[摘要] 社會組織在我國精準扶貧中起了重要作用。然而，社會組織參與我國精準扶貧的網絡、信任和規(guī)范缺失，影響了扶貧的效果。應促進多元主體參與精準扶貧，建立良好的社會關系網絡；提高社會組織的自主性和精準扶貧的識別度，重構社會信任體系；加強社會組織的立法和體制建設，規(guī)范社會資本運行。

[關鍵詞] 社會組織 精準扶貧 社會資本 社會網絡 社會信任

[中圖分類號] C912.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）03-0093-05

[基金項目] 2014年江蘇省社科規(guī)劃基金項目“基于農民參與的江蘇征地生態(tài)補償法律機制研究”（14FXC002）；蘇北農村治理創(chuàng)新基地項目“蘇北村民自治組織與鄉(xiāng)村法治建設”。

[作者簡介] 彭小霞（1980 —），湖北武漢人，江蘇師范大學法學院講師，博士，蘇北農村治理創(chuàng)新基地研究成員，研究方向：農村生態(tài)環(huán)境與貧困法律治理。

近年來，社會資本理論被越來越多地用于分析農村社會發(fā)展中的問題，尤其是關于農村貧困治理問題，這一理論在微觀層面為社會組織參與我國精準扶貧提供了一種全新的思路。

一、社會組織參與我國精準扶貧的解釋路徑

（一）社會組織拓展了貧困群體的社會關系網絡

社會關系網絡是社會資本存在并流動的有效載體，它決定了社會資本產生和作用的范圍。我國傳統(tǒng)農村社會結構中核心圈子是以血緣為基礎建立的家庭網絡，相似的生活環(huán)境、成長經歷和思想觀念使得農村社會的社會資本具有較強的同質性、封閉性和排他性，外部因素很難進入和改變這種社會結構，進一步加劇了其經濟發(fā)展狀態(tài)的停滯與落后。因而，扶貧的重要任務應該定位在擴大貧困家庭成員以外的人際關系網絡，或者說拓寬貧困區(qū)域貧困群眾的對外交際半徑，以促進社會資本的差異性和開放性。社會組織扶持和救助貧困群體，履行中介、橋梁、聯(lián)絡者和協(xié)助者職責，不斷創(chuàng)造一種積極向上的道德氛圍，建立起貧困群體之間以及貧困群體與扶貧主體之間平等對話的地位，以促進他們之間的互助和合作。換句話說，社會組織所形成的網絡社會資本，能突破貧困區(qū)域以血緣、親緣和地緣為核心的傳統(tǒng)人際關系網絡，提高貧困人口人際交往的深度和廣度，對完成貧困地區(qū)的扶貧減貧任務起著重要支撐作用。

（二）社會組織促進精準扶貧中多元主體的信任、合作與互助

信任是社會資本的重要構成部分。社會資本的“資本性”的一個重要方面就是群體成員的信任關系。一般來說，群體中成員之間的關系越具有同質性，利益關系就越簡單，相互之間的信任度就越高；反之，群體成員之間的關系異質性越強，利益關系就越錯綜復雜，相應的群體成員間的信任與合作關系就更難以建立。眾所周知，我國傳統(tǒng)農村社會成員的“信任”，建立在自給自足的小農經濟基礎上，社會關系網絡以血緣、親緣和地緣關系為核心。然而，在市場經濟的沖擊下，這種社會關系網絡的高強度信任被不斷消解，容易被復雜利益所支配。社會組織參與精準扶貧的目標是通過發(fā)動社會組織以及貧困人口自身潛力共同參與到扶貧減貧過程中，通過建立貧困人口之間、以及貧困人口與社會外界力量之間的交往與聯(lián)系，在借助外力的同時提高貧困人口自我發(fā)展和自我改善的能力，以最終實現貧困群體的脫貧減貧。因而社會組織協(xié)助貧困群體打破最先形成的社會交往關系網絡，同時也將貧困群體的信任半徑逐漸擴大，將最初只對血緣關系、親緣關系和地緣關系的信任，擴展為對幫助他們的社會組織及其他各種社會力量的信任。簡言之，社會組織參與精準扶貧使貧困群體的信任結構從情感偏向的“差序式”，向理性為基礎的“契約式”轉變。這種新型的持續(xù)深入與相對穩(wěn)定的互動機制會帶來兩方面的積極效應：一是促進貧困地區(qū)和貧困群體進一步獲取扶貧效益；二是會衍生出新的更深程度的信任，進一步促進合作。

