田文晴

（黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150080）

摘 要：中共中央于十八屆五中全會(huì)上，宣布即將實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，提出多種環(huán)境保護(hù)方案，其中“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”是一項(xiàng)重大舉措，對(duì)推進(jìn)建設(shè)生態(tài)文明有重大意義。主流學(xué)者對(duì)環(huán)境保護(hù)部門實(shí)行垂直管理態(tài)度不同，關(guān)注的問題集中在現(xiàn)行環(huán)保管理體制中明確主體職能和責(zé)任分工的問題。垂直管理體制有利于破除地方保護(hù)主義、化解地方政府對(duì)環(huán)保工作的干預(yù)、協(xié)調(diào)各層級(jí)下環(huán)保部門的不同分工，通過完善法律法規(guī)、調(diào)整相應(yīng)政策等手段，使我國(guó)的環(huán)境管理體制更加合理化、法律化。

關(guān)鍵詞：政府；環(huán)境保護(hù)；垂直管理

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）07-0148-02

主流學(xué)者對(duì)環(huán)境保護(hù)部門實(shí)行垂直管理的態(tài)度可以分為贊成、反對(duì)和中立觀點(diǎn)。在研究垂直管理模式是否能改善我國(guó)當(dāng)前環(huán)保問題時(shí)，需要關(guān)注現(xiàn)行環(huán)保管理體制，明確主體職能和責(zé)任分工的問題，并且研討多種備選的可行性措施。

一、國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)行垂直管理體制的態(tài)度

近年來，學(xué)者和群眾對(duì)環(huán)保部門實(shí)行垂直管理的呼聲越來越強(qiáng)烈。當(dāng)前，環(huán)保部門行政管理體制的改革已初具成效，但垂直管理體制是否能給我國(guó)環(huán)保帶來實(shí)質(zhì)性的幫助目前尚不得而知。學(xué)者和相關(guān)部門相繼進(jìn)行了對(duì)環(huán)境保護(hù)垂直管理的研討與論證。

（一）持贊成觀點(diǎn)

贊成垂直管理體制實(shí)施的學(xué)者占大多數(shù)。由于中央和地方制定政策出發(fā)點(diǎn)不同，常導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)政策無法因地制宜，無法最優(yōu)化使用，垂直管理有利于地方政府依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)和信息資源，最大限度制定最有利于地方發(fā)展的具體政策，避免中央和地方在政策布置傳達(dá)的信息失衡以及難以落實(shí)等問題，更好地解決環(huán)境問題，規(guī)避損失[1]。

難以有效管理也是現(xiàn)有的問題之一：在現(xiàn)有的以行政區(qū)劃執(zhí)行的管理模塊下，環(huán)境治理的相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和部門不能擺脫地方保護(hù)的干擾，從而有效落實(shí)自上而下統(tǒng)一治理監(jiān)督的方針政策，又停滯于中央各部門間的矛盾問題導(dǎo)致的與其他職能部門的權(quán)力紛爭(zhēng)[2]。

此外，有觀點(diǎn)贊同實(shí)施垂直管理能夠有效增加環(huán)境管理的發(fā)展水平，為政府做出正確決策提供抓手，更能優(yōu)化資源配置，有利于公平，也有利于加強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控能力[3]。垂直化管理可以增進(jìn)環(huán)境管理的能力，尤其是在國(guó)內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，垂直管理有效優(yōu)化了基層環(huán)保部門人力資源不足、業(yè)務(wù)水平不高、素質(zhì)參差不齊等實(shí)際問題[4]。

（二）持反對(duì)觀點(diǎn)

持反對(duì)意見的學(xué)者大多從垂直管理體制本身出發(fā)，結(jié)合政府自身功能，反對(duì)垂直管理體制。

垂直管理自身的劣勢(shì)在于難以實(shí)施有效監(jiān)督[5]。在垂直管理政策下，環(huán)保部門權(quán)利自成系統(tǒng)，各省地方政府難以有效監(jiān)管，現(xiàn)有管理體制難以對(duì)其有效監(jiān)督，容易發(fā)生貪污腐敗現(xiàn)象，出現(xiàn)一家獨(dú)大的錢權(quán)交易，反而不利于環(huán)境問題的解決。

