■“中國智庫透明度研究”課題組

清華大學(xué) 北京 100084

中國智庫透明度報(bào)告*

■“中國智庫透明度研究”課題組

清華大學(xué) 北京 100084

[目的/意義]中國智庫亟待加強(qiáng)透明度建設(shè)。本報(bào)告提出中國智庫透明度的概念，借鑒國外智庫透明度建設(shè)理論和實(shí)踐，分析中國智庫透明度的現(xiàn)狀和問題，為中國智庫透明度建設(shè)提出政策建議。[方法/過程]本報(bào)告構(gòu)建了中國智庫透明度的評價(jià)指標(biāo)體系，選取全國100家智庫樣本并通過數(shù)據(jù)搜集分析，對中國智庫透明度的總體狀況進(jìn)行評價(jià)。[結(jié)果/結(jié)論]梳理中國智庫透明度總體情況和主要結(jié)論，并據(jù)此為我國智庫透明度建設(shè)提出5點(diǎn)建議。

智庫透明度 智庫體系 獨(dú)立性 影響力

1 中國智庫亟待重視透明度建設(shè)

1.1 智庫透明度的提出

中國共產(chǎn)黨十八大產(chǎn)生的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視智庫建設(shè)。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平指出：要健全決策咨詢機(jī)制，按照服務(wù)決策、適度超前的原則，建設(shè)高質(zhì)量智庫；2013年4月15日，習(xí)近平對中國智庫建設(shè)做出重要批示；十八屆三中全會《中共中央關(guān)于關(guān)面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確提出“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”；2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，2015年12月，中央召開中國特色新型智庫工作會議，公布第一批高端智庫試點(diǎn)名單，出臺高端智庫建設(shè)辦法。加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)已經(jīng)成為推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。中國智庫理論界和實(shí)踐界均歡欣鼓舞于“中國智庫迎來發(fā)展的春天”[1-2]。

在此背景下，對于“如何加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)”這一重大問題，智庫實(shí)踐界和理論界從不同的角度提出了諸多建議。例如，（1）從智庫與政府及利益集團(tuán)關(guān)系的角度，強(qiáng)調(diào)智庫的獨(dú)立性[3]；（2）從智庫架起決策者與學(xué)者橋梁的角度，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)智庫建設(shè)需要健全決策咨詢制度、暢通政學(xué)聯(lián)系通道[4]；（3）從智庫運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障的角度，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)智庫建設(shè)需要加大對智庫政策研究的支持力度、成立智庫政策研究公共基金[5]；（4）從借鑒美國智庫“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的角度，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)智庫建設(shè)需要建立中國的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，促進(jìn)智庫與政界的人才流動(dòng)[6]；（5）從智庫加強(qiáng)政策研究能力的角度，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)智庫建設(shè)需要改進(jìn)智庫政策研究方法[7]，加強(qiáng)智庫政策人才的培養(yǎng)，提升智庫的智力資本和競爭力等。這些不同方面的建議的落腳點(diǎn)大多集中于提升中國智庫的影響力、建設(shè)高質(zhì)量智庫，而且在論證這些建議時(shí)往往強(qiáng)調(diào)“保障智庫的獨(dú)立性”對于提升智庫影響力、建設(shè)高質(zhì)量智庫的關(guān)鍵作用。

*本文系國家杰出青年基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：71625006）、國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：15CZZ019）研究成果之一。負(fù)責(zé)人：朱旭峰（ORCID: 0000-0002-8446-1183），清華大學(xué)公共管理學(xué)教授、博導(dǎo)、副院長，E-mail: zhuxufeng@ tsinghua.edu.cn；成員：韓萬渠、史冬波、趙慧、何明帥、賈楊、張克、謝瑞翔；執(zhí)筆人：朱旭峰、韓萬渠。

智庫理論界和實(shí)踐界普遍認(rèn)為智庫的獨(dú)立性和影響力是兩個(gè)相輔相成的智庫發(fā)展要素，但是智庫獨(dú)立性和影響力之間的機(jī)制并不明確。更為關(guān)鍵的是，在為中國特色新型智庫建設(shè)提出相關(guān)建議時(shí)，學(xué)界僅僅呼吁“保障、提升智庫的獨(dú)立性”，極易將“獨(dú)立性”視為智庫建設(shè)領(lǐng)域“政治上正確”的口號。本報(bào)告認(rèn)同智庫獨(dú)立性的重要性，但更為關(guān)注“如何實(shí)現(xiàn)智庫獨(dú)立性”，也就是說，通過何種具有可操作性的機(jī)制保障智庫的獨(dú)立性，進(jìn)而提升智庫的政策研究質(zhì)量，發(fā)揮出智庫應(yīng)有的社會功能。針對這些問題，本報(bào)告提出“智庫透明度”的概念，將“提升智庫透明度”視為保障智庫獨(dú)立性的關(guān)鍵因素，通過探索智庫透明度的準(zhǔn)則和行動(dòng)指南，為中國智庫透明度的提升提供參考。

1.2 智庫運(yùn)行體系、獨(dú)立性與透明度

智庫運(yùn)行體系是一個(gè)互相緊密聯(lián)系又分工合作的系統(tǒng)，同時(shí)處于政治、經(jīng)濟(jì)、科研體制等構(gòu)成的外部環(huán)境中。從組織結(jié)構(gòu)來看，智庫運(yùn)行體系是以智庫為中心運(yùn)行。作為思想觀點(diǎn)、政策方案供給方的智庫，為作為需求方的政府提供決策咨詢。學(xué)術(shù)共同體、研究基金、媒體、政策信息庫則分別以不同的形式與智庫活動(dòng)發(fā)生關(guān)聯(lián)，構(gòu)成智庫運(yùn)行體系。

圖1 智庫運(yùn)行體系結(jié)構(gòu)示意圖Figure 1 The structural diagram of think tank regime

智庫運(yùn)行體系中各主體間的關(guān)系表現(xiàn)為：政府需求推動(dòng)下，智庫與其他組織機(jī)構(gòu)圍繞影響政策過程而發(fā)生的彼此關(guān)聯(lián)。如圖所示：①表示智庫的政策研究；②表示智庫為政府提供決策咨詢的智力支持；③表示學(xué)術(shù)共同體與智庫的人才交流機(jī)制（人才庫與旋轉(zhuǎn)門）；④表示學(xué)術(shù)共同體向政府直接提供的決策咨詢活動(dòng)；⑤表示政府對政策研究基金的資助和政策扶持；⑥表示公益性政策研究基金向智庫提供資助；⑦表示智庫通過媒體向公眾輸出政策觀點(diǎn)；⑧表示政府通過信息庫收集各種輿論信息。

智庫運(yùn)行體系的五大主體包括：政府、智庫、研究基金、學(xué)術(shù)共同體、媒體。政府在智庫體系中處于思想產(chǎn)品需求者的地位，智庫處于思想產(chǎn)品提供者的地位，而研究基金則提供了智庫賴以生存的資金支持。有時(shí)候政府既是思想產(chǎn)品的需求者，也是研究基金的提供者。在政府咨詢課題中，決策者向智庫專家委托研究任務(wù)，同時(shí)撥付咨詢研究的經(jīng)費(fèi)。但在更多的情況下，政府與研究基金是相互分離的。政府接受各類決策咨詢報(bào)告，但并不直接支付給咨詢報(bào)告提交機(jī)構(gòu)研究經(jīng)費(fèi)；研究基金提供了各類智庫開展決策咨詢研究所需的經(jīng)費(fèi)，但一般不直接應(yīng)用智庫的政策思想。學(xué)術(shù)共同體為智庫輸入政策研究人才，也為智庫的政策研究提供基礎(chǔ)研究層面的新思想、新方法。媒體對于智庫的發(fā)展更多地體現(xiàn)在為智庫的政策研究成果提供影響社會大眾的平臺，但同時(shí)媒體對智庫研究成果的報(bào)道也是對智庫研究的一種社會輿論監(jiān)督。

