王涵+趙世杰

摘 要：隨著我國經(jīng)濟增速的放緩，地方政府的債務(wù)問題逐漸受到各界的關(guān)注，2015年1月1日開始實施的新《預(yù)算法》對規(guī)范地方政府的債務(wù)管理行為起了重要的作用?；谛隆额A(yù)算法》實施后對地方政府債務(wù)管理的影響，闡述了地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，分析了存在的問題，最后提出了相應(yīng)的可規(guī)范地方政府債務(wù)管理的對策與建議。

關(guān)鍵詞：新《預(yù)算法》；地方政府債務(wù)管理；地方政府債務(wù)

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.16.058

近來，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》，作為新《預(yù)算法》的延伸，《預(yù)案》對地方政府債務(wù)風險應(yīng)急處置進行了全面部署和系統(tǒng)安排。如我國將建立地方債務(wù)風險評級機制；中央政府對地方政府債務(wù)實行非救濟原則等。財政部有關(guān)負責人表示，《預(yù)案》的發(fā)布是落實新《預(yù)算法》規(guī)定，進一步增強地方政府債務(wù)管理，也是防備財政金融風險的關(guān)鍵政策儲備。這些文件一方面預(yù)防和控制了地方債務(wù)風險，指出了發(fā)展規(guī)則和方向。另一方面，也對地方政府如何結(jié)合國家債務(wù)新規(guī)定建立債務(wù)風險預(yù)防和控制機制提出了挑戰(zhàn)。

1 地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

2013年之前，我國沒有系統(tǒng)公布過全國的地方政府債務(wù)情況，因此，對我國地方債務(wù)數(shù)額沒有統(tǒng)一的認識。2013年12月30日，國家審計署發(fā)布了《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告，對地方債務(wù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計才有了詳盡的數(shù)據(jù)和可靠來源。我國地方政府債務(wù)約為17.8萬億元，從區(qū)域上來看，東部地區(qū)占比47.5%，占據(jù)地方債務(wù)總額的半壁江山，其中以江蘇為首。從債務(wù)層級上來看，地方政府債務(wù)市級占比最大約44%，其次是縣級，省級。除2013年詳細的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》外，根據(jù)財政部披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)約為16萬億元，如果以債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為衡量標準，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行的警戒標準。

雖然從總體上來看，中國地方債務(wù)總體風險可控，但仍有相關(guān)問題使人擔憂，如局部地區(qū)存在風險；地方政府負債層級降低，管理松散，難度大；各地方政府負債類型差別大，難以統(tǒng)一管理等。地方政府負債問題，如果不引起重視并及時采取措施，可能對我國地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生非常負面的影響。

2 新預(yù)算法對地方債務(wù)管理的影響

自2015年1月1日起，經(jīng)過十多年的不斷討論和修訂的新預(yù)算法開始生效。新預(yù)算法被稱為“經(jīng)濟憲法”，必將對地方政府債務(wù)管理產(chǎn)生一定的影響。

2.1 對地方政府舉債的影響

2016年5月全面實施“營改增”，地方政府主要收入的營業(yè)稅被全部改為增值稅，我國大量稅收由中央政府控制，加劇了地方短期內(nèi)的財政困難，由于省級以下的地方政府發(fā)債途徑比較多，國家對其進行債務(wù)管理較困難，為避免省級及以下地方政府隨意舉債，在新預(yù)算法中對舉債主體進行了限制，只允許省級政府統(tǒng)一進行發(fā)債。舉債規(guī)模也需要經(jīng)過全國人民代表大會或全國人大常委會批準，在規(guī)定的限額內(nèi)，并及時納入預(yù)算調(diào)整方案中。政府部門所列預(yù)算及資產(chǎn)負債表要及時向公眾公開，以便接受各級人民代表大會，輿論媒體和普通民眾的監(jiān)督。若地方政府債務(wù)的相關(guān)負責人違反新《預(yù)算法》的規(guī)定，中央政府將依法論處。

