王振方

制度是規(guī)范和約束人們行為的準(zhǔn)則，在制定及實施過程中要求公正的面向人們。美國學(xué)者諾思在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中指出：“制度是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束”。為實現(xiàn)制度對人們關(guān)系的約束，并保證人們能夠自覺地遵循制度要求。因此，制度的制定必須是正義的，符合人們的公平、正義以及效率等價值目標(biāo)，達(dá)到人們希望的美好制度環(huán)境。一個符合正義的制度首先要實現(xiàn)人人平等，保證人們利益的平等分配、權(quán)益的平等保護(hù)以及義務(wù)的平等履行?！爸贫让媲叭巳似降取币笾贫仍谥贫斑\(yùn)行過程中對認(rèn)定為相同的人在相同或相似的情形下應(yīng)受到相同或相似的待遇。

一、“制度面前人人平等”的基本內(nèi)涵

（一）人人平等不是人人平均

“制度面前人人平等”所主張的人人平等，并不是無差別的絕對平均。制度面前人人平等不排斥合理差別。因此，在單位建設(shè)過程中強(qiáng)調(diào)“制度面前人人平等”時也不能忽視合理差別的存在。對于“制度面前人人平等”的界定應(yīng)將視為相同的人，都應(yīng)該以相同或相似的方式對待。對于視為相同的人，是基于人們對具有相同或相似情形的人產(chǎn)生的共識，將他們視為相同或相似的人。例如，在單位經(jīng)濟(jì)收入分配時，應(yīng)堅持“能者多勞，多勞多得”的原則，形成單位利益最大化、全體員工利益最大限度公平的一種動態(tài)平衡。

（二）制度設(shè)立中的平等參與

制度的建立規(guī)范和約束了人們的行為，要求人們服從基于制度所產(chǎn)生的決定和結(jié)果，對人們的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生重要影響。為實現(xiàn)制度制定的管理目標(biāo)和公平正義的價值，制定一種符合人們對于正義要求的制度，必須要有正義的程序，從而確保制度在運(yùn)行過程中產(chǎn)生正義的結(jié)果。一個對于人們產(chǎn)生約束力的結(jié)果，要求人們必須獲得平等參與權(quán)，這正是正義的程序所要保障的。在實現(xiàn)單位建設(shè)中的公平和平衡首先要保障在制度擬定過程中平等參與權(quán)利，為員工提供表達(dá)真實意見的機(jī)會和平臺，確保制度公正。就一個單位而言，制度的設(shè)立既要符合對單位管理目的，同樣要保證利益的再次分配的均衡性。就分配的正義而言，要求制度制定過程中必須平等地分配權(quán)利和義務(wù)。在公平公正的價值取向下，合理分配社會活動中所取得的利益以及負(fù)擔(dān)。在制度權(quán)益總量無法充分滿足所有單位員工的個體利益的情況下，通過制度制定過程中的平等參與程序設(shè)置保障實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大利益。

（三）制度實施中的平等權(quán)利

制度實施中的平等權(quán)利一方面是指制度義務(wù)在履行時具有平等性和不可放棄性。制度義務(wù)的履行是制度得以合理運(yùn)行的基礎(chǔ)。制度義務(wù)履行上的人人平等是良好制度實質(zhì)平等原則的要求。為實現(xiàn)制度的正義性，也要求在義務(wù)實際履行過程中的平等。對于義務(wù)的履行需要一定的強(qiáng)制力保障實施，制度義務(wù)的承擔(dān)者不得自行放棄或拒絕對義務(wù)的承擔(dān)。制度義務(wù)在履行過程中的平等性并不包含在不履行時的平等性。換言之，一項合理有效的制度義務(wù)，任何人不得以他人未履行為由而拒絕履行。制度實施中的平等權(quán)利另一方面是指制度權(quán)益一律平等地受到保護(hù)。要實現(xiàn)對全體員工制度權(quán)益的平等保護(hù)就必須建立權(quán)益保障機(jī)制，當(dāng)單位員工的合法、合理的制度權(quán)益受到侵害時，單位的權(quán)益保障機(jī)構(gòu)按照制度規(guī)定和正當(dāng)程序?qū)?quán)益受損者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，對侵害行為人進(jìn)行適當(dāng)懲戒，從而保障制度權(quán)益在實施過程的動態(tài)平衡，確保單位員工之間處于一種相對平穩(wěn)、安定、制衡的狀態(tài)。

二、“制度面前人人平等”的實施難題

（一）制度制定的“量身定制”隱患

“量身定制”的制度在社會生活中比較常見。如有些單位在進(jìn)行競爭上崗過程中存在著“量身定制”招聘，也就是人們常說的“蘿卜崗位”，為有關(guān)系的候選人量身定制任職條件。當(dāng)有人對這種競爭上崗提出質(zhì)疑時，單位則可能會以制度制定的程序合法性作為開脫的理由。對于這種制度的實施人們總是會提出質(zhì)疑。不管是社會公眾還是單位的在職人員都會產(chǎn)生一種不公平的感覺，這種不公平的感覺源于“制度為個人利益所左右”。就單位而言，“量身定制”的制度雖然符合制度形式合法要求，但違背了制度實質(zhì)正義的本質(zhì)，這種制度的實施實際上是對個人利益的滿足，導(dǎo)致制度公信力的降低，出現(xiàn)制度不公、政令不通的情形。在依法治國的背景下，任何單位的制度建設(shè)不僅需要形式合法同樣也應(yīng)保障實質(zhì)公平，實現(xiàn)二者之間的統(tǒng)一。