（三）社會組織強化了精準扶貧中多元主體行為的制度性和規(guī)范性

制度和規(guī)范是社會資本存在和發(fā)生作用的重要保證。與現代城市主要依賴契約和法律作為社會治理的工具不同的是，我國傳統(tǒng)農村社會治理主要是通過家族治理的方式進行，長期存在的村規(guī)民約、倫理道德與風俗習慣，比法律和契約更深刻地影響著農民的精神世界和外部行為。隨著社會的進步，農民的權利意識不斷增長以及個體自主性不斷提升，傳統(tǒng)模式逐漸喪失其功效。社會組織對于精準扶貧中多元主體參與行為的制度性和規(guī)范性的意義在于，它不僅是貧困群體實現利益訴求的載體，同時按照組織的制度和規(guī)則體系，來設定主體間的權利義務與責任，以及保證組織內的民主決策和參與式管理，從而使主體分配資源和收益的行為受到監(jiān)督，各參與主體的價值、尊嚴、能力在社會組織的扶貧活動中得以體現。

二、社會組織參與精準扶貧存在的問題

盡管從社會資本的角度考察，社會組織對于促進扶貧主體的多元化，增強扶貧主體和扶貧對象內外部之間的社會信任關系，形成和擴展貧困群體的社會關系網絡具有積極的影響，然而，社會組織在參與精準扶貧過程中本身也存在一些亟待解決的問題。

（一）社會組織參與精準扶貧的網絡缺失

社會組織參與精準扶貧的合法性渠道不暢。我國現行法律對社會組織參與扶貧的方式、途徑和形式等沒有明確化和具體化，使得社會組織參與精準扶貧的制度空間小于其實際空間，影響著其扶貧的效果；傳統(tǒng)的政府主導型扶貧模式對社會組織參與扶貧開發(fā)的制約，致使大量社會組織難以進入扶貧領域，參與扶貧開發(fā)的基礎薄弱，扶貧職能弱化和扶貧功能受限。

社會組織參與精準扶貧的能力和水平有限。許多社會組織的扶貧方式囿于自身資金、人力與物力所限，容易忽視貧困原因和貧困需求的差別，大多通過相關項目的實施扶助貧困戶。而許多農村地區(qū)出現了空心村現象，勞動力大量向城市轉移使得農村勞動力嚴重缺失，致使許多需要勞動力的扶貧開發(fā)項目難以實施，許多項目更是中途荒廢，難以實現其預期效果。

