霍美霖

20世紀(jì)70年代，改革開放迎來巨大浪潮，城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)軌時(shí)期。為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，財(cái)政體制打破原有高度集中制，實(shí)行“放權(quán)讓利”，擴(kuò)大地方配置資源權(quán)利，而這種方式確實(shí)讓地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)繁榮起來。但是卻削弱了中央政府宏觀調(diào)控力度，強(qiáng)化了地方政府干預(yù)，不利于穩(wěn)定市場秩序，所以在1994年落實(shí)與推進(jìn)分稅制改革。

地方債債務(wù)成因治理對(duì)策

一、我國地方性政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模龐大

受到經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策、城市化進(jìn)程推進(jìn)、地方官員政績考核、政府轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善等多重因素綜合影響，目前我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，情況十分嚴(yán)峻，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙。因此，中央政府也加大關(guān)注力度，積極制定出財(cái)稅改革、干部考核指標(biāo)多維度化等治理對(duì)策，控制和縮減地方政府債務(wù)規(guī)模。

（二）結(jié)構(gòu)缺乏合理性

2013年我國審計(jì)署根據(jù)中華人民共和國的《審計(jì)法》規(guī)定，組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)54400名相關(guān)部門工作人員，對(duì)我國地方性政府債務(wù)進(jìn)行審查。[1]伴隨審計(jì)工作的推進(jìn)，我國地方政府債務(wù)在舉債主體、資金來源、支出投資方向等方面結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象逐漸浮出水面。

二、我國地方性政府債務(wù)問題成因

（一）地方財(cái)政資金缺口大

追溯到上世紀(jì)80年代中期我國已出現(xiàn)分稅制改革的構(gòu)想，但是礙于當(dāng)時(shí)仍然處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，市場機(jī)制發(fā)育不夠成熟、缺乏推進(jìn)分稅制進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，所以分稅制并未實(shí)施。然而，伴隨著1992年建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)政策的明確提出，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入正軌，分稅制改革也提上日程，于1994年正式實(shí)施。這項(xiàng)制度的改革使中央財(cái)政收入顯著提高、財(cái)政支出增幅較小，但與此同時(shí)，卻加大了地方財(cái)政支出，地方政府收入又無法跟上不斷擴(kuò)大的資金需求，入不敷出，致使財(cái)力支配權(quán)力多集中于中央，而各項(xiàng)事務(wù)處理的重?fù)?dān)由地方承擔(dān)。

（二）政績考核指標(biāo)唯一

目前，我國地方政府官員由上級(jí)政府任命，而并非由地方選舉產(chǎn)生，這就使得上級(jí)政府需要通過一定指標(biāo)來衡量地方政府官員是否具有晉升的資格。作為發(fā)展中的大國，我國一直致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中央政府力圖提升本國的經(jīng)濟(jì)增長速度，改善人民生活，提高我國的綜合國力，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下立于不敗之地。所以，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度就成為了官員升遷考核的標(biāo)準(zhǔn)，作為衡量一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)活動(dòng)的最終成果的GDP也就順理成章的成為地方政府官員政績考核的指標(biāo)。

三、我國地方性政府債務(wù)問題治理對(duì)策

（一）推進(jìn)財(cái)稅改革，平衡中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)

豐富稅源，開征地方新稅種。擴(kuò)充地方政府稅收金額，降低財(cái)政開銷能夠有效治理我國地方債問題。面對(duì)地方稅稅源分散，收入規(guī)模小，征管難度大等現(xiàn)實(shí)狀況，在推進(jìn)財(cái)稅改革過程中，完善地方稅收體系成為重要任務(wù)。作為地方政府稅收的主體稅種，營業(yè)稅、增值稅等是一種根據(jù)商品銷售額和勞務(wù)營業(yè)額計(jì)征的流轉(zhuǎn)稅，會(huì)因地方經(jīng)濟(jì)增長速度與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響而產(chǎn)生變動(dòng)。如若地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，能夠?yàn)槎愂諑碓鲩L的產(chǎn)業(yè)興辦不起來，提高地方稅收收入成為難題。此外，國家計(jì)劃在2015年完成的“營改增”方案已落下帷幕，兩稅完成合并，也因此造成地方政府主體稅種缺失的現(xiàn)象。

