娟子

盡管《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》為城市交通帶來重大利好，但不可否認(rèn)的是，我國的城市交通發(fā)展依然面臨著交通擁堵、大氣污染等諸多掣肘。

“城市病”怎么治？優(yōu)先發(fā)展公共交通，是公認(rèn)的解決之道。只是，當(dāng)大型城市以軌道交通或大運(yùn)量公共交通為骨干，常規(guī)公交、出租車、自行車等多種方式相補(bǔ)充的城市交通體系已成共識(shí)，中小城市由于市民出行距離、時(shí)段、客流規(guī)模、道路寬度和路網(wǎng)密度與大城市仍存巨大差別，因而對公共交通的形式、運(yùn)營組織模式等也提出完全不同的要求。

“十三五”期間，我國的公交都市建設(shè)正迎來新一輪發(fā)展契機(jī)。在這一過程中，中小城市究竟該如何針對各自城市特點(diǎn)，合理規(guī)劃，明確定位，有條不紊地推進(jìn)公共交通建設(shè)的步伐？

市場化經(jīng)營，避免重蹈大城市覆轍

伴隨我國新型城市化建設(shè)的快速發(fā)展，中小城市如何保障城市建設(shè)高效有序，便于綠色環(huán)保、公交優(yōu)先發(fā)展政策的落地？在施佑生看來，著眼于公共交通的建設(shè)無疑是中小城市發(fā)展最大的機(jī)遇。

“我國正在經(jīng)歷有史以來最大規(guī)模和最快速度的城市化建設(shè)，而新型城市化建設(shè)具有優(yōu)先發(fā)展公交的巨大優(yōu)勢。一是可以均衡地安排公交運(yùn)營力，滿足乘客的需求。這是因?yàn)橹行〕鞘邢鄬γ娣e小，密度低，公交上的運(yùn)力安排余地比較大。第二是中小城市公交線路相對簡單，不僅便于規(guī)劃，也能夠減少重復(fù)與資源浪費(fèi)?！?深圳市城市交通協(xié)會(huì)副會(huì)長施佑生解釋說。

在此背景下，中小城市該如何探尋一條適合自身特點(diǎn)的公交發(fā)展之路？施佑生認(rèn)為，由于中小城市交通網(wǎng)略與大城市不同，輻射面為周邊的農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)間的交通需求不會(huì)減少。這就要求中小城市的公交發(fā)展需要與農(nóng)村客運(yùn)有機(jī)結(jié)合，車輛選型配置和班次確定都需要適應(yīng)城鄉(xiāng)之間的客流和物流需要。

今年是“十三五”規(guī)劃的開局年，施佑生指出：“‘十三五期間，我國將要建設(shè)19個(gè)城市群，關(guān)聯(lián)近千個(gè)中小城市進(jìn)行群規(guī)劃建設(shè)。這使得中小城市公交事業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的機(jī)遇，也面臨著規(guī)劃和制度建設(shè)的挑戰(zhàn)。中小城市的公交發(fā)展應(yīng)適應(yīng)城市化的新特點(diǎn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、把握機(jī)遇、警惕急功近利、防止目光短淺，避免低層次復(fù)制大城市的公交方式。要吸取大城市發(fā)展的教訓(xùn)，要在源頭上來治理。”

施佑生從四個(gè)方面提出了中小城市公交發(fā)展需要吸取的教訓(xùn)。一是大力推進(jìn)公交專用線建設(shè)，優(yōu)化公交線網(wǎng)，平衡路權(quán)的方式，從源頭上解決城市交通擁堵的問題；二是在中小城市優(yōu)化布局好新能源公交車的使用，從源頭改善城市環(huán)境和空氣質(zhì)量；三是通過互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，轉(zhuǎn)變公交的運(yùn)調(diào)模式；四是中小城市必須堅(jiān)持公交發(fā)展的市場化方向，公交財(cái)政補(bǔ)貼方式應(yīng)逐步向精準(zhǔn)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。

針對公交的市場化是否與其自身的公益屬性相悖的質(zhì)疑，施佑生表示，與交通設(shè)施諸如城市道路和場站設(shè)施等明顯帶有公益屬性的產(chǎn)品不同，公交作為為大眾服務(wù)的公共產(chǎn)品，完全可以市場化經(jīng)營?！笆袌龌枪蛔兏锏膭?dòng)力，也是公交控制成本，減少浪費(fèi)，提高服務(wù)水平的根本辦法。”

他山之石，四大借鑒中的“公交智慧”

上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院總工程師陳必壯以北歐幾大城市公交建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)為例，總結(jié)出值得借鑒的四個(gè)方面，為我國中小城市公交的發(fā)展提供了有益啟發(fā)。