在智庫運(yùn)行體系中，政府、研究基金、學(xué)術(shù)共同體、媒體分別代表著“政策”“資金”“知識”“傳播”4個(gè)不同的領(lǐng)域，與智庫發(fā)生著“政治流、資金流、知識流、信息流”的輸入輸出關(guān)系。在此情景下，智庫處于上述各領(lǐng)域多元組織機(jī)構(gòu)的邊界地帶，成為連接上述不同領(lǐng)域的中間節(jié)點(diǎn)，是政策流、資金流、知識流、信息流的集散地。既有研究往往強(qiáng)調(diào)智庫作為邊界組織的劃界和架橋功能。比如摩爾（Moore）認(rèn)為邊界組織連接了知識與政治，并有助于保持知識的權(quán)威[8]。古斯頓（Guston）擴(kuò)展了邊界組織的概念，認(rèn)為專家和決策者之間的關(guān)系應(yīng)該被視為一種“雙向通道”，由科學(xué)家和政治家雙方的代理來協(xié)調(diào)這個(gè)邊界，并使之達(dá)到相對穩(wěn)定的狀態(tài)[9]。

但是，這些研究僅僅考察處于知識與政治邊界的智庫或政策研究機(jī)構(gòu)，而忽視了智庫類組織機(jī)構(gòu)處于其運(yùn)行體系中的其他主體，尤其是其他主體對智庫發(fā)揮上述邊界組織功能的可能影響。這些可能的影響是智庫不能保持獨(dú)立性的關(guān)鍵。學(xué)界對智庫獨(dú)立性的概念界定存在較大爭議，尤其是對于中國智庫缺乏獨(dú)立性的質(zhì)疑，更是層出不窮：從官方智庫的角度，中國智庫往往被視為政府的喉舌，缺少獨(dú)立性；從智庫經(jīng)費(fèi)來源的角度，中國智庫并不存在成熟的基金會運(yùn)作環(huán)境，智庫接受基金會資助、企業(yè)等利益集團(tuán)捐贈(zèng)的信息不易獲取，也被視為缺少獨(dú)立性。本課題組將智庫獨(dú)立性的喪失界定為：接受某方資助并公開替其代言，做出有違政策研究客觀性、有損公共利益的政策建議或倡導(dǎo)行為。簡單地說，就是“拿誰的錢，替誰說話”是智庫獨(dú)立性喪失的表現(xiàn)。

這一概念界定本身說明了智庫的獨(dú)立性受智庫運(yùn)行體系中多元主體的可能影響。由此使得智庫運(yùn)行體系中多元主體間的制衡問責(zé)機(jī)制成為保障智庫獨(dú)立性的關(guān)鍵因素。多元主體間的制衡問責(zé)機(jī)制，有助于處于邊界的智庫選擇保持獨(dú)立性，以規(guī)避其他主體的質(zhì)疑，進(jìn)而使得其他主體能夠?yàn)橹菐彀l(fā)揮其應(yīng)有社會功能，提供必需的經(jīng)費(fèi)資助、信息共享、觀點(diǎn)傳播、成果鑒定等支持。制衡問責(zé)機(jī)制是智庫運(yùn)行體系各主體遵循各自應(yīng)有規(guī)范運(yùn)行的重要保障。而彼此間活動(dòng)的公開透明則是發(fā)揮制衡問責(zé)機(jī)制的前提。

本報(bào)告正是從這一角度出發(fā)，將智庫透明度視為智庫體系良性運(yùn)行、保障智庫獨(dú)立性的關(guān)鍵因素。以透明度為基礎(chǔ)的制衡問責(zé)機(jī)制，表現(xiàn)為智庫及相關(guān)主體遵循信息公開透明的行為規(guī)范，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為智庫運(yùn)行體系的目標(biāo)——提升政策決策的科學(xué)化和民主化，更有效地解決社會關(guān)注的政策問題。

1.3 智庫透明度及其現(xiàn)實(shí)意義

智庫透明度指有關(guān)智庫基本機(jī)構(gòu)、智庫活動(dòng)、智庫成果、智庫資助經(jīng)費(fèi)及開支等智庫研究活動(dòng)信息的公開程度及可被公眾獲取程度。智庫的透明度既包括智庫的信息公開程度，也包括智庫信息公開的可獲取便利程度。智庫運(yùn)行中的信息包括智庫活動(dòng)中與其他主體發(fā)生關(guān)聯(lián)所形成的各類信息，也可以說是前述“政策流、知識流、資金流、傳播流”等以數(shù)據(jù)、信息為形式的記錄。提升智庫透明度是中國智庫建設(shè)亟待加強(qiáng)的重要問題。提升中國智庫透明度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.3.1 智庫透明度有助于提升智庫的影響力 智庫透明度的提升，意味著智庫基本信息、學(xué)術(shù)活動(dòng)信息、財(cái)務(wù)信息等智庫運(yùn)行相關(guān)的信息，以更為開放的姿態(tài)展現(xiàn)給政府決策者、資助者、媒體及社會大眾。這一舉措無疑將極大地提升智庫的知名度和影響力。而對于中國智庫的國際化建設(shè)而言，推進(jìn)中國智庫透明度建設(shè)，有助于消除國外智庫實(shí)踐界、理論界對中國智庫獨(dú)立性的質(zhì)疑，一定程度打開中國政策過程黑箱，為世界全面、正確理解中國政治、政策過程，及中國智庫在其中的作用打開一扇窗口。中國智庫以透明、公開的自信拓展國際影響力，是中國智庫實(shí)現(xiàn)提升國家軟實(shí)力戰(zhàn)略功能的重要舉措。

1.3.2 智庫透明度有助于保障智庫的獨(dú)立性 智庫的獨(dú)立性是保障智庫高質(zhì)量研究的基礎(chǔ)，也是智庫提升影響力的關(guān)鍵。保障智庫的獨(dú)立性亟需建立在智庫信息公開透明的基礎(chǔ)上。對于智庫運(yùn)行體系中的政策研究相關(guān)基金會組織而言，智庫信息的公開透明，有利于研究基金組織根據(jù)智庫過往運(yùn)行狀況，判斷其是否具備接受資助的資質(zhì)，提升研究基金資助效率，并一定程度刺激政策研究基金會的興起，由此形成多元的智庫經(jīng)費(fèi)支持渠道，避免因單一經(jīng)費(fèi)來源渠道可能引致的利益俘獲現(xiàn)象，保障智庫的獨(dú)立性和政策研究質(zhì)量。媒體對智庫相關(guān)活動(dòng)、研究成果、資助經(jīng)費(fèi)開支情況的信息獲取及報(bào)道，有利于社會輿論對智庫產(chǎn)生壓力，使其趨向于保持智庫應(yīng)有的獨(dú)立性，更為客觀、中立地對政策問題做出判斷，成為名副其實(shí)的理性外腦和公共利益代言人。同時(shí)，中國智庫建設(shè)過程中，智庫透明度的提升，有助于智庫間的學(xué)習(xí)、交流、競爭、監(jiān)督，尤其是智庫間的監(jiān)督，是保障智庫獨(dú)立性的關(guān)鍵。對于那些為獲得特定政策資助展開競爭的智庫而言，智庫信息的公開透明能夠?yàn)楸舜碎g的監(jiān)督、評價(jià)提供可獲取的信息。

1.3.3 智庫透明度有助于增強(qiáng)政府支持智庫建設(shè)的針對性 對于政府而言，智庫信息的公開透明有助于中國政府全面了解中國智庫建設(shè)的基本情況，有的放矢地出臺有利于發(fā)揮智庫社會功能的政策，為中國智庫發(fā)展提供制度保障。智庫信息的公開透明，還有利于政府掌握智庫的研究活動(dòng)、研究專長。根據(jù)這些信息，政府對特定政策問題產(chǎn)生決策咨詢需求時(shí)，可以針對性地尋找合適的智庫開展決策咨詢或課題委托。

1.3.4 智庫透明度有助于深化智庫評價(jià)和理論研究的科學(xué)性 對于學(xué)術(shù)界而言，智庫信息的公開透明，尤其是智庫研究報(bào)告、專家觀點(diǎn)的信息公開，使得學(xué)術(shù)共同體對智庫研究成果的鑒定評價(jià)成為可能。學(xué)術(shù)界從外部對智庫政策成果的鑒定評價(jià)，發(fā)揮出智庫政策研究質(zhì)量的外部制約機(jī)制。另外，對于智庫理論研究而言，智庫的信息公開無疑能為智庫理論研究提供豐富數(shù)據(jù)資料，為智庫理論界對中國智庫的綜合評估提供數(shù)據(jù)支撐。由此建立起來的中國智庫發(fā)展的跟蹤數(shù)據(jù)，有助于智庫理論界把握中國智庫的發(fā)展脈絡(luò)，為智庫實(shí)踐提供更為可靠的理論支撐。