2.2 新預(yù)算法對地方政府償債的影響

以負債率為標準，地方政府債務(wù)情況和趨勢如下。

從圖中可以看出，東部地區(qū)負債率較低。西部地區(qū)償債能力較弱，負債率較高。貴州負債率在2013年6月底，為67.45%，而到2015年底已上升到86.98%，遠遠超過國際上規(guī)定的負債率60%的“紅線”。云南、寧夏等西部地區(qū)的負債率也位居前列。新預(yù)算法要求，舉借的債務(wù)要有償還計劃和穩(wěn)定償還資金的來源。政府還應(yīng)堅持開源節(jié)流與還債建設(shè)并行，逐步減少債務(wù)存量，嚴格控制債務(wù)新增，逐步降低償債率和負債率。

2.3 新預(yù)算法對地方政府債務(wù)危機處理的影響

新預(yù)算法規(guī)定，地方政府必須建立債務(wù)風險預(yù)警評估系統(tǒng)和相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)機制。

而沿襲了新《預(yù)算法》精神的《預(yù)案》更進一步要求各級政府將與其他主體簽署的關(guān)于財政資金支付的事項，納入監(jiān)測范圍。如若政府債務(wù)風險事件發(fā)生，及時啟動責任追究機制，對地方政府相關(guān)責任人進行行政問責和追究法律責任。

3 新預(yù)算法下地方政府債務(wù)治理存在的問題

現(xiàn)行的新《預(yù)算法》涉及預(yù)算披露，預(yù)算審議等多個方面，對地方政府進行債務(wù)管理提出了新挑戰(zhàn)，地方政府在實施過程中與新《預(yù)算法》的規(guī)定有一定差距，其主要問題在于以下幾點。

3.1 信息和數(shù)據(jù)不夠透明

一個旨在推動各國政府預(yù)算公開的非政府組織——國際預(yù)算伙伴，發(fā)布的2012全球財政預(yù)算透明指數(shù)中，中國在滿分100分的情況下以11分的得分位居第85位，遠遠低于平均水平。這充分說明我國信息和數(shù)據(jù)不夠透明。雖然近年來，地方政府大力提高政府信息和數(shù)據(jù)的透明度，但，由于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的特殊性和敏感性，債務(wù)數(shù)據(jù)和信息的透明度仍有一些限制。如只公布公共預(yù)算收支和基金預(yù)算收支的總體數(shù)據(jù)和部分主要稅種的數(shù)據(jù)，不提及地方政府債務(wù)收支情況；相關(guān)決算表公布時間滯后；審計署發(fā)布的公告只有匯總數(shù)據(jù)，沒有局部地區(qū)債務(wù)情況。這些不透明的信息和數(shù)據(jù)給各方分析和研究地方政府債務(wù)問題帶來極大的不便，也不利于對地方政府債務(wù)加強管理。

3.2 地方政府債務(wù)預(yù)算管理存在不足

地方政府性債務(wù)預(yù)算管理涉及多個機構(gòu)及部門，如財政部門、行政機構(gòu)、預(yù)算管理機構(gòu)以及社會公眾。所進行的債務(wù)建設(shè)項目一般都具有建設(shè)周期長、影響大、涉及面廣等特點，并且政府債務(wù)支出渠道多，既有國庫辦理的支出，也有商業(yè)銀行辦理的支出等，數(shù)據(jù)實行各自管理，無法進行及時的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。這些都充分說明，債務(wù)預(yù)算管理是一個復(fù)雜且繁瑣的系統(tǒng)工程，它必須由多機構(gòu)部門協(xié)同配合，需要更加完善的制度體系作為保障。而現(xiàn)如今，地方政府對債務(wù)預(yù)算管理存在著缺乏總體規(guī)劃，規(guī)則松散的情況

3.3 推動PPP模式存在的問題

推動PPP模式的發(fā)展對于解決地方政府未來融資的問題具有重要意義。但存在一些需要注意的問題，如風險分配機制不完善；一些省份在編制方案時容易忽略風險防范措施的相關(guān)規(guī)定；對PPP項目，有的省份有規(guī)定但十分簡單，缺乏詳細的描述；參與PPP的社會資本目的是追求利潤，而在政府債務(wù)嚴控的情況下，有些政府無法平衡利益與公共福利；還存在一些地方造假包裝PPP項目的問題。

