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社會保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收應(yīng)早落地

2017-07-07 10:42:51唐霽松
中國社會保障 2017年5期
關(guān)鍵詞:社會保險(xiǎn)費(fèi)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦

文?圖/唐霽松

社會保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收應(yīng)早落地

文?圖/唐霽松

社會保險(xiǎn)費(fèi)征收體制是社會保障制度可持續(xù)運(yùn)行的重要組織保障,涉及廣大參保單位和參保人群的切身利益,也涉及政府公共服務(wù)能力和效率。目前,形成了社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門兩個征收主體并存的局面。根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定和國務(wù)院有關(guān)部署,為保證社會保險(xiǎn)制度的長遠(yuǎn)健康發(fā)展,適應(yīng)中國的國情,社會保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)實(shí)行由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收。

征收責(zé)任:社保費(fèi)征收的法律法規(guī)及變化

社會保險(xiǎn)經(jīng)辦管理工作是服務(wù)型政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容,包括社會保險(xiǎn)登記、社會保險(xiǎn)費(fèi)征收、社會保險(xiǎn)基金管理、個人權(quán)益記錄、待遇核算與發(fā)放等內(nèi)容。社會保險(xiǎn)費(fèi)征收是社會保險(xiǎn)經(jīng)辦管理的重要組成部分,包括核定繳費(fèi)基數(shù)、確定適用費(fèi)率、征收社會保險(xiǎn)費(fèi)入賬(稅務(wù)征收的入國庫)、稽核檢查、清理欠費(fèi)等環(huán)節(jié)。

《社會保險(xiǎn)法》第五十九條規(guī)定,社會保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收,實(shí)施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?!渡鐣kU(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》(國務(wù)院令第259號)規(guī)定,社會保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行集中、統(tǒng)一征收;社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省級人民政府規(guī)定,可以由稅務(wù)部門征收,也可以由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收;繳費(fèi)單位必須向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)應(yīng)繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額。

根據(jù)征繳條例,實(shí)行社保征收的,社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳相關(guān)環(huán)節(jié)全部由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé);實(shí)行稅務(wù)征收的,征收入庫環(huán)節(jié)由稅務(wù)部門負(fù)責(zé),核定繳費(fèi)基數(shù)、確定適用費(fèi)率、稽核檢查等環(huán)節(jié)仍由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),清理欠費(fèi)通常由雙方共同負(fù)責(zé)。

上世紀(jì)80年代,我國開始改革和建立社會保險(xiǎn)制度,各地陸續(xù)成立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)包括社會保險(xiǎn)費(fèi)征收在內(nèi)的各項(xiàng)社保經(jīng)辦業(yè)務(wù),有力促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

上世紀(jì)90年代末,我國受金融危機(jī)影響,經(jīng)濟(jì)下行壓力大,企業(yè)經(jīng)營困難,而關(guān)于社會保險(xiǎn)費(fèi)征收的法律法規(guī)約束力不足,中央提出了“兩個確?!钡墓ぷ髂繕?biāo)。當(dāng)時社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成立時間較短,基礎(chǔ)設(shè)施投入不足,力量極為薄弱,同時很多企業(yè)和職工參保意識缺乏,不配合參保繳費(fèi)和執(zhí)法檢查。1999年《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》發(fā)布后,一些地區(qū)由于確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放壓力較大,嘗試將社會保險(xiǎn)費(fèi)委托稅務(wù)部門代征。

2002年以后,各地征收體制總體保持了相對穩(wěn)定,部分地區(qū)(如吉林省、四川省、貴陽市、長沙市等)改為稅務(wù)征收后因效果不佳,又改回社保征收。

本已相對“平靜”的征收現(xiàn)狀,近期又起波瀾,有關(guān)部門在研究稅務(wù)體制改革的同時,大力推動地方改變征收現(xiàn)狀,河南省決定自2017年起社會保險(xiǎn)費(fèi)改為稅務(wù)征收。

數(shù)據(jù)對比:社保征收的效果更佳

社會保險(xiǎn)費(fèi)征收體制中,爭論比較多的主要是征收主體問題。各地區(qū)、各險(xiǎn)種的社會保險(xiǎn)費(fèi)征收主體現(xiàn)狀如下:

各地社會保險(xiǎn)費(fèi)征收主體情況。目前,32個省份中有13個省份各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)(含居民)全部由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收;僅有河南1個省各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)全部由稅務(wù)部門征收;其余18個省份依險(xiǎn)種或市縣的不同,社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收和稅務(wù)征收并存。河南省因改變征收體制2017年一季度各險(xiǎn)種征繳收入除工傷保險(xiǎn)同比微增0.7%外均有大幅下降。其中,企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)下降42.5%,職工醫(yī)療保險(xiǎn)下降6.2%,生育保險(xiǎn)下降20.2%。

