，從而拉大地區(qū)間公共服務(wù)差距。在加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時(shí)，如何在信息化轉(zhuǎn)型的制度變遷中拓展資源稅的征稅范圍，是深化資源稅制改革必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

4.驟增資源稅收入受到經(jīng)濟(jì)周期等因素的制約

第一，來自經(jīng)濟(jì)周期的制約。增加資源稅收入，提高其在資源富集地區(qū)地方稅收收入中的比重，是基本公共服務(wù)均等化的基本前提，但受制于經(jīng)濟(jì)周期因素，短期內(nèi)大幅度增加資源稅收入尚不現(xiàn)實(shí)。自2011年以來，我國GDP增速已經(jīng)由2010年的10.3%下降到2016年的6.7%，2017年GDP增速目標(biāo)為6.5%左右，再加上全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)乏力，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)峻的下行壓力。鑒于原材料等資源型產(chǎn)品對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)營影響很大，資源稅收入的驟然增加必然會(huì)加大下游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營成本，大幅度提高資源稅稅負(fù)注定不能一蹴而就。

第二，來自經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型節(jié)奏的制約。從平衡地區(qū)間公共服務(wù)能力的視角看，資源稅是以節(jié)約資源和提高資源使用效率的名義來實(shí)現(xiàn)稅收收入的增加，資源稅稅負(fù)的增加要受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度的制約。將資源消耗大、能源利用率低、環(huán)境污染嚴(yán)重的傳統(tǒng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、環(huán)境友好的新型發(fā)展方式，是一個(gè)漸進(jìn)替代的過程。在這一過程中，資源稅稅負(fù)提高的速度應(yīng)該踏準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的節(jié)拍，過快增長的資源稅稅負(fù)有可能超過經(jīng)濟(jì)所能承受的極限，必將對(duì)我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成實(shí)質(zhì)性傷害。除此之外，全面資源稅制改革的推出恰遇東部沿海地區(qū)制造業(yè)向中西部內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，并且承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)制造業(yè)的恰恰是中西部資源富集地區(qū)，這意味著借助資源稅改革從東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部資源富集地區(qū)輸送資源利益的效果將大打折扣。

第三，來自稅制結(jié)構(gòu)改革目標(biāo)的制約。稅制結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)，是逐步降低以商品稅為主的間接稅的比重，逐漸提高以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主的直接稅的比重。而資源稅屬于可轉(zhuǎn)嫁性很強(qiáng)的間接稅，資源稅收入增加的速度必須受制于稅制結(jié)構(gòu)的演進(jìn)節(jié)奏，即資源稅收入比重的提高必須伴隨其他間接稅比重的降低，或不影響直接稅比重逐漸提高的其他稅制變化。在增值稅等間接稅比重沒有實(shí)質(zhì)性降低，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅比重沒有實(shí)質(zhì)性提高的情況下，增加資源稅收入無疑會(huì)加劇稅制結(jié)構(gòu)中不合理的部分。因此，資源稅收入過快增長可能會(huì)與稅制結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)相沖突。

五、基本公共服務(wù)均等化視域下的資源稅理論創(chuàng)新與改革

2016年5月9日財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，標(biāo)志著理論界關(guān)于從價(jià)計(jì)征和擴(kuò)大資源稅征收范圍的資源稅改革共識(shí)開始進(jìn)入政策實(shí)施階段。下一步的資源稅制改革，應(yīng)助力我國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在組織公共收入、資源稅地方化、擴(kuò)大征稅范圍和提高資源富集地區(qū)的財(cái)政能力等方面獲得突破。

1.厘定資源稅組織公共收入的主要功能定位

按照現(xiàn)行資源稅制度，資源稅是針對(duì)自然資源征收的一種特殊稅收；按照功能定位，可以將資源稅分為對(duì)絕對(duì)礦租課征的一般資源稅和對(duì)級(jí)差礦租課征的級(jí)差資源稅。這種分類的背后依據(jù)是，資源稅是基于公共資源（含自然資源）的外部性和對(duì)資源本身的公共管理而征收的，組織公共收入是其內(nèi)在的功能定位。現(xiàn)在很多學(xué)者把資源稅的功能定位分散到所有權(quán)收益、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等方面，實(shí)際上淡化了資源稅組織公共收入的主要目標(biāo)。為進(jìn)一步增加資源稅稅負(fù)、擴(kuò)大資源稅的征收范圍提供理論支撐，需要把組織公共收入作為資源稅的主要功能。強(qiáng)化資源稅的組織公共收入功能，需要在理論上厘清以下認(rèn)識(shí)。

第一，資源稅不是權(quán)利金。資源稅經(jīng)常被理解為國家的權(quán)利金，但權(quán)利金和資源稅顯然不是同一事物。權(quán)利金是指在市場規(guī)則下，資源所有者向資源占用者收取的一種所有權(quán)益補(bǔ)償；資源稅則更多地表現(xiàn)為國家以公共資源管理者的身份通過資源稅制度來調(diào)節(jié)資源占有人和其他公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其目的是減少公共資源被特定群體占有對(duì)其他公民的影響。