基于此，首先應(yīng)給予地方政府一定的稅收管轄權(quán)，不過這種管轄權(quán)需要在中央政令集中統(tǒng)一之下進(jìn)行。如中央只負(fù)責(zé)制定城市維護(hù)建設(shè)稅、房地產(chǎn)稅等一類對(duì)國家整體經(jīng)濟(jì)影響較小，但是對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮巨大重要作用的地方稅基本稅法，地方政府履行調(diào)整稅率、解釋稅收項(xiàng)目和征管職責(zé)。另外，在保證中央稅源不被擠壓的前提下，可以允許地方政府結(jié)合地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r開立具有地方特色的新稅種，并制定具體征稅辦法。其次，開征一些地方稅種，豐富稅源，使基層政府獲取穩(wěn)定的收入。如遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的征收，不僅緩解貧富差距問題，同時(shí)對(duì)地方稅收體系的完善發(fā)揮巨大作用。

（二）實(shí)現(xiàn)干部考核指標(biāo)多維度化

當(dāng)前我國很大程度上以傳統(tǒng)GDP為地方政府官員政績考核指標(biāo)，甚至成為唯一指標(biāo)，片面追求GDP數(shù)字增長的思想根深蒂固，因此帶來了地方政府債務(wù)問題，所以，要擺脫這種負(fù)面影響，就要實(shí)現(xiàn)干部考核指標(biāo)多維度化。

（三）完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

作為各級(jí)政府財(cái)政資金再次分配的一種方式，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在平衡政府收支、實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮積極作用，因此需要加大力度整改我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，緩解因資金分配缺乏合理性而帶來巨大規(guī)模地方債的惡化趨勢。

（四）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)

既然推進(jìn)城市化進(jìn)程是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的必然選擇，那么不能因城市化形成大量資金需求由此導(dǎo)致地方性政府債務(wù)問題而停止開展城市化戰(zhàn)略。為此，筆者建議在推進(jìn)城市化過程中，應(yīng)同時(shí)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系，嚴(yán)格監(jiān)管把控地方政府舉借的資金規(guī)模、資金使用方向等，在出現(xiàn)問題之前及時(shí)糾偏，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)有條不紊進(jìn)行。

（五）剝分政府融資功能，加快融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

融資平臺(tái)公司快速轉(zhuǎn)型需要使政府企業(yè)二者分離，逐步取消借助該平臺(tái)籌措資金的功能，地方政府不再對(duì)其承擔(dān)無限責(zé)任，并停止指派高層管理人員，停止干預(yù)公司的運(yùn)作。融資平臺(tái)公司嚴(yán)格依照《公司法》改進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范營運(yùn)程序，擴(kuò)充資本，提高運(yùn)營效率。平臺(tái)公司應(yīng)設(shè)立專業(yè)的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，并明確其責(zé)任，促進(jìn)公司的科學(xué)決策與審慎管理，考慮引入來自公司外部的獨(dú)立董事，對(duì)機(jī)構(gòu)事務(wù)做出客觀判斷。平臺(tái)公司還應(yīng)該建立獨(dú)立的人事任免與薪酬激勵(lì)制度，對(duì)聘任的管理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，公開選拔高素質(zhì)人才，令人事、工資和項(xiàng)目效益掛鉤，調(diào)動(dòng)職員工作熱情，加快融資平臺(tái)公司高效運(yùn)作，擺脫地方政府控制。這樣切斷了地方政府與融資平臺(tái)公司的聯(lián)系，地方政府不必承擔(dān)過多的隱性負(fù)債，更加不用擔(dān)心隱性負(fù)債顯性化的不利后果。

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