（二）社會組織參與精準扶貧的信任缺失

扶貧對象對作為扶貧主體的社會組織是否信任以及在多大程度上的信任是社會組織參與精準扶貧中能否順利開展活動的前提和基礎，直接關系到扶貧的成效。換言之，扶貧對象如果失去對社會組織的信任，會造成社會組織在一般狀態(tài)下的秩序失范，甚至引發(fā)扶貧對象對扶貧主體的排斥和對立。原因主要有幾方面：第一，社會組織的專業(yè)人才短缺。由于社會組織的公益性以及其資金來源的不足，社會組織不能向組織成員提供優(yōu)厚的報酬待遇，所以社會組織難以吸引優(yōu)秀的人才。盡管近年來部分社會組織吸收了一些志愿者參與，志愿者給社會組織帶來了先進的管理理念和方法，但志愿者大多是業(yè)余時間參加組織活動且流動性大，極易造成社會組織活動的中斷，對社會組織的社會公信力帶來惡劣的社會影響。第二，對行政力量的過于依賴致使社會組織獨立性差。我國現存的社會組織中有相當一部分屬于依附于政府部門的“內生型”組織，它們大多圍繞著政府部門隱形利用政府公權力開展活動，具有強行政性和弱公益性的特點，導致其扶貧活動缺乏群眾基礎難以持久，從而減少了扶貧對象對參與扶貧的社會組織的信任。第三，社會組織參與精準扶貧缺乏有效的監(jiān)督和制約。從組織內部自我監(jiān)督而言，社會組織沒有建立法人治理結構，組織的運作缺乏內部的監(jiān)督和制衡，導致惡意拖欠貸款、私自分配和濫用募集資金等違法行為時有發(fā)生，影響了社會組織的聲譽；從外部監(jiān)督來說，一方面政府監(jiān)督的缺乏，政府對社會組織的監(jiān)督主要集中在其進入和退出資格的限制上，對其參與扶貧的具體運行的監(jiān)督處于空白狀態(tài)；另一方面，社會監(jiān)督乏力，由于社會組織并沒有建立完善的信息披露制度，所以社會媒體和公眾很難通過相關信息平臺了解社會組織日常活動和經費收支情況。內外監(jiān)督制約機制的缺失，誘發(fā)一些社會組織工作人員在扶貧中實施貪污腐敗行為，使得扶貧組織在貧困群體心中的形象進一步污名化；第四，精準扶貧實施中遭遇的多重困境，加大了社會組織參與的難度，影響了扶貧對象對社會組織的信任。主要體現在：在精準識別中實施的規(guī)模控制產生了規(guī)模排斥，導致貧困戶的參與排斥。我國目前的扶貧對象的識別，并非運用科學的數據和模型進行精確計算統(tǒng)計出來，不少是政府扶貧機關采取自上而下分配指標的方式確定的，這種行政方式確定的扶貧對象與實際貧困人口的數量有很大出入，導致許多事實上的貧困群體被排斥在扶貧救助范圍之外。作為精準扶貧最關鍵的貧困識別環(huán)節(jié)的瞄準偏離，不但使扶貧過程中的利益被弱化，降低貧困戶對扶貧利益的期望值，而且還會使貧困戶產生新的被剝奪感和不公平感，導致貧困戶對扶貧的態(tài)度冷漠，最終無論是政府主導型的扶貧還是社會組織參與的扶貧都出現參與排斥。

（三）社會組織參與精準扶貧的規(guī)范缺失

從我國現行法律法規(guī)和政策規(guī)定以及政府對社會組織的管理體制來看，其參與精準扶貧的法律政策和體制基礎非常薄弱。我國沒有制定綜合性的扶貧法，更沒有專門針對精準扶貧的法律規(guī)范，在扶貧對象的確定、扶貧資金的管理、扶貧績效的考核等方面缺乏具體的程序性規(guī)范，不能滿足新形勢下農村精準扶貧的需要；我國尚未制定關于社會組織的專項法律，相關規(guī)定散見在各種法律規(guī)范中，如：《憲法》第35條規(guī)定了公民有結社權，在法律層面如《村民委員會組織法》、《紅十字會法》等，在行政法規(guī)方面有《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等，還有民政部制定的部門規(guī)章以及民政部牽頭會同其他部門共同制定的有關扶貧文件等，從我國社會組織的法律框架來看，現行的有關社會組織的法律規(guī)范不僅立法層次較低，而且在社會組織的基本權利和義務、設立和管理、法律責任等很多方面的規(guī)定不統(tǒng)一，更缺乏對社會組織參與農村扶貧開發(fā)的具體規(guī)定，極大地制約了社會組織在我國精準扶貧中的作用。同時，我國現階段對社會組織的設立與運行實行的是民政部門和業(yè)務部門雙重管理制，各部門在資金、人員、管理上設置的限制不少，使得社會組織的進入門檻過高、登記程序復雜，大量從事農村扶貧的社會組織難以取得合法地位，只能放棄參與扶貧或者游離于法律外采取不注冊不登記的形式參與扶貧。有數據顯示，在我國，在民政部門通過合法登記在冊的非政府組織約有 28 萬個，但事實上實踐中至少有超過300 萬的各類非政府組織尚未辦理任何登記。這些不具備合法身份的社會組織強行進入農村精準扶貧，一旦引發(fā)道德風險或者社會突發(fā)事件，不但自身的合法權益得不到法律保障，而且可能對其他合法的社會組織帶來公信力危機，影響社會組織參與精準扶貧事業(yè)的推進。

三、社會組織參與我國精準扶貧的策略

（一）促進多元主體參與精準扶貧，建立良好的社會關系網絡

1. 暢通參與渠道，為社會組織參與精準扶貧營造良好的氛圍。通過法律政策明確社會組織參與扶貧的方式、途徑和形式等，為社會組織參與精準扶貧提供一定的制度空間，同時轉變觀念，在實踐中探索與社會組織多元化的合作扶貧模式。加強對社會公眾慈善和公益意識的培養(yǎng)，使社會公眾更多地關注和了解相關社會組織的性質、地位和功能，通過社會組織積極參與慈善事業(yè)；重視民眾在社會建設中的主體性作用，與社會組織在扶貧中進行互動合作。以傳播先進的扶貧理念激發(fā)貧困對象脫貧的內在動力和精神活力，引導他們在社會組織的扶持過程中積極提升自身的能力水平。