2 國際智庫透明度建設(shè)

2.1 全球智庫財(cái)務(wù)透明度評價(jià)

自2013年開始，Transparify組織對全球40多個(gè)國家150多家智庫進(jìn)行智庫財(cái)務(wù)透明度評價(jià)。評價(jià)結(jié)果分為五個(gè)星級。Transparify組織是按照捐贈(zèng)數(shù)額作為依據(jù)，劃分不同捐贈(zèng)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上財(cái)務(wù)信息的公開程度。比如其評定的五星級財(cái)務(wù)透明度的標(biāo)準(zhǔn)是所有數(shù)額的捐贈(zèng)信息公開，包括捐贈(zèng)數(shù)額、捐贈(zèng)來源、支出項(xiàng)目等明細(xì)信息；四星級的評定標(biāo)準(zhǔn)包括5000美元以上捐贈(zèng)信息的公開，并且匿名捐贈(zèng)的比例低于15%。其他星級的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)見下圖2：

圖2 Transparify全球智庫財(cái)務(wù)透明度評估標(biāo)準(zhǔn)[10]Figure 2 Assessment standard of the Transparify on global think tanks’ financial transparency

2.2 全球智庫財(cái)務(wù)透明度評價(jià)基本狀況

全球范圍的評價(jià)結(jié)果顯示：2015年全球參評的169家智庫平均透明指數(shù)為2.6，而同期美國智庫財(cái)務(wù)透明度的平均指數(shù)為3.2。從這一評價(jià)報(bào)告3年來平均指數(shù)的變化趨勢可以看出，智庫透明度評價(jià)結(jié)果對智庫整體透明度的提升效果較為明顯。2013年至2015年，全球達(dá)到五星級透明度的智庫數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。相比而言，全球范圍智庫財(cái)務(wù)透明度平均指數(shù)高于美國范圍智庫財(cái)務(wù)透明度平均指數(shù)。這一現(xiàn)象一定程度上反映出全球智庫財(cái)務(wù)透明度建設(shè)趨近于美國的特征。這也是Transparify組織致力于全球智庫財(cái)務(wù)透明度評價(jià)的核心目標(biāo)，即通過財(cái)務(wù)透明度評價(jià)促進(jìn)全球智庫透明度建設(shè)的“學(xué)習(xí)機(jī)制”，提升全球智庫財(cái)務(wù)透明度，保障智庫的獨(dú)立性?；诖?，本文對國際智庫透明度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒，重點(diǎn)以美國推動(dòng)智庫財(cái)務(wù)透明度的舉措為例進(jìn)行分析。本文發(fā)現(xiàn)：美國智庫致力于提升財(cái)務(wù)透明度的舉措反映在3個(gè)方面：一是以稅法501(c)(3)條款為依托的激勵(lì)機(jī)制；二是以決策咨詢委員會法案為依托的約束機(jī)制；三是在此基礎(chǔ)上，Transparency International、Onthinktank、Transparify等社會組織的外部監(jiān)督機(jī)制。

圖3 全球智庫財(cái)務(wù)透明度評價(jià)結(jié)果及趨勢Figure 3 The evaluation and trend of financial transparency of global think tanks

圖4 美國智庫財(cái)務(wù)透明度評價(jià)結(jié)果及趨勢Figure 4 The evaluation and trend of financial transparency of American think tanks

2.3 美國保障智庫透明度的制度因素

2.3.1 稅收優(yōu)惠條款的激勵(lì) 美國國內(nèi)稅法501(c)條款主要針對一系列可享受聯(lián)邦所得稅減免的機(jī)構(gòu)和實(shí)體，也就是所謂的非營利組織。所謂“非營利”并不意味著在運(yùn)營過程中不產(chǎn)生利潤，而是指不以追求利潤為目的。這些組織致力于“宗教、慈善、科學(xué)、公共安全測試、文學(xué)、教育、促進(jìn)業(yè)余體育競爭、鼓勵(lì)藝術(shù)、防止虐待兒童和動(dòng)物等公共利益”，享受聯(lián)邦及州政府的稅收優(yōu)惠待遇。目前，美國絕大多數(shù)“智庫”都符合501(c)(3)條款的要求享受稅收優(yōu)惠。比如布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution）、企業(yè)研究所（American Enterprise Institute）、卡內(nèi)基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）、蘭德公司（RAND Corporation），以及外交關(guān)系委員會（Council on Foreign Relations）等美國知名智庫均屬于此類。

根據(jù)501(c)(3)條款的規(guī)定，獲得免稅、稅收減免資格的組織機(jī)構(gòu)，其免稅資格申請表及全部附加材料、年度財(cái)務(wù)報(bào)表均屬于公共文件，必須向全社會公開、供公眾查閱。從這個(gè)意義上，這個(gè)條款既使得智庫為了自身發(fā)展享受稅收減免，而按照非營利組織的要求進(jìn)行規(guī)范管理；也為智庫獲得基金會捐贈(zèng)奠定制度基礎(chǔ)。因?yàn)榛饡瑯邮前凑者@一條款運(yùn)作并以此吸引企業(yè)的捐贈(zèng)。這些智庫要有“相當(dāng)一部分收入直接或間接來自公眾或政府捐贈(zèng)”，并“受到各界的廣泛支持”。法律禁止它們在美國各類公職選舉中提供政治獻(xiàn)金，禁止以組織或機(jī)構(gòu)名義公開表明支持或反對某位候選人。

2.3.2 決策咨詢法案的間接約束 1972年美國聯(lián)邦政府出臺《聯(lián)邦咨詢委員會法案》，該法案旨在對總統(tǒng)及其他機(jī)構(gòu)設(shè)立的決策咨詢委員會、專家組、理事會等機(jī)構(gòu)的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。這些規(guī)范包括：國會的參議院和眾議院對其管轄范圍內(nèi)的任何咨詢委員會進(jìn)行的經(jīng)常性評審，以決定每個(gè)咨詢委員會存續(xù)、變更等；審查的事項(xiàng)包括：咨詢委員會的設(shè)立目的；咨詢委員會的成員構(gòu)成，特別強(qiáng)調(diào)“需要根據(jù)其表達(dá)的觀點(diǎn)和咨詢委員會所要履行的職能而進(jìn)行合理地平衡”；有關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告、咨詢記錄等信息的公開，以保證咨詢委員會所提出的建議不會受到提名機(jī)構(gòu)或特殊利益團(tuán)體的不合適的影響，而是出于咨詢委員會的自身獨(dú)立判斷，比如有關(guān)撥款權(quán)限、提交報(bào)告（如有）的日期、咨詢委員會的延續(xù)期間、報(bào)告和其他材料的公布、發(fā)表等[11]。

盡管《聯(lián)邦咨詢委員會法案》并非對美國智庫的約束，但是由此可見：對于決策咨詢活動(dòng)中可能出現(xiàn)的利益俘獲，違背咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立判斷的現(xiàn)象，美國聯(lián)邦政府試圖通過立法進(jìn)行規(guī)制。通過立法規(guī)制的方式和上述稅法優(yōu)惠條款的共性是通過公開智庫等機(jī)構(gòu)運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)信息，實(shí)現(xiàn)可能的規(guī)范。對于智庫、咨詢機(jī)構(gòu)，包括利益集團(tuán)、游說組織參與、影響政策過程，政府已經(jīng)建立起了系統(tǒng)的信息公開機(jī)制?，F(xiàn)代智庫重視信息公開，既是自身遵循稅收優(yōu)惠條款規(guī)范運(yùn)行的要求，也是智庫對社會，尤其是捐贈(zèng)者的一種承諾。在此情境下，信息透明公開是現(xiàn)代組織運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是內(nèi)外部主體展開問責(zé)的前提，發(fā)揮著驅(qū)動(dòng)社會各類組織機(jī)構(gòu)走向良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道的功能。