分險(xiǎn)種來看,社保征收與稅務(wù)征收的省份分別為:企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為14個和18個;機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為24個和8個;城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為30個和2個;職工醫(yī)保、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)均為18個和14個;失業(yè)保險(xiǎn)為14個和18個;居民醫(yī)保為27個和5個。在一些稅務(wù)征收地區(qū),企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的靈活就業(yè)人員也由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。

征收基金份額情況。2016年,基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)征收總額42397億元,其中社保征收26711億元,占63%,稅務(wù)代征15686億元,占37%。各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)社保征收和稅務(wù)代征的比例見表1:

征收主體對社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收效果有沒有影響?一種觀點(diǎn)認(rèn)為,稅務(wù)部門具有“剛性”優(yōu)勢,要好于社保征收;還有觀點(diǎn)認(rèn)為,誰來征收都一樣。數(shù)據(jù)分析表明,社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會保險(xiǎn)費(fèi)的效果更好。

對征繳收入增長率的影響。2006—2016年的10年中,企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由社保機(jī)構(gòu)征收(或主要由社保征收,下同)的15個省份,征繳收入年平均增長17.7%,稅務(wù)征收(或主要由稅務(wù)征收,下同)的17個省份征繳收入年平均增長16.8%,低于社保征收省份0.9個百分點(diǎn)。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來,2012—2016年期間,社保征收省份企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入平均增長11%,高于稅務(wù)征收省份1.2個百分點(diǎn)。社保部門對基金收支平衡負(fù)有直接責(zé)任,收支責(zé)任的整體性、統(tǒng)一性有利于征繳的強(qiáng)化,征收體制優(yōu)勢更加明顯。

對基金支撐能力的影響。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行社保征收(或主要由社保征收)的15個省份,2006年末基金可支付月數(shù)平均為11.5個月,2016年末增加到16.8個月,增加了5.3個月。地稅部門征收的17個省份,2006年基金結(jié)余平均可支付月數(shù)為15.4個月,2016年末增加到17.4個月,只增加了2個月。由于累計(jì)結(jié)余較多的東部省份大多改為稅務(wù)征收,稅務(wù)征收省份2006年末結(jié)余可支付月數(shù)高出社保征收地區(qū)3.9個月,但是到2016年末,二者相差只有0.6個月,社保征收的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。2016年,共有7個省份企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支,除吉林外都實(shí)行稅務(wù)征收。2016年末,企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)低于10個月的11個省份中,實(shí)行稅務(wù)征收的省份有8個,而實(shí)行社保征收的省份只有3個。

表1 2016年五項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)征收情況 單位:億元

高效便捷:社保征收的服務(wù)優(yōu)勢明顯

多年來的實(shí)踐表明,社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會保險(xiǎn)費(fèi),除征收效率更高以外,還可以提供更加便民、快捷、高效的服務(wù),實(shí)現(xiàn)更低的行政成本。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更加熟悉各項(xiàng)社會保險(xiǎn)政策,責(zé)任感更強(qiáng)。社會保險(xiǎn)專業(yè)性很強(qiáng),制度發(fā)展很快,不同地區(qū)、不同群體的社會保險(xiǎn)政策也存在很多差異,還有不少歷史遺留問題、特殊群體問題,提供政策咨詢已成為各地社保經(jīng)辦大廳的主要事務(wù)。行業(yè)以外的人不易在短時間準(zhǔn)確理解和把握有關(guān)政策和措施,難以向廣大參保單位及個人做好宣傳、解釋和動員工作。

社保征收有利于維護(hù)參保人和用人單位社會保險(xiǎn)權(quán)益。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收,一是可以提供一站式服務(wù),方便參保單位辦理各項(xiàng)社保業(yè)務(wù);二是可以實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)的信息流和資金流無縫銜接,充分保障參保人利益。如果由其他部門征收社會保險(xiǎn)費(fèi),參保單位需要兩頭跑,部門之間也需要反復(fù)核對和交換數(shù)據(jù),人為增多了銜接環(huán)節(jié)。特別是養(yǎng)老、醫(yī)療的個人賬戶記錄,很難做到及時入賬、賬實(shí)相符,由此造成延誤退休、關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢等情況在各地時有發(fā)生。

社保征收對個人身份參保繳費(fèi)的優(yōu)勢更加明顯。當(dāng)前我國社會保險(xiǎn)已由企業(yè)職工為主發(fā)展為覆蓋城鄉(xiāng)所有人員的龐大體系,參保人員中靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民人員數(shù)量早已超過企業(yè)職工參保人員(如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中,企業(yè)職工24780萬人,靈活就業(yè)人員8343萬人,城鄉(xiāng)居民50463萬人)。這些人員居住分散,自愿參保,而社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)在基層社區(qū)、鄉(xiāng)村廣泛建立社保事務(wù)所和鄉(xiāng)村工作站,可以深入細(xì)致地宣傳動員。