少部分學(xué)者甚至認(rèn)為，實(shí)施環(huán)境保護(hù)部門垂直管理政策不但不利于解決現(xiàn)有的環(huán)境問題，更容易出現(xiàn)更為嚴(yán)重的新問題：第一，環(huán)保部門在各個(gè)環(huán)節(jié)都與地方政府關(guān)系緊密，即使實(shí)施垂直管理，環(huán)境保護(hù)部門落戶于地方，依托于地方，根本無法實(shí)現(xiàn)真正獨(dú)立。第二，環(huán)境保護(hù)工作體系龐雜，部門眾多，環(huán)境保護(hù)職能和權(quán)責(zé)分散化現(xiàn)象嚴(yán)重，實(shí)行垂直管理的可行性太低，而且耗資巨大，實(shí)施難度太大。第三，由于信息資源的不對(duì)稱，即使實(shí)施垂直管理也不能保障政策制定的全面有效性。

實(shí)施垂直管理政策的核心目的在于杜絕地方保護(hù)，環(huán)境保護(hù)政策難以落實(shí)的問題。反對(duì)垂直管理的學(xué)者并不認(rèn)同垂直管理政策能實(shí)現(xiàn)此目的。由于地方政府致力于功利建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即使實(shí)施垂直管理政策也難于抵御地方政府的施壓；同時(shí)，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異以及具體環(huán)境問題的不同，單一實(shí)施垂直管理反而不利于環(huán)境保護(hù)政策的制定，難以實(shí)現(xiàn)政策制定之初的根本目的[6]。

實(shí)施環(huán)境保護(hù)垂直管理是環(huán)保體制改革的重要一環(huán)，有些持反對(duì)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為垂直管理無法達(dá)到改革的根本目標(biāo)。由于環(huán)境保護(hù)工作體系龐雜，部門眾多，如果無法制定合理有效的監(jiān)管體制，極易出現(xiàn)各部門各自為政，自掃門前雪，只注重本部門的既得利益，難以聯(lián)系地方實(shí)際環(huán)境保護(hù)狀況，實(shí)施垂直管理政策只能解決表面問題，無法根本解決行政體系的自身問題。

（三）持中立觀點(diǎn)

對(duì)于環(huán)境保護(hù)垂直管理體制持中立意見的學(xué)者只占少數(shù)，大多運(yùn)用建模方法進(jìn)行理論分析，從行政制度與政府權(quán)衡的角度，得出了垂直管理和現(xiàn)有管理體制各有其自身優(yōu)勢(shì)的結(jié)論。行政管理有其自身優(yōu)勢(shì)，但是當(dāng)監(jiān)管任務(wù)的績(jī)效難以評(píng)估時(shí)，垂直管理很容易損害地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情，這是垂直管理的問題所在。在審批不合格企業(yè)的處理方式上，垂直管理比行政管理的優(yōu)勢(shì)，更能有效直接地進(jìn)行評(píng)估和解決環(huán)境問題；但在合格企業(yè)的管理方面，現(xiàn)有的行政管轄優(yōu)于垂直管理[7]。

有的學(xué)者通過模型對(duì)比，展示了當(dāng)存在道德危機(jī)考驗(yàn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)以及這兩種矛盾的取舍情況時(shí)，中央政府承擔(dān)地方政府承諾的任務(wù)激勵(lì)，地方政府和第三方（獨(dú)立于地方政府，并由垂直管理機(jī)構(gòu)的中央政府負(fù)責(zé)）承擔(dān)承諾機(jī)構(gòu)激勵(lì)影響的兩項(xiàng)任務(wù)。最終結(jié)果表明，承擔(dān)社會(huì)發(fā)展任務(wù)的機(jī)構(gòu)的縱向管理，只允許地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將降低代理人努力的激勵(lì)成本。但是，垂直管理機(jī)構(gòu)本身有道德風(fēng)險(xiǎn)。如果評(píng)估機(jī)制沒有權(quán)衡，這些機(jī)構(gòu)只會(huì)考慮自己的利益，違反政府的原意。然而，模型有一定的局限性。模型設(shè)計(jì)并未考慮整合垂直管理結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣囊蛩亍?/p>

分析以上中立意見后，筆者認(rèn)為，中立意見只是基于研究的縱向管理效果，對(duì)比之后保持中立態(tài)度，沒有明確立場(chǎng)，表示支持或反對(duì)環(huán)境意見的垂直管理，這一立場(chǎng)將是在不同條件下適當(dāng)改變。中立觀點(diǎn)在本質(zhì)上，仍然對(duì)垂直管理模式上有一定程度的認(rèn)可。

二、國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)垂直管理試點(diǎn)