2.3.3 第三方社會組織的推動(dòng) 美國智庫及其他影響政策過程的各類組織均處于信息公開透明的社會壓力之下。這一社會壓力既來自美國媒體監(jiān)督的輿論場，也來自“開放社會”等致力于推動(dòng)信息公開透明的社會組織。這類組織包括：Transparency International、Transparify等。其中，透明國際以推動(dòng)全球反腐敗運(yùn)動(dòng)為己任，致力于加強(qiáng)監(jiān)督、提高透明度，評定各種部門和機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)。從1995年起，透明國際制定和每年公布全球清廉指數(shù)，且提供一個(gè)可供比較的國際貪污狀況[12]。Transparify組織則主要集中于全球?qū)用娴闹菐熵?cái)務(wù)透明度評價(jià)，推動(dòng)著全球智庫對捐贈(zèng)者負(fù)責(zé)，減少智庫受捐贈(zèng)者等利益集團(tuán)的影響，做出客觀、中立的判斷。

和Transparify組織直接考察并推動(dòng)全球智庫財(cái)務(wù)透明度不同，透明國際組織對智庫透明度的影響是間接的。這些來自社會組織的外部壓力，對政府的行為選擇產(chǎn)生影響，自然也包括政府行為中與智庫產(chǎn)生交集的部分，即政策過程中的決策咨詢活動(dòng)。政府信息的公開透明是社會運(yùn)行中其他組織公開透明的基礎(chǔ)，也是民主國家其他組織對政府的要求。因此，這些社會組織對政府信息公開透明的評價(jià)及推進(jìn)，實(shí)質(zhì)上也構(gòu)成了智庫推進(jìn)透明度的外部壓力。

2.4 中外智庫透明度建設(shè)的制度差異

綜上所述，從全球智庫發(fā)展的視角審視，智庫致力于信息公開是信息化背景下智庫建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。大多數(shù)西方國家的智庫，在組織機(jī)構(gòu)、智庫活動(dòng)、智庫成果等智庫運(yùn)行基本信息公開方面，可以說已經(jīng)成為其智庫建設(shè)的“標(biāo)配”。提升智庫透明度面臨著一定的困境。一方面，智庫自身有動(dòng)力通過信息公開擴(kuò)大智庫的知名度；另一方面，智庫自身并不會主動(dòng)公開智庫運(yùn)行的所有信息，比如經(jīng)費(fèi)來源、課題研究及其關(guān)聯(lián)的信息。諸如美國稅收優(yōu)惠條款的激勵(lì)和第三方社會組織針對智庫透明度的評估，建立起促進(jìn)智庫透明度的外部機(jī)制。

近年來，中國智庫蓬勃發(fā)展，普遍重視通過智庫網(wǎng)站、微博、微信平臺，主動(dòng)公開基本信息，擴(kuò)大智庫知名度。但是，根據(jù)課題組前期調(diào)查發(fā)現(xiàn)：相當(dāng)一部分中國智庫在網(wǎng)站建設(shè)方面存在信息更新不及時(shí)、不全面的問題，個(gè)別智庫掛靠在上級機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，僅發(fā)布機(jī)構(gòu)簡介。中國智庫亟待重視透明度建設(shè)。但是，我們在借鑒國際智庫透明度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，還需要審慎考察中西方智庫建設(shè)的差異?？疾熘形鞣街菐旖ㄔO(shè)的差異不難發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前的中國智庫建設(shè)，并不存在普遍適用的稅收激勵(lì)條款，類似稅收優(yōu)惠條款的民辦非企業(yè)類智庫數(shù)量較少，也不存在專門推動(dòng)智庫透明度的第三方社會組織?？紤]到中國在稅收優(yōu)惠激勵(lì)及民辦非企業(yè)審查方面的不確定性，提升中國透明度的外部機(jī)制，可行的策略是通過第三方社會組織的智庫透明度評估，提升智庫透明度。鑒于此，課題組作為第三方評估機(jī)構(gòu)，對中國100家知名智庫的透明度進(jìn)行初步的評估，并主要側(cè)重于包括基本信息、研究活動(dòng)信息、財(cái)務(wù)信息和信息公開平臺在內(nèi)的綜合性的透明度評價(jià)。

3 中國智庫透明度的基本維度和指標(biāo)體系

如前所述，Transparify組織對全球智庫透明度的評價(jià)主要集中于財(cái)務(wù)透明度，旨在為全球智庫研究經(jīng)費(fèi)的捐贈(zèng)者提供一份承諾，促進(jìn)全球范圍更多國家的智庫財(cái)務(wù)透明度的提升。盡管智庫財(cái)務(wù)透明度是智庫運(yùn)行體系中最為關(guān)鍵的維度，但對于中國智庫建設(shè)而言，當(dāng)前中國智庫透明度不應(yīng)僅限于智庫財(cái)務(wù)透明度，而應(yīng)該較為全面地考察智庫基本信息、活動(dòng)信息、成果信息、財(cái)務(wù)信息及智庫信息公開平臺等智庫綜合信息的公開透明。課題組試圖提出中國智庫透明度的基本維度，并以此為基礎(chǔ)確立中國智庫透明度建設(shè)的行動(dòng)指南。智庫透明度行動(dòng)指南將成為中國智庫提升透明度的指導(dǎo)手冊。課題組嘗試通過行動(dòng)指南構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)，通過評價(jià)跟蹤中國智庫透明度的發(fā)展，激勵(lì)中國智庫提升總體透明度，使智庫透明度成為促進(jìn)智庫體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要抓手。

3.1 智庫透明度的基本維度

本課題組將智庫透明度的基本維度分為以下4個(gè)方面：一是智庫組織機(jī)構(gòu)信息；二是智庫研究活動(dòng)信息；三是智庫財(cái)務(wù)信息；四是智庫信息公開平臺。嚴(yán)格意義上，信息公開平臺并非信息內(nèi)容層面的智庫透明度，而是智庫信息公開的載體。

3.1.1 智庫基本信息 智庫的組織機(jī)構(gòu)信息一般包括智庫簡介、發(fā)展沿革、智庫負(fù)責(zé)人信息、智庫組織架構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)信息、研究領(lǐng)域信息等。這些信息屬于智庫基本發(fā)展?fàn)顩r的范疇。從智庫透明度評測的意義上考察，智庫簡介、發(fā)展沿革信息存在著較大差異。一方面，絕大多數(shù)智庫均可以做到對這些信息的公開；另一方面這些信息中包括的智庫成立時(shí)間、機(jī)構(gòu)規(guī)模等信息，屬于影響智庫透明度的基本信息，而不適合作為評測智庫透明度的指標(biāo)。而智庫負(fù)責(zé)人信息、組織架構(gòu)信息、研究領(lǐng)域信息、學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)信息更具公開的意義。比如智庫的負(fù)責(zé)人是智庫運(yùn)行的關(guān)鍵人物，影響著智庫的發(fā)展風(fēng)格和研究側(cè)重。

而對于智庫組織架構(gòu)信息，尤其是智庫的決策機(jī)構(gòu)信息，不同的智庫類型表現(xiàn)出較大的差異。黨政智庫的決策機(jī)構(gòu)主要為院領(lǐng)導(dǎo)班子及部分智庫成立的學(xué)術(shù)委員會；社會智庫往往成立理事會作為智庫決策的議事機(jī)構(gòu)，成立學(xué)術(shù)委員會作為智庫研究相關(guān)的決策機(jī)構(gòu)。高校智庫的決策機(jī)構(gòu)相對簡單，往往以各研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)帶頭人作為決策機(jī)構(gòu)的主要組成人員。近年來，一些新成立的高校智庫，比如北京大學(xué)國家發(fā)展研究院等，則采取成立理事會、學(xué)術(shù)委員會的模式組成決策機(jī)構(gòu)。智庫的決策機(jī)構(gòu)信息對于理解此類智庫的運(yùn)行同樣重要。除了決策機(jī)構(gòu)信息外，無論是何種類型的智庫，其學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)和研究領(lǐng)域信息都是社會獲取智庫研究專長、研究實(shí)力的重要依據(jù)。