社保征收便于執(zhí)行工傷保險(xiǎn)差別費(fèi)率。依據(jù)修訂后的《工傷保險(xiǎn)條例》,工傷保險(xiǎn)根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行行業(yè)差別費(fèi)率,并根據(jù)工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用和工傷發(fā)生率等情況,實(shí)行浮動差別費(fèi)率。而工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用和工傷發(fā)生率都由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)掌握,由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接核算、直接征收更便于企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。

因此,在目前推進(jìn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中,絕大多數(shù)省機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi),省政府確定的是由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。在京中央國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位,國務(wù)院明確規(guī)定由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收,見表2。

順勢而為:應(yīng)實(shí)現(xiàn)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收

顯然,地區(qū)之間、各險(xiǎn)種之間分離的征收主體不利于社會保險(xiǎn)制度全覆蓋、制度可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)辦服務(wù)能力提升,實(shí)行社會保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收,是社會保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。社會保險(xiǎn)費(fèi)征收體制改革應(yīng)系統(tǒng)規(guī)劃,著眼長遠(yuǎn),統(tǒng)籌考慮社會保險(xiǎn)事業(yè)的現(xiàn)狀、目標(biāo)和發(fā)展需要。從我國深化改革的方向看,管理體制和行政行為的總體趨勢是整合、統(tǒng)一、高效(如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的整合,“五證合一”登記制度改革),而不是分離、割裂。社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收管理是一個多環(huán)節(jié)的完整鏈條,不宜把征收入庫環(huán)節(jié)人為割裂開來。當(dāng)前,稅務(wù)部門代征社會保險(xiǎn)費(fèi)的社會環(huán)境和優(yōu)勢已經(jīng)消失,由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收社會保險(xiǎn)費(fèi)的條件已經(jīng)成熟。

一是從社保經(jīng)辦力量看。經(jīng)過20多年的發(fā)展,社會保障部門已經(jīng)建設(shè)了一支專業(yè)化的經(jīng)辦管理隊(duì)伍,擁有近8000個縣級以上經(jīng)辦機(jī)構(gòu),超過18萬名工作人員。社會保險(xiǎn)經(jīng)辦信息化覆蓋率已達(dá)到100%,包括基金征收在內(nèi)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)均通過信息系統(tǒng)辦理。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還具有便于與勞動監(jiān)察和社保基金監(jiān)督銜接、便于與單位用工情況和就業(yè)信息對比等獨(dú)特的優(yōu)勢。

表2 各地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)情況

二是從社會環(huán)境看。隨著《社會保險(xiǎn)法》的公布實(shí)施,社會保險(xiǎn)法律體系的框架已基本形成,用人單位和個人參保的責(zé)任意識和權(quán)利意識與上世紀(jì)末不可同日而語。一方面,逃避參保和繳費(fèi)的越來越少,主動繳費(fèi)的越來越多,稅務(wù)部門的“剛性”優(yōu)勢日益弱化;另一方面,用人單位和個人都要求更加便民高效的服務(wù),社保征收體制下“一站式服務(wù)”和資金信息無縫連接的模式更加符合服務(wù)需求。

三是從技術(shù)條件看。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,委托銀行劃繳、網(wǎng)上自助繳費(fèi)等已成為社會保險(xiǎn)費(fèi)征收的主要手段。實(shí)際征收效果主要不是取決于誰征收,而是取決于誰開單子(核定基數(shù))。擴(kuò)大覆蓋面、核定繳費(fèi)基數(shù)、稽核檢查等環(huán)節(jié)的復(fù)雜程度和對征繳收入的影響遠(yuǎn)大于征收入庫環(huán)節(jié)。

四是從國際經(jīng)驗(yàn)看。據(jù)國際社會保障協(xié)會調(diào)查,大多數(shù)國家由社保部門征收社會保險(xiǎn)費(fèi)。納入統(tǒng)計(jì)的151個國家和地區(qū)中,由社會保障部門征收的有德國、法國、日本、韓國等114個國家;由特設(shè)基金管理機(jī)構(gòu)征收的有新加坡、智利等12個國家和地區(qū);由稅務(wù)部門征收的僅有英國、澳大利亞等25個國家。

綜上,我認(rèn)為,中央及相關(guān)決策部門應(yīng)盡早決策由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收社會保險(xiǎn)費(fèi)。這樣將更有利于社會保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展、更有利于經(jīng)辦體系完整統(tǒng)一、更有利于公眾服務(wù)的高效便捷,更加符合廣大參保人員和用人單位的利益和未來發(fā)展趨勢。

作者系中央國家機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心主任

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