陳必壯指出，從城市和交通的現(xiàn)狀對比來看，北歐的城市，包括最大的城市斯德哥爾摩，其城市主城區(qū)人口不到100萬，這與國內(nèi)100萬以下的中等城市規(guī)模相當(dāng)。斯德哥爾摩擁有北歐地區(qū)規(guī)模最大的公交交通系統(tǒng)，其公共交通分擔(dān)率達(dá)到39%，步行分擔(dān)率為25%，自行車為7%。“對于這樣規(guī)模的城市，公交分擔(dān)率要達(dá)到40%的規(guī)模非不易。包括我們現(xiàn)在國內(nèi)同等規(guī)模的城市，幾乎沒有一個(gè)城市能做到?！?/p>

為此，陳必壯從中總結(jié)出四大值得借鑒的核心經(jīng)驗(yàn)：

借鑒之一，發(fā)展理念必須更新。斯德哥爾摩在建設(shè)公共交通的過程中，始終秉承“一大前提、四個(gè)基本發(fā)展策略”：“一大前提”是滿足城市人口的增長和降低尾氣的排放。“四個(gè)策略”一是鼓勵(lì)高運(yùn)能交通方式使用；二是縮短高運(yùn)維方式的出行、旅行時(shí)間；三是改進(jìn)、改善城市道路布局以增加步行空間；四是私人汽車只有在確保為最有效率的出行方式時(shí)才能使用。

借鑒之二，核心在于規(guī)劃引導(dǎo)。指的是城市規(guī)劃和交通規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，通過公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展，來實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的有序發(fā)展。

“反觀國內(nèi)中小城市拓展，要么是簡單的老城區(qū)擴(kuò)充，像攤大餅似的向外蔓延發(fā)展，要么是跳出老城建新城。城市發(fā)展與交通系統(tǒng)沒什么關(guān)系，更談不上支撐和引導(dǎo)?！标惐貕颜f。

他認(rèn)為，國內(nèi)中小城市須扎扎實(shí)實(shí)做好規(guī)劃，規(guī)劃中充分體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先、TOD發(fā)展以及以人為本等理念，實(shí)現(xiàn)交通與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)互動(dòng)，投資、土地等資源以及政策扶持確保優(yōu)先落實(shí)到公共交通、慢行交通系統(tǒng)提升方面。

借鑒之三，措施是建設(shè)以人為本、因“市”制宜的公共交通設(shè)施。從北歐的城市經(jīng)驗(yàn)來看，基本形成多層次、功能齊全期權(quán)的公共交通系統(tǒng)。例如，北歐城市的都市區(qū)大都有近郊通勤的鐵路系統(tǒng)支撐，斯德哥爾摩、哥本哈根、赫爾辛基等大城市都有地鐵骨架系統(tǒng)，北歐的一般大中城市都有地面發(fā)達(dá)的有軌電車、BRT系統(tǒng)，服務(wù)面廣、銜接方便的常規(guī)地面公共汽車系統(tǒng)。

借鑒之四，根本保障是科學(xué)的運(yùn)營組織與管理。陳必壯認(rèn)為，對國內(nèi)中小城市乃至所有城市而言，即使設(shè)施再完善，也需要科學(xué)運(yùn)營組織與管理來保障。從不同層次需求著手，以公交服務(wù)目標(biāo)為抓手，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化組織與管理，才能吸引更多的乘客乘坐公交。

先行先試，示范城市的“樣本效應(yīng)”

短短兩三年間，南京的擁堵排名從全國第6位下降到第30位。南京是如何做到的？同時(shí)，作為我國公交都市創(chuàng)建行動(dòng)第一批示范城市，在試點(diǎn)的幾年時(shí)間里，南京的公交都市推行成效如何？

南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院董事長楊濤介紹說，早在上個(gè)世紀(jì)80年代第一輪交通規(guī)劃確立以后，南京就長期堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，是國內(nèi)較早實(shí)施公交優(yōu)先的城市之一。在我國推動(dòng)公交都市示范城市建設(shè)之際，南京有幸成為第一批國家創(chuàng)建公交都市示范城市。2013年南京擬定并全面推行了詳細(xì)的公交都市實(shí)施方案。endprint

過去的幾年中，南京“公交都市”創(chuàng)建實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展——