3.1.2 智庫研究活動(dòng)信息 智庫研究活動(dòng)信息主要包括智庫活動(dòng)信息、智庫課題調(diào)研信息、智庫成果信息和智庫運(yùn)行的媒體傳播信息。智庫學(xué)術(shù)活動(dòng)信息包括智庫舉辦的學(xué)術(shù)研討會、論壇、課題開題研討、結(jié)項(xiàng)鑒定評審、研究報(bào)告發(fā)布會等；智庫課題調(diào)研信息主要指智庫圍繞縱向課題、橫向委托課題研究對特定政策問題展開的調(diào)研活動(dòng)信息等；智庫研究成果信息主要包括智庫研究報(bào)告信息（含內(nèi)部報(bào)告、內(nèi)參等）、學(xué)術(shù)專著、論文信息等。智庫專家觀點(diǎn)的媒體傳播信息主要指媒體對智庫活動(dòng)、智庫課題、智庫研究成果、專家觀點(diǎn)的報(bào)道和傳播。上述4類信息是智庫研究活動(dòng)信息的重點(diǎn)部分，是智庫開展政策研究、提供決策咨詢的信息記錄，尤其是這些信息中包含的委托課題、內(nèi)部報(bào)告、內(nèi)參信息是觀測智庫運(yùn)行的關(guān)鍵。大多數(shù)智庫已經(jīng)做到對基本信息的公開，但對諸如研究報(bào)告之類的信息并不提供詳細(xì)的介紹或全文下載。而這些研究報(bào)告，無論是自主開展的研究，還是委托課題的研究報(bào)告，都是智庫透明度公開的關(guān)鍵信息。

3.1.3 智庫財(cái)務(wù)信息 智庫財(cái)務(wù)信息是智庫透明度評估的重中之重。財(cái)務(wù)信息公開是智庫對捐贈(zèng)者、資助者有所交待的重要舉措。智庫運(yùn)行中的經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)費(fèi)數(shù)額及經(jīng)費(fèi)使用方向，是評判智庫運(yùn)行績效的重要指標(biāo)。衡量智庫是否獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)就是智庫是否因經(jīng)費(fèi)來源而做出傾向性的觀點(diǎn)。因此，財(cái)務(wù)信息公開是保障智庫獨(dú)立性的關(guān)鍵。不同類型智庫的經(jīng)費(fèi)來源表現(xiàn)出較大差異。中國大多數(shù)黨政智庫、高校智庫的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來自于財(cái)政撥款，縱向、橫向課題的招標(biāo)；而社會智庫的經(jīng)費(fèi)來源大多是社會捐贈(zèng)，部分社會智庫也承擔(dān)政府的委托課題。因此，智庫的財(cái)務(wù)信息公開主要是公開縱向、橫向課題經(jīng)費(fèi)信息。對這些信息的公開，黨政智庫、高校智庫往往在縱向、橫向課題獲準(zhǔn)立項(xiàng)時(shí)就會在官網(wǎng)發(fā)布；而社會智庫則會通過年報(bào)的形式披露智庫捐贈(zèng)信息及智庫運(yùn)行的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支情況。在此，課題組將智庫運(yùn)行的各項(xiàng)開支信息視為基本財(cái)務(wù)信息，比如黨政智庫每年發(fā)布的預(yù)算、決算報(bào)告均屬于基本財(cái)務(wù)信息，而預(yù)算、決算報(bào)告中對智庫活動(dòng)、課題研究信息的明細(xì)進(jìn)行公開的，在此視為智庫財(cái)務(wù)明細(xì)信息。

3.1.4 智庫信息公開平臺 智庫透明度不僅限于智庫信息公開的內(nèi)容?？焖侔l(fā)展期的中國智庫，在信息公開方面尚處在平臺建設(shè)期間。信息技術(shù)的快速發(fā)展也為智庫信息公開提供了多樣化的平臺。不同的信息平臺公布的信息內(nèi)容形式、字?jǐn)?shù)、受眾存在較大差異，從平臺建設(shè)的選擇上也可以觀測出智庫致力于信息公開的積極性和傾向性。智庫信息公開平臺包括智庫官方網(wǎng)站、智庫微博、微信等。由于組織隸屬關(guān)系的差異，部分中國智庫的官方網(wǎng)站掛靠在其主管機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，大多數(shù)官方網(wǎng)站屬于自身專屬的網(wǎng)站。隨著智庫國際化程度的提升，部分智庫網(wǎng)站設(shè)有英文版，借此提升智庫的國際影響力。

智庫的微博受限于微博發(fā)布的特點(diǎn)，往往提供智庫活動(dòng)的短消息，或者智庫專家的核心觀點(diǎn)，但其受眾面較多。部分智庫的微博粉絲數(shù)量達(dá)到數(shù)十萬；而微信公眾平臺的受眾則較為集中。微博和微信平臺成為鏈接智庫官方網(wǎng)站的通道。官方網(wǎng)站建設(shè)則是微博、微信平臺建設(shè)的信息源和基礎(chǔ)。三者之間的融合成為智庫擴(kuò)大影響力的趨勢。一定程度上，智庫信息公開平臺的多樣化及相互融合，反映出智庫信息公開的開放度。即智庫是否以積極主動(dòng)的姿態(tài)嘗試通過多種平臺傳播智庫信息。

3.2 智庫透明度指標(biāo)體系

表1 智庫透明度指標(biāo)體系Table 1 The evaluation index system of think tank transparency

4 中國智庫透明度評價(jià)及排名榜單

4.1 方法論

4.1.1 樣本選取 本次選取的智庫來自中國網(wǎng)“智庫中國”欄目2016年5月登記的智庫名錄中的100所智庫，其中包括中央黨政智庫23所（主要為中央直屬或黨政機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位智庫）；地方黨政智庫40所（主要為省級政府社會科學(xué)院和發(fā)展研究中心）；社會智庫20所；高校智庫17所。這些智庫涵蓋國家高端智庫建設(shè)首批試點(diǎn)的25家智庫，也包括賓夕法尼亞《全球智庫報(bào)告》、中國社會科學(xué)院《全球智庫報(bào)告》、上海社會科學(xué)院《中國智庫報(bào)告》等多家智庫評價(jià)機(jī)構(gòu)公布出來的上榜智庫。

4.1.2 數(shù)據(jù)搜集 本次智庫透明度評估采取官方網(wǎng)站信息查詢的方式進(jìn)行。智庫官方網(wǎng)站網(wǎng)址通過網(wǎng)絡(luò)檢索獲得。為了考察不同信息平臺上智庫的信息公開情況，本文對智庫的微博和微信進(jìn)行檢索，并關(guān)注微博、微信獲得動(dòng)態(tài)信息。為保證數(shù)據(jù)搜集的可靠性，課題組采取“背對背”的數(shù)據(jù)信息檢索和整理方式，同一智庫的信息公開數(shù)據(jù)查詢，安排2個(gè)工作人員同時(shí)進(jìn)行并彼此保密，然后對2位工作人員查詢的信息進(jìn)行核對，對有誤的條目進(jìn)行復(fù)核。

4.1.3 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 課題組對智庫透明度的評估采取審慎的態(tài)度，選擇的指標(biāo)和評測標(biāo)準(zhǔn)以客觀數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。為了避免不同類型智庫在特定指標(biāo)方面存在的差異，本次評估并未對具體的指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值，而是將特定指標(biāo)的“信息是否公開”進(jìn)行（0，1）賦值，最終對這些得分進(jìn)行簡單加總，滿分為22分。然后，我們再將絕對分值換算成百分制分值。按照上述評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，本報(bào)告從3個(gè)方面給出排名榜單，首先是中國智庫透明度總體排名榜單；然后是中國智庫財(cái)務(wù)透明度排名榜單；第三是不同類型智庫的排名榜單。同時(shí)，為了把握中國智庫透明度的整體情況，課題組對中國智庫透明度評價(jià)進(jìn)行分析，考察智庫透明度的影響機(jī)制，并提出推進(jìn)中國智庫信息公開透明的政策建議。

4.2 中國智庫透明度總體排名榜單（Top30）

表2 中國智庫透明度總體排名榜單（Top30）Table 2 The overall ranking of Chinese think tanks’transparency

4.3 中國智庫財(cái)務(wù)透明度排名榜單（Top 15）

表3 中國智庫財(cái)務(wù)透明度排名榜單（Top 15）Table 3 The ranking of Chinese think tanks’ transparency by finance

4.4 中國不同類型智庫透明度排名榜單

表4 中國中央黨政智庫透明度排名（Top15）Table 4 The ranking of transparency of China’s central party and government think tanks

表5 中國高校智庫透明度排名（Top15）Table 5 The ranking of transparency of China’s university think tanks

表6 中國社會智庫透明度排名（Top15）Table 6 The ranking of transparency of China’s social think tanks