2. 提升社會組織參與精準扶貧的能力和水平。社會組織在精準扶貧的專業(yè)化水平直接影響著扶貧的成效，因此提高社會組織的專業(yè)扶貧水平至關重要。從扶貧實踐來考察，提高社會組織的專業(yè)化扶貧水平，應從扶貧項目的設計、貧困對象能力的提升、扶貧項目的監(jiān)測與評估等方面著手。在扶貧項目的設計中，應進行充分的調研，了解貧困地區(qū)貧困的原因、特點和需求，制定針對性的扶貧項目，保證實施的項目的可操作性；在貧困對象能力的提升上，將貧困對象能力的提升作為扶貧目標實現的重要內容，引導扶貧對象的自我參與和自我管理，以此培養(yǎng)扶貧對象自我發(fā)展和自我提升的能力；在扶貧項目的監(jiān)測和評估環(huán)節(jié)，應做好項目實施前中后的監(jiān)測和評估工作，及時向相關主體反饋，對發(fā)現的問題及時進行整改。

3. 加強社會組織與外部主體之間的互動與合作。社會組織在精準扶貧中應加強與政府和其他公益性主體的合作，擴大合作網絡。毋庸置疑，政府在扶貧中擁有強大的資源優(yōu)勢，其在扶貧中能提供社會組織所需要的資金、技術、服務以及其他各種政策上的便利，社會組織獲取這些資源不僅能協(xié)助政府推進扶貧任務，更能促進自身的發(fā)展；對于資金短缺的社會組織，如何爭取到公益資金對社會組織的發(fā)展尤其重要，目前國內的一些民間團體、國際組織、農村民間合作組織以及大型企業(yè)擁有大量的公益資源，社會組織可以主動出擊與之建立合作關系，力爭獲得其資金或專業(yè)上的支持。社會組織通過與其他各種主體的合作與互動，以點帶面構建合作的網絡，獲得精準扶貧所需要的更多的社會資本支持。

（二）提高社會組織的自主性和精準扶貧的識別度，重構社會信任體系

1. 提高社會組織吸引人才的能力。應面向高校以及社會招聘專業(yè)化人才，通過提高其工資待遇，制定相應的晉升機制加以激勵，同時吸收一些有工作能力、有服務意愿的志愿者充實組織的隊伍；建立規(guī)范化的培訓制度，對組織成員進行不定期的培訓，以促進其管理水平與專業(yè)能力的提高。

2. 減少行政力量對社會組織的干涉，提高社會組織的自主性。政府應合理定位社會組織在扶貧中的角色，對其參與扶貧給予政策法律和資金等方面的支持，對其參與扶貧開發(fā)的行為進行引導、調整和協(xié)助。社會組織應憑借自身深入基層、能準確瞄準貧困對象且具有靈活性、專業(yè)性以及創(chuàng)新性的優(yōu)勢，在政府相關政策法規(guī)支持下承擔具體的扶貧任務，保持自身的獨立性和自主性。

3. 完善社會組織的治理結構，為社會組織參與精準扶貧提供組織保障。建立社會組織的法人治理結構，發(fā)揮監(jiān)事會對社會組織決策的監(jiān)督和制衡作用，利用理事會成員的社會關系網絡，為社會組織在扶貧中獲取資源、提供信息等方面提供協(xié)助；完善組織內部的管理制度，通過組織章程的形式建立信息披露、財務披露等制度，定期將組織的財務收支狀況、項目實施情況、年度工作計劃及完成情況等信息，通過單位信息公布欄、組織門戶網站等媒介及時公開，以方便政府及公眾對社會組織進行監(jiān)督。