第二，資源稅不能代替環(huán)境稅。資源稅制度的主要功能定位是取得公共收入，以調(diào)節(jié)自然資源的可耗竭性、特定地理位置引發(fā)的級(jí)差收益和代際資源分配；而環(huán)境稅的主要功能則是調(diào)節(jié)環(huán)境污染物的排放行為。

2.疏通資源利益向中西部“回流”的資源稅管道

進(jìn)一步的資源稅制改革，已經(jīng)不能局限于征稅范圍、計(jì)征方法與稅率水平方面，更重要的是要激發(fā)地方政府經(jīng)營資源稅的積極性，使其成為資源富集地區(qū)的地方主體稅種，并在這一進(jìn)程中構(gòu)建政府間互相激勵(lì)、彼此相容的財(cái)政機(jī)制。

第一，注重理論創(chuàng)新以進(jìn)一步明確資源稅的地方稅屬性?？梢杂脝我恢茋抑醒肱c地方政府間委托代理關(guān)系來協(xié)調(diào)自然資源全民所有制和陸地資源稅地方化的沖突。委托代理關(guān)系下的地方政府，受中央之托對(duì)本轄區(qū)資源行使管轄權(quán)，自然就擁有了中央政府賦予的稅收征管權(quán)力，資源稅成為資源富集地區(qū)的一個(gè)地方主體稅種就有了法理基礎(chǔ)。

第二，將資源稅培育成中西部資源富集地區(qū)的主體稅種。在征稅范圍、計(jì)征方法與稅率等改革到位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革資源稅制的著力點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到將資源稅培育成資源富集地區(qū)的主要稅種的目標(biāo)上來。在兼顧中央和地方財(cái)政利益的同時(shí)，努力構(gòu)建有利于平衡地區(qū)間財(cái)政能力、縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的長效機(jī)制。

第三，建立資源利益向資源富集地區(qū)傾斜的保障機(jī)制。首先，應(yīng)充分考慮資源開采外部成本的地方性特征，在地方政府對(duì)資源開采和交易的控制力有限且資源稅收決策權(quán)受限的情況下，財(cái)稅政策制定應(yīng)保證資源富集地區(qū)財(cái)政能力的提升，至少能夠補(bǔ)償因資源開采和資源輸出給地方帶來的外部性成本。其次，考慮到我國資源分布狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致的現(xiàn)實(shí)，資源稅的分權(quán)政策需向中西部資源富集地區(qū)傾斜以實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)“反哺”中西部資源富集地區(qū)的政策目標(biāo)。

第四，賦予地方政府更多的資源稅立法權(quán)、解釋權(quán)和征管權(quán)。2016年的資源稅制改革已經(jīng)賦予省一級(jí)人民政府較大的自由裁決權(quán)：在資源稅改革中賦予地方在稅目、稅率、稅收優(yōu)惠等方面的稅政管理權(quán)；條例中未列舉名稱的其他非金屬礦產(chǎn)品，其計(jì)征方式由省級(jí)人民政府確定；各省級(jí)人民政府可對(duì)本地森林、草場、灘涂等資源提出征收資源稅的具體建議方案等。從提高資源富集地區(qū)財(cái)政能力的角度看，這些舉措在稅源開發(fā)和征稅深度等方面均具有積極作用。進(jìn)一步的資源稅制改革需賦予地方政府更多的資源稅立法權(quán)和解釋權(quán)，同時(shí)從制度上約束地方政府，避免其在增加財(cái)政收入的激勵(lì)下對(duì)資源過度開采。

3.在信息化轉(zhuǎn)型中拓展資源稅的征稅范圍

地區(qū)間資源稟賦差異有可能形成新的地區(qū)間公共服務(wù)能力差距，問題的解決有賴于資源稅征稅對(duì)象的不斷豐富和征稅范圍的不斷擴(kuò)大。隨著美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體先后進(jìn)入信息化社會(huì)，數(shù)據(jù)信息逐漸成為繼土地、石油等自然資源之后的戰(zhàn)略生產(chǎn)要素，只要有可能引發(fā)“排他性”的資源壟斷性行為，就均可納入資源稅的調(diào)控范圍。 B12 在西方發(fā)達(dá)國家的資源租金課稅制度中，除了土地（商用地、農(nóng)用地、居住地等）、地下礦藏資源、油氣資源、林木、水資源之外，衛(wèi)星軌道、航空權(quán)、公用事業(yè)、公共交通、停車、出租車牌照、漁業(yè)拍照、銀行牌照、博彩、互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、域名注冊等一系列資源逐漸被納入資源稅的課稅范圍，大數(shù)據(jù)等信息產(chǎn)品也將進(jìn)入資源稅的征稅范圍。

2016年的資源稅改革體現(xiàn)了我國在整體進(jìn)入工業(yè)化之后對(duì)資源和資源稅制度調(diào)節(jié)范圍的改革要求。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型，市場化、信息化快速推進(jìn)，資源稅的征稅對(duì)象和范圍將逐步與西方發(fā)達(dá)國家趨同，即將包括信息資源在內(nèi)的新的資源形式納入資源稅的征稅范圍，在增加資源富集地區(qū)稅收收入的同時(shí)，更好地發(fā)揮資源稅平衡地區(qū)間財(cái)政能力、縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的作用。