5 中國智庫透明度狀況分析

5.1 中國智庫透明度總體情況

5.1.1 參評智庫的基本情況 本次選擇100家智庫進(jìn)行透明度評測，包括中央黨政智庫23家、高校智庫17家、社會智庫20家和地方黨政智庫40家。根據(jù)智庫的成立時(shí)間、機(jī)構(gòu)規(guī)模和所在地，還可以將智庫分作不同類型，具體數(shù)量分布見表8。

表7 中國地方黨政智庫透明度排名（Top17）Table 7 The ranking of transparency of China’s local party and government think tanks

表8 入選智庫數(shù)量分布情況一覽表Table 8 The distribution of selected think tank samples

5.1.2 參評智庫總體透明度情況 由圖5可見：100家智庫透明度分值分布情況基本呈現(xiàn)正態(tài)分布。分值達(dá)到80分以上的智庫為11家；低于40分的智庫為5家；大量智庫透明度分值集中于60~70分之間。

100家智庫透明度均值為61.27（見圖6）。社會智庫透明度均值最高達(dá)到68.18，之后依次為中央黨政智庫61.46、高校智庫59.36和地方黨政智庫58.52。

圖5 智庫總體透明度直方圖Figure 5 The overall think tank transparency

圖6 不同類型智庫透明度均值示意圖Figure 6 Different types of average think tank transparency

5.2 智庫不同維度透明度信息公開情況

5.2.1 智庫不同維度透明度均值情況 不同維度智庫透明度的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表9。

表9 不同維度智庫透明度的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果Table 9 Descriptive statistics of different dimensions of think tank transparency

從圖7中可以看出：智庫財(cái)務(wù)信息公開維度的均值為6.63，相對于滿分值27.27分，處于較低水平，反映出我國智庫財(cái)務(wù)信息公開處于起步階段。智庫基本信息公開均值為15.32，相對應(yīng)滿分值18.18分，處于較高水平；智庫研究活動(dòng)信息的均值為29.41，相對于滿分值36.36分，同樣表現(xiàn)出較高的水平，反映出：通過公開智庫基本信息、智庫研究活動(dòng)信息擴(kuò)大智庫影響力，已經(jīng)成為中國智庫建設(shè)的共識。智庫信息平臺建設(shè)因智庫英文版和微信、微博等新媒體平臺2個(gè)指標(biāo)的得分情況普遍不佳，使得信息公開平臺建設(shè)的均值為10.45，相對智庫基本信息和研究活動(dòng)信息尚有進(jìn)一步提升空間。新成立的智庫往往重視網(wǎng)站英文版和新媒體平臺建設(shè)，但通過近半年來的觀測，課題組發(fā)現(xiàn)：一些成立時(shí)間較長的智庫也開始逐漸重視智庫信息公開平臺建設(shè)。

5.2.2 智庫基本信息公開情況 智庫基本信息公開方面，中央黨政智庫透明度均值最高（見表10）。20家社會智庫中15家智庫獲得了滿分，但仍有2家社會智庫獨(dú)占最低分，表現(xiàn)出社會智庫在基本信息公開方面存在的較大差距；在基本信息公開分值為50分的智庫中，地方黨政智庫達(dá)到6家，高校智庫3家，相對于這兩類智庫的總數(shù)量比例相當(dāng)，表明約15%的地方黨政智庫和高校智庫基本信息公開都難以做到中等水平。

圖7 智庫不同維度透明度均值情況示意圖Figure 7 Average think tank transparency in different dimensions

表10 智庫基本信息透明度分布一覽表Table 10 Think tank transparency in the dimension of basic information

不同類型智庫基本信息透明度均值情況見圖8所示。

圖8 不同類型智庫基本信息透明度示意圖Figure 8 Think tank transparency for basic information in different types

5.2.3 智庫研究活動(dòng)信息公開情況 智庫研究活動(dòng)信息公開方面，智庫活動(dòng)、智庫研究課題、智庫研究成果及智庫媒體報(bào)道等信息屬于智庫的產(chǎn)出信息。不同類型智庫均重視此類信息的公開，以達(dá)到傳播智庫研究成果，擴(kuò)大智庫影響力的目的，但在及時(shí)更新方面存在較大差異。因此，從智庫研究活動(dòng)信息透明度分布可以發(fā)現(xiàn)（見表11）：達(dá)到滿分的智庫數(shù)量為45家。社會智庫獲得滿分的比例最高，占所有社會智庫的2/3；中央黨政智庫滿分接近半數(shù)；高校智庫和地方黨政智庫相對較低，但也達(dá)到1/3。

表11 智庫研究活動(dòng)信息透明度分布一覽表Table 11 Think tank transparency in the dimension of research activities

不同類型智庫研究活動(dòng)信息透明度情況如圖9所示：

圖9 不同類型智庫研究活動(dòng)信息透明度示意圖Figure 9 Think tank transparency for research activities in different types

5.2.4 智庫財(cái)務(wù)信息公開情況 不同類型智庫財(cái)務(wù)信息公開情況整體表現(xiàn)不佳且存在差異較大（見表12）。100家智庫均未達(dá)到滿分的財(cái)務(wù)信息透明分值。僅有3家智庫：中國（海南）改革發(fā)展研究院、綜合開發(fā)研究院、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會的財(cái)務(wù)信息公開達(dá)到22.73分。40家智庫財(cái)務(wù)信息透明度為0分，其中中央黨政智庫12家、社會智庫12家、高校智庫和地方黨政智庫分別8家。

表12 智庫財(cái)務(wù)信息透明度分布一覽表Table 12 Think tank transparency in the dimension of financial information

圖10 不同類型智庫財(cái)務(wù)透明度示意圖Figure 10 Think tank financial transparency in different types

通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：各類智庫財(cái)務(wù)透明度均值相對于滿分值27.27分處于非常低的水平。高校智庫財(cái)務(wù)透明度均值僅為2.94（見圖10），低于智庫財(cái)務(wù)信息透明度平均水平；社會智庫透明度均值為4.55，智庫間財(cái)務(wù)透明度差距較大；相比而言，中央和地方黨政智庫整體水平高于均值。智庫財(cái)務(wù)透明度最低的是高校智庫，也是高校智庫整體透明度低于其他類型智庫的決定因素。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因可能在：高校智庫往往不是獨(dú)立運(yùn)行，有的依托于原有的研究中心、研究基地，比如教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地。這些研究機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來自教育部撥款，但經(jīng)由學(xué)校撥款至機(jī)構(gòu)賬戶。高校的預(yù)算公開往往不具體到每一個(gè)研究機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)開支情況。這些研究機(jī)構(gòu)較少會公開預(yù)算情況，大多在評估或?qū)徲?jì)時(shí)才會有所披露。而中國社會智庫財(cái)務(wù)透明度低于均值的原因在于：社會智庫的經(jīng)費(fèi)來源并非來自成熟運(yùn)作的基金會。相比而言，財(cái)務(wù)透明度分值最高的3家智庫中，2家社會智庫均成立了基金會，并通過基金會年報(bào)的形式披露智庫財(cái)務(wù)基本信息和部分明細(xì)信息。但其他的社會智庫大多為獨(dú)立的企業(yè)法人單位，并不作為非企業(yè)法人享受稅收優(yōu)惠減免。因此，缺乏足夠的動(dòng)力主動(dòng)公開財(cái)務(wù)信息。

5.2.5 智庫信息公開平臺建設(shè)情況 智庫信息公開平臺建設(shè)方面，社會智庫保持領(lǐng)先地位。在此維度獲得滿分的18家智庫中10家為社會智庫。其次是高校智庫5家，相對而言，80%地方黨政智庫得分在50分以下，表現(xiàn)出對信息平臺的重視程度不夠，具體情況如表13所示。

表13 智庫信息公開平臺建設(shè)情況一覽表Table 13 Think tank transparency in the dimension of disclosure platforms

在智庫信息公開平臺建設(shè)方面，地方黨政智庫均值最低，為7.16分，高校智庫均值為11.23分，中央黨政智庫均值為11.46分，社會智庫均值最高為15.23分（見圖11）。社會智庫重視智庫信息公開平臺建設(shè)的動(dòng)力主要來自其影響政策過程相對于其他智庫更為側(cè)重于社會影響力，而地方黨政智庫主要服務(wù)于本地政府，并且是地方政府決策咨詢的重要主體，彼此分領(lǐng)域服務(wù)于特定領(lǐng)域的政府部門，具有穩(wěn)定的政策研究任務(wù)和經(jīng)費(fèi)來源，使得其并不重視通過信息公開擴(kuò)大社會影響力。