4. 建立參與式的精準扶貧識別機制，提高貧困戶的參與度?？茖W的精準扶貧識別機制，應打破現行單一的政府自上而下的統(tǒng)計貧困人口數量的方式，實現自上而下和自下而上相結合的參與式貧困人口識別。具體而言，就是在縣和鄉(xiāng)級政府對貧困指標進行分解的基礎上，通過廣泛宣傳扶貧政策發(fā)動貧困戶提出申請，由村干部以及村民代表入戶調查核實，在此基礎上召開村級民主評議會議確定貧困戶，然后依次報鄉(xiāng)級政府和縣級政府審核公示，在鄉(xiāng)級和縣級公示期間，任何人對于評選有異議都可以提出，由村集體對有異議的貧困戶重新審查，最終確立立檔建卡的貧困戶名單。在貧困戶的識別過程中，為保證貧困戶的實質性參與以及識別過程的公正和公平，應邀請農村民間組織、當地的高?；蚬C機關作為中立的第三方對貧困戶的識別程序進行監(jiān)督。

（三）加強社會組織的立法和制度建設，規(guī)范社會資本運行

1. 加強立法，使社會組織參與精準扶貧有法可依。盡快出臺統(tǒng)一的《反貧困法》，實現由政策扶貧向制度扶貧轉變；制定綜合性的《扶貧條例》，實現精準扶貧到市縣，具有地方立法權的省、市在遵守國家法律法規(guī)和相關政策的基礎上應制定地方性的扶貧條例，對本地區(qū)貧困戶的幫扶和救濟進行明確規(guī)定，實現精準扶貧瞄準到戶。完善有關社會組織的法律規(guī)范體系，除盡快出臺《社會組織管理法》，對社會組織的性質、地位、權利義務、活動范圍等方面進行規(guī)定外，還應完善《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等現行法律規(guī)范，使社會組織的成立合法化、運行透明化、公益行為規(guī)范化，為社會組織的發(fā)展完善以及參與精準扶貧提供法律保障。

2. 制定政策，為社會組織參與精準扶貧提供政策激勵。加強對社會組織參與精準扶貧的資金政策支持：制定稅收優(yōu)惠政策，確定稅收優(yōu)惠的方式和比例，對參與扶貧開發(fā)的社會組織實施稅收減免政策；出臺財政補貼政策，對參與扶貧的社會組織除在辦公經費、人員工資等方面進行補貼外，還對社會組織參與精準扶貧的項目進行補貼；設立獎勵政策，通過制定社會組織參與扶貧開發(fā)考核評估辦法，對在精準扶貧中作出突出貢獻的社會組織，給予一定的物質獎勵。同時，為社會組織在扶貧開發(fā)的順利開展提供其他政策傾斜，如扶貧資源的投送、專業(yè)人才的培養(yǎng)、信息服務平臺的構建、扶貧公益品牌的塑造等。

3. 完善制度，為社會組織參與精準扶貧提供制度保障。針對現行社會組織雙重管理體制所帶來的社會組織進入扶貧開發(fā)領域的門檻高，導致社會組織在精準扶貧中的作用難以發(fā)揮的弊端，應逐漸取消雙重管理體制，建立社會組織登記管理制度。具體而言，就是重點培育行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等具有扶貧濟困功能的社會組織，成立這些組織不需要業(yè)務主管部門審批，而是直接向民政部門依法申請登記，同時取消扶貧社團分支機構、代表機構的成立審批，對城鄉(xiāng)社會基層扶貧組織實行社區(qū)備案制。建立社會組織科學的準入制度，打破社會組織進入扶貧的體制障礙，提高社會組織在公眾中的認知度和公信力，降低社會組織從事扶貧開發(fā)的道德風險和法律風險。

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Abstract： Analysis from the perspective of social capital theory， social organizations expand the poverty groups network of social relations， promote the diversified subjectstrust， cooperation and mutual assistance in the targeted poverty alleviation ， strengthen the system and standard of multi subjects behavior in the targeted poverty alleviation . However， the lack of trust， network and norms of social organizations participating in the precision of poverty alleviation also affects the performance of poverty alleviation. To promote community organizations to better participate in Chinas precise poverty， realize “help the poor” and “ true poverty alleviation “， we should promote multiple subjects to participate in precise poverty and build good social relations network； improve the autonomy of the social organization and the recognition degree of the targeted poverty alleviation and reconstructed the social trust system； strengthen the legislation and the system construction of the social organization and standardize the operation of social capital.

Keywords： Social Organizations； the Targeted Poverty Alleviation； Social Capital， Social Network， Social Trust

（收稿日期：2017-04-19 責任編輯：羅建邦）