第一，制度創(chuàng)新。這其中，首先是頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新，南京在全國率先成立了市級政府的公共交通委員會(huì)。其次，成立了公交乘客委員會(huì)。乘客委員會(huì)定時(shí)召開會(huì)議，研究乘客訴求，研究公交改進(jìn)方向，包括很多政策也是要通過乘客委員會(huì)來進(jìn)行審議。再次，實(shí)施公交資源的整合，進(jìn)行了公交體制改革，對原來比較分散的公交體制進(jìn)行了重新整合。最后，對公交優(yōu)先的保障機(jī)制，尤其是在財(cái)政保障機(jī)制上做了硬性規(guī)定。

第二，夯實(shí)硬件。主要體現(xiàn)在七個(gè)方面：一是持續(xù)加快軌道交通建設(shè)；二是持續(xù)改善路面公共交通；三是加強(qiáng)綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)；四是大力推進(jìn)公共自行車系統(tǒng)的發(fā)展；五是著力推進(jìn)公交專用道建設(shè)；六是積極推進(jìn)新能源公交發(fā)展；七是嘗試推進(jìn)中運(yùn)量公交建設(shè)。

第三，提升軟件。包括建設(shè)智能化公交系統(tǒng)，提高公共交通的可靠性；發(fā)展定制巴士、高峰巴士，增強(qiáng)公共交通的適應(yīng)性；實(shí)施換乘優(yōu)惠、刷卡優(yōu)惠，改善公交的經(jīng)濟(jì)性；完善安全生產(chǎn)責(zé)任體系，保障公交的安全性。

“目前，南京已基本形成以軌道交通為骨干，常規(guī)公交為主體的多元公共交通體系，主城區(qū)公交出行占機(jī)動(dòng)化比例達(dá)到61.3%；在新能源推廣上的不遺余力使南京榮獲全球城市交通領(lǐng)袖獎(jiǎng)；交通運(yùn)行水平顯著提升，為支撐全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、引導(dǎo)城市空間拓展發(fā)揮了重要作用，保證了十運(yùn)會(huì)、青奧會(huì)的成功舉辦，也為國內(nèi)外城市交通可持續(xù)發(fā)展提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！睏顫f。

困境與困惑，推進(jìn)公交建設(shè)中的“警醒”

“我國城市小汽車擁有率普遍達(dá)到250輛/千人或以上，遠(yuǎn)高于世界公認(rèn)的公交都市中心城區(qū)車輛擁有率水平（<200輛/ 千人）。”山東大學(xué)交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心主任張汝華介紹這一數(shù)字時(shí)顯得憂心忡忡。

張汝華試圖從車、路、城一個(gè)更大的空間范圍和體系化的角度，來分析當(dāng)前我國公交都市發(fā)展所面臨的困難和障礙，以期為公交都市的全面推進(jìn)提供更好的幫助。

他指出，當(dāng)前，我國的車、路、城存在三個(gè)方面的問題，即機(jī)動(dòng)化迅猛發(fā)展、道路基礎(chǔ)設(shè)施超前引導(dǎo)、城市擴(kuò)張蔓延。這些問題都嚴(yán)重阻礙著公交都市的進(jìn)一步發(fā)展?！案母镩_放的上半場已經(jīng)結(jié)束了，后半場如何破解‘車路城的鐵三角關(guān)系仍面臨重大挑戰(zhàn)?！?/p>

對此，張汝華認(rèn)為應(yīng)在“聚形護(hù)本”上下功夫。主要體現(xiàn)在：一是拆，要去產(chǎn)能、去邊角；二是改，要改用途，優(yōu)化資源利用；三是限，包括限制車輛擁有使用、限制城市增長邊界、限制道路過度建設(shè)；四是補(bǔ)，補(bǔ)齊城市配套功能、補(bǔ)齊道路功能缺失；五是建，包括公交都市為導(dǎo)向的緊湊型城市開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)和交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

“十三五”已開局，我國城市發(fā)展的重心正從城市建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)協(xié)同、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展，而中小城市也將成為城鎮(zhèn)化新的增長點(diǎn)。在此關(guān)鍵時(shí)刻，中小城市公交都市建設(shè)究竟該“駛”向何方？

“目前，我國中小城市的公交出行分擔(dān)率平均在10%-30%，而私家車出行分擔(dān)率能夠達(dá)到20%-30%，交通出行結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。各個(gè)城市特別是中小城市，應(yīng)結(jié)合自身情況，在大力發(fā)展公共交通的同時(shí)，逐步加強(qiáng)對個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行的規(guī)范管理，大力倡導(dǎo)‘低碳交通、綠色出行理念，加快確立公共交通、自行車、步行等綠色交通方式在城市交通系統(tǒng)中的主體地位?！?交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長蔡團(tuán)結(jié)的這番話或?yàn)楝F(xiàn)實(shí)指點(diǎn)了迷津。endprint