5.3 不同成立時(shí)間、機(jī)構(gòu)規(guī)模和不同區(qū)域智庫透明度比較分析

圖11 不同類型智庫信息公開平臺情況示意圖Figure 11 Think tank transparency for disclosure platforms in different types

5.3.1 不同成立時(shí)間智庫透明度情況 課題組將100家智庫按照時(shí)間長短分為成立10年以上和低于10年的2類。成立10年以上的智庫共有80家，成立低于10年的智庫20家。成立10年以上的智庫透明度均值為63.64（見圖12）；而成立10年以下的智庫透明度均值為60.68。整體上看差距并不明顯。但是，智庫財(cái)務(wù)透明度的對比恰恰相反，成立10年以上的智庫明顯高于成立10年以下的智庫。原因在于成立10年以上的智庫以中央或地方黨政智庫為主，在信息公開、預(yù)算公開、三公經(jīng)費(fèi)公開的制度約束下，這些以財(cái)政撥款為主要經(jīng)費(fèi)來源的智庫普遍在財(cái)務(wù)信息透明度上表現(xiàn)相對較好，而其他新成立的智庫則尚未建立起諸如基金會約束、第三方監(jiān)管等財(cái)務(wù)信息公開約束機(jī)制。

圖12 不同成立時(shí)間智庫透明度比較分析示意圖Figure 12 Comparative analysis on think tank transparency by years of establishment

5.3.2 不同機(jī)構(gòu)規(guī)模智庫透明度情況 課題組將100家智庫按照機(jī)構(gòu)規(guī)模分為2類：分類標(biāo)準(zhǔn)以智庫學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)成員數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，超過50人的智庫為一類，低于50人的智庫為一類。部分智庫對成員信息的公開情況不佳，確定機(jī)構(gòu)規(guī)模大小時(shí)為大概估值。超過50人智庫的透明度均值為61.07；低于50人智庫的透明度均值為61.73（見圖13）。2類智庫的整體信息公開方面差距很小。

5.3.3 不同區(qū)域智庫透明度情況 課題組對100家智庫的遴選并未進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)抽樣，按照智庫所在區(qū)域分類，100家智庫中，在北京的智庫占46家；非在京智庫54家。本部分將智庫分為2類。從整體透明度看，2類智庫透明度分值差距并不大，在京智庫總體水平高于非在京智庫，但并未表現(xiàn)出顯著的優(yōu)勢。但對于社會智庫而言，非在京智庫透明度均值高達(dá)77.27，在京社會智庫透明的均值為65.15（見圖14），這一顯著的優(yōu)勢區(qū)別于其他類型智庫透明度的地區(qū)差距。3個(gè)非在京智庫的透明度較高，且其中2家智庫為前述提及的設(shè)有基金會的智庫，這些非在京社會智庫的主要經(jīng)費(fèi)來源來自于基金會捐贈(zèng)，這種經(jīng)費(fèi)資助方給予的壓力，使得其整體透明度水平較高。而在京的社會智庫則主要由黨政智庫、事業(yè)單位智庫轉(zhuǎn)制成立，或以企業(yè)法人的形式存在，并未建立起透明公開的約束機(jī)制。

圖13 不同機(jī)構(gòu)規(guī)模智庫透明度比較分析示意圖Figure 13 Comparative analysis on think tank transparency by organizational sizes

圖14 不同區(qū)域智庫透明度比較分析示意圖Figure 14 Comparative analysis on think tank transparency by locations

5.4 主要結(jié)論

5.4.1 不同類型智庫的透明度差異明顯 本次評測的100家智庫透明度的均值為61.27。根據(jù)分類型統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)：

社會智庫擁有較高的透明度。社會智庫透明度均值為68.18，高于其他類型的智庫。原因在于：一是社會智庫普遍重視通過網(wǎng)站建設(shè)，傳播智庫觀點(diǎn)，擴(kuò)大社會影響力；二是社會智庫的經(jīng)費(fèi)資助主要依托于橫向課題、基金會資助或其他企業(yè)捐贈(zèng)等，經(jīng)費(fèi)來源方往往會對其信息公開提出要求。由此將顯著提升社會智庫透明度的整體水平。

黨政智庫透明度處于平均水平。中央黨政智庫透明度均值為61.46，地方黨政智庫透明度均值為58.52；黨政智庫綜合后的透明度均值為59.72，略低于平均水平61.27。黨政智庫大多隸屬于國家部委或者是省級政府直屬的機(jī)構(gòu)。除了智庫本身擴(kuò)大影響力的需要外，這類智庫的網(wǎng)站建設(shè)往往處于政府網(wǎng)站績效評價(jià)的范疇。因此，黨政智庫一般會按照主管部門的要求進(jìn)行網(wǎng)站建設(shè)。有的智庫網(wǎng)站甚至專門設(shè)置信息公開欄目。一些黨政智庫已經(jīng)探索出現(xiàn)代智庫運(yùn)行機(jī)制，既重視通過成立基金會的模式規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理與信息公開，也重視通過網(wǎng)站、英文版網(wǎng)站、微博、微信等信息公開平臺建設(shè)，公開智庫研究活動(dòng)信息，提升智庫影響力。

高校智庫透明度平均水平偏低。高校智庫透明度均值為59.36，低于平均水平，且不存在透明度較為突出的智庫。原因在于：一方面，大量高校智庫為近年來成立，在現(xiàn)代智庫運(yùn)行方面普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)。大量高校智庫依托原有研究中心、研究基地成立，在人員配備上缺少專職的工作人員負(fù)責(zé)網(wǎng)站建設(shè)和信息公開的推進(jìn)；另一方面，高校智庫的資助，大多來自于智庫專家的縱向課題經(jīng)費(fèi)、橫向課題經(jīng)費(fèi)，普遍缺乏智庫總體運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的信息公開。

5.4.2 智庫透明度受智庫自身屬性影響明顯 首先是智庫成立時(shí)間對智庫透明度影響，受智庫類型的影響明顯。從智庫總體透明度看，成立年份超過10年的智庫與低于10年的智庫在透明度均值方面相差不大。高校智庫、中央黨政智庫和地方黨政智庫基本具有這一特點(diǎn)，但社會智庫的成立時(shí)間長短對其信息公開程度的影響較為顯著。成立時(shí)間低于10年的社會智庫相對而言透明度更高，反映出近年來新成立社會智庫致力于信息公開擴(kuò)大影響力、獲得基金資助信任和經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)的趨勢。

其次是智庫機(jī)構(gòu)規(guī)模對智庫透明度的影響并不明顯。從數(shù)據(jù)分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)規(guī)模對智庫透明度的影響并不顯著。這一結(jié)論適用于智庫全體和不同類型智庫。可能的原因是課題組對智庫機(jī)構(gòu)規(guī)模的考察，以50人為節(jié)點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)稍顯寬松。如果將智庫規(guī)模的考察，以20人為節(jié)點(diǎn)，可能的結(jié)果就會有所不同。但部分智庫的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)人數(shù)并不公布，部分智庫存在“小機(jī)構(gòu)、大網(wǎng)絡(luò)”的特點(diǎn)，使得精確考察智庫機(jī)構(gòu)規(guī)模對智庫透明度的影響存在困難。

第三是機(jī)構(gòu)所在地對智庫透明度的影響受智庫類型的影響明顯?？傮w上看，在京智庫的透明度均值略微高于非在京智庫的透明度均值，但15家在京社會智庫的透明度均值卻顯著低于5家非在京社會智庫的透明度均值?？赡艿脑蛟谟冢涸诰┥鐣菐斓某闪⒉糠置撎ビ邳h政智庫，其影響渠道往往依靠智庫負(fù)責(zé)人的社會關(guān)系，一定程度上不如其他非在京社會智庫重視智庫的社會影響力；同時(shí)，在京社會智庫處于體制以外，又缺乏黨政智庫受其組織隸屬關(guān)系影響而產(chǎn)生的內(nèi)部信息公開壓力。