近十年來，環(huán)保部分別建立了華南、西北、西南、東北等環(huán)境保護(hù)督查中心。這些環(huán)境保護(hù)督查中心受環(huán)境保護(hù)部委托，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各地的環(huán)境執(zhí)法督查工作，主要職責(zé)是監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況。承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作以及跨省區(qū)域、流域、海域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作。

2016年9月22日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式向社會(huì)公開印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，實(shí)施省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的路線圖。

現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象大量存在。綜合起來存在“四個(gè)突出問題”：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

根據(jù)分工，省級(jí)環(huán)保部門對(duì)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)省級(jí)環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng)等進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)市縣兩級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)，對(duì)跨市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理。市級(jí)環(huán)保部門對(duì)全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)屬地環(huán)境執(zhí)法，強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。縣級(jí)環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級(jí)環(huán)保部門，在市級(jí)環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作。

體制上，省級(jí)環(huán)保部門直接管理市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效；市級(jí)統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨(dú)立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。保障上，駐市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)，縣級(jí)環(huán)保部門的人財(cái)物管理在市級(jí)。領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，縣級(jí)環(huán)保分局由市級(jí)環(huán)保局直接管理，市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳（局）主管。

河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個(gè)?。ㄊ校┨岢龈母镌圏c(diǎn)申請(qǐng)，開展了改革實(shí)施方案起草等前期準(zhǔn)備工作。以上垂直管理的試點(diǎn)在實(shí)踐中體現(xiàn)出諸多優(yōu)勢(shì)，有效克服了地方保護(hù)政策難以執(zhí)行等問題，收效顯著。

三、實(shí)踐中環(huán)保垂直管理存在的問題

實(shí)踐中，垂直管理雖然優(yōu)勢(shì)明顯，但仍存在諸多問題。第一，由于各地地理環(huán)境不同、生態(tài)環(huán)境不同、環(huán)境保護(hù)發(fā)展?fàn)顩r不同，難以實(shí)行統(tǒng)一對(duì)策[8]。第二，基于第一點(diǎn)原因，各地現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題各有不同，部分地區(qū)的問題在于環(huán)境污染嚴(yán)重甚至面臨居住環(huán)境的問題，部分地區(qū)的環(huán)境問題在于生態(tài)保護(hù)區(qū)的建設(shè)和維護(hù)，難以制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。第三，不同區(qū)域治理環(huán)境問題的能力不同。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，面對(duì)環(huán)境問題，資金投入與人員配置都將與發(fā)達(dá)地區(qū)相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)，在農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境保護(hù)意識(shí)十分薄弱，環(huán)境保護(hù)工作很難開展，為追求經(jīng)濟(jì)效益勢(shì)必會(huì)犧牲環(huán)境資源。由此幾方面的差異，將大大提高垂直管理的難度與可行性。

環(huán)境保護(hù)問題歸根結(jié)底是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的沖突造成的，單靠監(jiān)管體制的改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。除環(huán)境監(jiān)管體制改革外，更需要政府規(guī)劃部門、土地資源部門、林農(nóng)業(yè)部門的支持與配合，協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，即使實(shí)行垂直管理，環(huán)保政策的落實(shí)也需要各級(jí)政府配合實(shí)施，如果將政策實(shí)施的工作全落在環(huán)境保護(hù)部門一家，將大大提高工作難度與投入成本，甚至造成一家獨(dú)大，權(quán)力虛設(shè)。

四、我國(guó)環(huán)境保護(hù)垂直管理的立法建議

垂直管理的優(yōu)勢(shì)毋庸置疑，但并不是所有環(huán)境保護(hù)部門都適宜采用垂直管理制度，筆者認(rèn)為，環(huán)境污染的防護(hù)、治理、環(huán)境保護(hù)應(yīng)急工作、生態(tài)環(huán)境的整體建設(shè)等領(lǐng)域，需要政府部門的整體規(guī)劃，合理開展工作，所以繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)體制較為適宜；與之相比較，環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)管等部門更需要專業(yè)知識(shí)、專業(yè)人才，也適于獨(dú)立于政府部門，獨(dú)立開展工作。

由此，在立法上，環(huán)境保護(hù)垂直管理可以實(shí)行半垂直化的模式，同時(shí)處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾平衡關(guān)系，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門與其他政府工作部門的有效配合，明確責(zé)任負(fù)責(zé)機(jī)制，細(xì)化各部門職能。同時(shí)，可以大力開展公眾監(jiān)管，提高公眾參與度和監(jiān)管熱情，使全民參與到環(huán)境保護(hù)工作中來，以此確保環(huán)保監(jiān)管工作的高效透明。

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