3.4 地方政府債券發(fā)行中市場化程度不夠

近些年來，雖然一直強調(diào)地方政府債券發(fā)行市場化，但仍有地方政府利用其影響力和商業(yè)銀行實現(xiàn)“場外協(xié)議”。原因主要是政府債券發(fā)行市場有“定價權(quán)”的是商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行為了獲得更好的商業(yè)環(huán)境，地方政府為了獲得穩(wěn)定的財務(wù)存款等，兩者通常能夠達成一個場外協(xié)議。

4 新預(yù)算法下地方政府債務(wù)治理對策

4.1 大數(shù)據(jù)助力財政透明

2004年廣東省邁出“陽光財政”第一步，公開細化省政府預(yù)算；2005年上海徐匯區(qū)預(yù)算執(zhí)行要進行網(wǎng)上評估，政府在一步步提高財政透明度。而隨著云時代的到來，大數(shù)據(jù)將在財政透明的進程中擔當重任。國務(wù)院于2015出臺的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確指出，要用“數(shù)據(jù)說話”。運用大數(shù)據(jù)不僅數(shù)據(jù)大，且多維，多源的優(yōu)點，對每一個政府收入項目都會準確對應(yīng)到具體的企業(yè)、組織或個人的支出項目。同樣，對每一個政府支出項目也都準確追尋到對應(yīng)的企業(yè)、組織或個人的項目，排除一切干擾在保障國家機密的情況下克隆出一份透明的財政預(yù)決算報表。

當然，大數(shù)據(jù)的完美運行需要制度的配合，建立相應(yīng)的約束評價機制，和政府問責追責機制，最重要的是社會監(jiān)督機制，隨著智能手機的普及，信息傳播速度快而廣，普通民眾對政府的監(jiān)督意識也越來越高，每一個民眾都成了監(jiān)督者。運用大數(shù)據(jù)之網(wǎng)將權(quán)利置于透明的玻璃箱內(nèi)。

4.2 加強預(yù)算管理總體規(guī)劃

新《預(yù)算法》要求各級政府編制預(yù)算收入與支出時，要以地方政府性債務(wù)管理和風險防范目標為導(dǎo)向，確立與經(jīng)濟，社會發(fā)展水平及國家財政政策相一致的地方政府性債務(wù)預(yù)算管理總目標。地方政府債務(wù)收入和支出應(yīng)納入國庫管理，在國庫建立專門賬戶計算地方政府債務(wù)還本付息支出，所有支出與還款必須通過國庫辦理，提高對地方政府債務(wù)收入和支出的總體監(jiān)管，提高安全性，加強規(guī)范的管理。強化績效管理與績效評價，加大預(yù)算評審力度，加強財政支出項目與預(yù)算的對接，各個機構(gòu)部門之間要加強交流，理順關(guān)系，增進配合，落實預(yù)算管理的總體規(guī)劃。

4.3 完善PPP模式，減輕地方政府融資壓力

PPP模式是解決地方政府融資的好辦法，但需要進一步完善。首先，要轉(zhuǎn)變觀念，不能不重視PPP模式，或簡單地將PPP項目作為融資手段，在今后PPP模式為控制地方政府舉債規(guī)模，同時又促進我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展扮演著重要作用。其次，要完善法律法規(guī)和風險分配機制，做好社會資本的“合作者”和“監(jiān)管者”的角色。第三，增強合同意識，不能流于形式的建立框架性條款，要根據(jù)實際情況進行條款制定。最后，建立專業(yè)化的工作機構(gòu)，培養(yǎng)熟悉PPP模式專業(yè)人才。

4.4 規(guī)范地方政府債券發(fā)行，推動債券發(fā)行的市場化

配合財政專戶的改革，將政府所有資金納入國庫管理，切斷財政與商業(yè)銀行之間的不良利益關(guān)系，減少場外因素對招投標價格和行為的影響。監(jiān)管層強化信息披露，嚴格事后追責，從替市場把關(guān)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽屖袌霭殃P(guān)。實現(xiàn)債券發(fā)行實質(zhì)上的市場化，而不簡簡單單是形式上的。

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