5.4.3 不同類型智庫財(cái)務(wù)透明度的影響機(jī)制差異明顯 不同類型智庫分維度透明度評測結(jié)果顯示：4類智庫在智庫基本信息、研究活動(dòng)信息等方面的差距不大。盡管社會智庫仍然在智庫基本信息、智庫研究活動(dòng)信息和智庫信息公開平臺建設(shè)方面保持領(lǐng)先地位，但在智庫財(cái)務(wù)信息公開維度存在著顯著的組內(nèi)差異。那些成立基金會的社會智庫，財(cái)務(wù)透明度明顯高于其他智庫；而未成立基金會的社會智庫和新成立的社會智庫則在財(cái)務(wù)透明度方面表現(xiàn)欠佳。高校智庫的財(cái)務(wù)透明度均值較低，與其組織隸屬關(guān)系及經(jīng)費(fèi)撥款體制密切相關(guān)。黨政智庫則因“三公”經(jīng)費(fèi)和部門預(yù)算公開等舉措的深入推進(jìn)，在財(cái)務(wù)透明度方面相對較高。由此可見：不同類型智庫在財(cái)務(wù)透明度的信息公開方面，存在著顯著的影響機(jī)制差異。這些影響機(jī)制與其自身的組織屬性、運(yùn)作機(jī)制和經(jīng)費(fèi)撥款模式密切相關(guān)。

黨政智庫受其組織隸屬關(guān)系影響，重視信息公開、擴(kuò)大社會影響力，尤其是財(cái)務(wù)信息公開受體制內(nèi)“三公”經(jīng)費(fèi)公開的影響，表現(xiàn)出中國黨政智庫信息公開的內(nèi)部推動(dòng)機(jī)制；而社會智庫受其自身經(jīng)費(fèi)來源影響，表現(xiàn)出透明度方面的顯著差異，基金會推動(dòng)社會智庫信息公開的機(jī)制開始逐漸顯現(xiàn)，表現(xiàn)出中國社會智庫信息公開的外部壓力機(jī)制；而高校智庫，無論整體透明度，還是分維度透明度，均表現(xiàn)出較低的水平，原因在于：高校智庫的信息公開，既缺乏黨政智庫的內(nèi)部推動(dòng)機(jī)制，又因其經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制缺乏社會智庫的外部壓力機(jī)制。

課題組對中國智庫透明度的研究發(fā)現(xiàn)：往往被視為官方智庫的黨政智庫，在透明度方面并不弱于被視為獨(dú)立的社會智庫，尤其是財(cái)務(wù)透明度方面。而高校智庫透明度的低水平狀態(tài)，折射出高校智庫熱潮中的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)欠缺。課題組的研究還處于起步階段，尚需在智庫透明度評測指標(biāo)體系的優(yōu)化方面進(jìn)一步加強(qiáng)，希望智庫界提出寶貴意見，一起努力推動(dòng)中國智庫透明度的提升。

5.5 政策建議

供給高質(zhì)量的思想產(chǎn)品、保持獨(dú)立性和提升影響力，是智庫發(fā)展的不懈追求。提升智庫透明度對于中國智庫建設(shè)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)大有裨益。智庫信息的透明公開為智庫間的相互學(xué)習(xí)、競爭、監(jiān)督提供可能，有助于智庫產(chǎn)出高質(zhì)量的思想產(chǎn)品；智庫信息的透明公開，有助于智庫運(yùn)行體系中的政府、資助者、媒體及社會大眾對智庫形成有效監(jiān)督，保障智庫的獨(dú)立性；智庫信息的透明公開，有助于提升智庫的知名度和影響力，以開放、透明、自信的姿態(tài)資政啟民、走向世界。

結(jié)合中國智庫透明度報(bào)告，智庫透明度的概念來自于智庫運(yùn)行體系，課題組據(jù)此提出以下政策建議，以求對推動(dòng)中國智庫透明度的提升提供有益參考。

5.5.1 對于智庫界及智庫自身，建議建立智庫透明度規(guī)范 智庫界應(yīng)形成有關(guān)智庫透明度的認(rèn)知、認(rèn)同，并通過聯(lián)合聲明、行動(dòng)宣言、行業(yè)規(guī)范等形式，引起智庫界的廣泛重視。智庫自身對智庫透明度的重視，來自于智庫界的規(guī)范倡導(dǎo)，也來自于智庫自身切實(shí)感受到智庫透明度對其知名度、影響力、獨(dú)立性支撐的公信力的提升。建議各家智庫聘請專人或?qū)ＴO(shè)內(nèi)部機(jī)制發(fā)布智庫產(chǎn)品和信息。建議各家智庫建立“智庫年報(bào)制度”，向社會報(bào)告智庫活動(dòng)和財(cái)務(wù)信息。

5.5.2 對于智庫上級管理機(jī)關(guān)，加強(qiáng)智庫的透明度管理 建議黨政智庫的直屬、掛靠單位能夠從智庫透明度的角度，對主管智庫的發(fā)展予以引導(dǎo)、協(xié)調(diào)。建議民政部切實(shí)推動(dòng)社會智庫的社會團(tuán)體身份的申報(bào)工作，同稅務(wù)部門就社會智庫、企業(yè)智庫的免稅資格開展研討，并將智庫信息的透明公開作為獲得免稅資格的核心。建議國家高端智庫理事會能夠率先在25家高端智庫推進(jìn)智庫透明度行動(dòng)計(jì)劃，希望能夠?qū)ζ渌菐彀l(fā)展起到示范作用；高校智庫透明度整體發(fā)展水平較低，建議作為管理方的教育行政主管部門能夠在高校智庫建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，增加對高校智庫透明度建設(shè)的考核，尤其是對高校智庫財(cái)務(wù)信息的重視，是提升高校智庫透明度的關(guān)鍵維度。

5.5.3 對于智庫經(jīng)費(fèi)資助方，完善各類基金資助制度 建議智庫政策研究相關(guān)的各類基金資助機(jī)構(gòu)能夠在資助經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、立項(xiàng)、結(jié)項(xiàng)的要求中，增加智庫透明度相關(guān)的指標(biāo)，增加對資助成果研究的經(jīng)費(fèi)來源、使用情況等信息公開等要求。在資助立項(xiàng)前根據(jù)智庫已公開的資金和活動(dòng)信息審核智庫資格，在資助立項(xiàng)后規(guī)范資助課題研究成果的鑒定、發(fā)布、上報(bào)等流程。

5.5.4 對于智庫評價(jià)和研究者，建議將智庫透明度作為重點(diǎn)考察范圍 建議智庫理論研究關(guān)注智庫透明度與其影響力、獨(dú)立性的關(guān)系這一理論問題，通過對這一理論問題的研究，增強(qiáng)各類智庫評價(jià)機(jī)構(gòu)對智庫透明度的認(rèn)知，并進(jìn)一步在評價(jià)指標(biāo)體系中予以體現(xiàn)。由此形成推動(dòng)智庫信息公開透明的合力，構(gòu)成智庫透明度提升的外部壓力機(jī)制。

5.5.5 對于政府決策部門，提高政府決策和咨詢活動(dòng)信息的透明度 通過提升智庫透明度建設(shè)提升政府政策咨詢活動(dòng)的透明公開。社會對智庫的政策研究、咨詢、觀點(diǎn)報(bào)道等活動(dòng)的關(guān)注，本質(zhì)上是社會各界對政府決策咨詢和決策過程的關(guān)注和期待。加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部署。在此情景下，通過提升智庫透明度，推動(dòng)政府決策的透明公開，有助于社會各界對政府決策的認(rèn)知、認(rèn)可和信任，以此為基礎(chǔ)的社會多元主體參與，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。

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The Report of Chinese Think Tanks’ Transparency

Research Team for Chinese Think Tank Transparency Research
Tsinghua University, Beijing 100084

[Purpose/signif cance] It is urgent for Chinese think tanks to promote transparency construction. This report conceptualizes think tank transparency in China, draws lessons from experience of transparency construction of international think tanks, and analyzes current situation of transparency of Chinese think tanks. This report also proposes policy recommendations for Chinese think tank transparency construction. [Method/ process] This report designed the evaluation index system of think tank transparency in China. 100 think tank samples were selected and original data were collected. This report evaluated the overall status of Chinese think tank transparency. [Result/conclusion] Drawing the overall situation and the main problems of Chinese think tank transparency, the report puts forward five suggestions for Chinese think tank transparency.

think tank transparency think tank regime independence influence

G311 D922.17

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2017.01.09

2017-01-12

2017-01-23 本文責(zé)任編輯：唐果媛