4.漸進(jìn)有序地增加資源富集地區(qū)的資源稅收入

我國宏觀經(jīng)濟(jì)的基本面、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和稅制結(jié)構(gòu)改革等，都不支持短期內(nèi)資源稅收入的大幅度增加。2016年進(jìn)行的資源稅改革，實(shí)際上并沒有提高資源型企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，目前僅僅是將原來的資源性收費(fèi)轉(zhuǎn)化為資源稅收。這是基于我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況作出的合理選擇，也說明以提升資源富集地區(qū)基本公共服務(wù)能力為目標(biāo)的資源稅制改革只能是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。但是，2016年資源稅改革中，比較大的幅度稅率和范圍較大的地方自主征稅項(xiàng)目為未來資源稅稅率的提高和整體稅負(fù)水平的增加預(yù)留了空間。從長遠(yuǎn)看，仍需要從計(jì)稅依據(jù)和稅率兩個(gè)方面來提高資源稅的稅負(fù)，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，漸進(jìn)有序地縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)能力差距，從而推動(dòng)全國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

六、結(jié)語

目前資源稅還屬于小稅種，即使在資源富集地區(qū)的地方稅收入中所占的比重也不大，但這并不意味著這個(gè)稅種本身不具備做大的條件，只是我國工業(yè)化進(jìn)程和這一進(jìn)程中實(shí)施的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，需要一個(gè)降低企業(yè)資源成本、資源富集地區(qū)補(bǔ)貼東部工業(yè)化地區(qū)的“瘦身”資源稅制。研究發(fā)現(xiàn)，原有資源稅制正是造成資源富集地區(qū)政府守著資源沒錢花的主要原因之一，在資源利益向東部工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)輸送過程中形成的地區(qū)間公共財(cái)政能力差距以及由此引發(fā)的公共服務(wù)差距，直接導(dǎo)致了人口和資本的東進(jìn)，并進(jìn)一步加劇了東西部地區(qū)間的發(fā)展差距，形成了具有中國特色的“資源詛咒”怪圈。以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和促進(jìn)全國統(tǒng)一市場形成等為標(biāo)志的新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，需要在地方稅體系框架內(nèi)重建資源稅，把資源稅的主要功能定位于組織地方公共收入，將理順資源價(jià)稅關(guān)系作為強(qiáng)化市場機(jī)制、撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口，在提高中西部資源富集地區(qū)基本公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化提供新的契機(jī)。目前，資源稅制改革還面臨諸多制約因素，資源稅成為資源富集地區(qū)的主體稅種必將是一個(gè)循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的聯(lián)動(dòng)過程。

注釋

①范逢春：《建國以來基本公共服務(wù)均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。

②國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所的谷樹忠等人在《中國欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)的界定、特征與功能定位》（載《資源科學(xué)》2011年第1期）一文中，將20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的70個(gè)地市州盟確定為欠發(fā)達(dá)資源富集地區(qū)，其空間分布主要集中在西部和中部，不包括沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。本文采用谷樹忠等人對(duì)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)概念及其范圍的界定。

③R. M. Auty，The Resource Curse Thesis： Minerals in Bolivian Development， 1970-90. Singapore Journal of Tropical Geography ， 1995， Vol.15， No.2， pp.95-111.

④Elissaios Papyrakis， Reyer Gerlagh. Resource Abundance and Economic Growth in the United States. European Economic Review ， 2007， Vol.51， No.4， pp.1011-1039.

⑤邵帥、齊中英：《西部地區(qū)的能源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)增長——基于“資源詛咒”假說的實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第4期。

⑥Thorvaldur Gylfason. Natural Resources， Education and Economic Development. European Economic Review ， 2001， Vol.45， No.6， pp.847-859.

⑦Ning Ding， Barry C. Field. Natural Resource Abundance and Economic Growth. Land Economics ， 2005， Vol.81， No.4， pp.496-502.

⑧鄧明、魏后凱：《自然資源稟賦與中國地方政府行為》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2016年第1期。

⑨數(shù)據(jù)來源：2015年人均財(cái)政收支數(shù)由作者根據(jù)《2016中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的人口和分地區(qū)的財(cái)政收支數(shù)據(jù)計(jì)算得出；1995年的人均財(cái)政收支數(shù)由作者根據(jù)《1996中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的人口和分地區(qū)的財(cái)政收支數(shù)據(jù)計(jì)算得出。詳見中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局編：《2016中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2016年。中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局編：《1996中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1996年。

⑩數(shù)據(jù)來源：資源稅收入數(shù)據(jù)來源于《2012中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他比重?cái)?shù)據(jù)由作者根據(jù)《2012中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。詳見中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局編：《2012中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2012年。

B11數(shù)據(jù)來源：由作者根據(jù)《2016中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

B12蔣震、張欣怡：《對(duì)資源稅制改革理念的分析和探討》，《國際稅收》2016年第7期。

責(zé)任編輯：翊 明