（二）制度實施的“因人而異”現(xiàn)象

制度在實施過程中要求制度義務(wù)者平等履行制度要求，不能存在特權(quán)主義和特殊要求。而一定程度存在的“人情社會”和“官本位”的思想阻礙了制度的平等實施，在制度實施過程中出現(xiàn)“因人而異”的現(xiàn)象。這種執(zhí)行方式的不同，并不是因為制度義務(wù)者在實質(zhì)上的差別而產(chǎn)生的，更多的體現(xiàn)為單位領(lǐng)導(dǎo)免于制度義務(wù)的履行，也就是特權(quán)主義。同時還存在制度執(zhí)行者基于自身利益或根據(jù)個人好惡，對不同的人適用不同的制度標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生不同的結(jié)果。制度實施過程中的“因人而異”現(xiàn)象是個人利益突破制度權(quán)威的表現(xiàn)，違背了制度平等性的要求。

（三）制度實施的“代際公平”困局

隨著社會不斷發(fā)展，新的情況不斷產(chǎn)生，社會關(guān)系表現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣性的趨勢。由于制度本身的局限性，限制了制度對社會關(guān)系的調(diào)整功能。為使制度更好的發(fā)揮調(diào)整作用，制度制定者只有不斷地通過對制度本身進(jìn)行修改。而制度頻繁變化帶來的影響使制度本身不穩(wěn)定，并使制度在實施過程中出現(xiàn)“代際公平”困局。在制度的頻繁變化中如何實現(xiàn)各個年齡層次人員之間的平等性問題，在行政管理實踐中，“老人老辦法，新人新辦法”是一種較為常見的調(diào)整代際差距的方式。但是如果“老人”與“新人”的時間跨度過小，“老辦法”與“新辦法”的內(nèi)容相差過大，就可能出現(xiàn)同一單位的不同年齡層次員工的權(quán)益失衡。因此，為避免出現(xiàn)“代際不公平”現(xiàn)象，在制度執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)慎重使用“老人老辦法，新人新辦法”，從而保障不同年齡層次人員之間的權(quán)利和義務(wù)平等。

三、“制度面前人人平等”的平衡之方

（一）單位制度制定過程中應(yīng)堅持“無知之幕”規(guī)則

美國學(xué)者羅爾斯在《正義論》一書中指出：“制度設(shè)立和運(yùn)行過程中應(yīng)充分保障公民的平等的自由、機(jī)會平等以及差別原則的實現(xiàn)……單位制度制定過程中應(yīng)堅持無知之幕的規(guī)則，首先要排除個人利益的干擾。即假定不知道有關(guān)具體個人的社會地位、階級出身、天生資質(zhì)和自然能力的程度以及他的善的觀點”。同樣假定人們具有同等的理性、道德觀念。無知之幕的價值體現(xiàn)在對制度制定的正義評判，通過對人們“無知”和“有知”的不同方面對制度制定進(jìn)行論證。因此，為了避免“屁股決定腦袋”的現(xiàn)象，在充分保證人們平等參與的情形下，對制度自身正義性進(jìn)行評判。

（二）健全“制度面前人人平等”實施的行政自制機(jī)制

行政自制機(jī)制是行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督和制約的機(jī)制，制度執(zhí)行人員基于在制度實施的優(yōu)勢地位，能夠更多的認(rèn)識到制度的不足之處，實現(xiàn)對制度的監(jiān)督和約束的目的，彌補(bǔ)外部監(jiān)督機(jī)制對于制度監(jiān)督的不足。要實現(xiàn)行政自制機(jī)制，首先要求行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員對于制度正義性的認(rèn)同；其次要求制度執(zhí)行主體對于執(zhí)行行為的自我審查、自我監(jiān)督、自我糾錯和自我控權(quán)。對于自身執(zhí)行行為的合法性、合理性進(jìn)行自我審查，從而實現(xiàn)制度實施的自我監(jiān)督的機(jī)制化建設(shè)，形成一種常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制。

（三）完善“制度面前人人平等”實施的外部監(jiān)督機(jī)制

對于制度的實施，不僅需要自律更需要他律。外部監(jiān)督機(jī)制的建立是對制度制定和運(yùn)行過程中的合理約束。由于外部監(jiān)督方式的不同，可劃分成兩種類型：一種是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，即用其他權(quán)力來監(jiān)督制度執(zhí)行的權(quán)力。其他權(quán)力機(jī)關(guān)對于制度實施進(jìn)行外部監(jiān)督，體現(xiàn)法治思想。在授權(quán)的基礎(chǔ)上做好對權(quán)力的合理約束，確保制度的合理運(yùn)行，保障“制度面前人人平等”的有效實施。另一種是權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。社會力量和公民個人依據(jù)權(quán)利規(guī)定，合法的介入到制度執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)力行使的監(jiān)督當(dāng)中。只有當(dāng)權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行，才能切實保障“制度面前人人平等”在制度制定和實施過程中的落實。否則，外部監(jiān)督機(jī)制的作用只能體現(xiàn)在個別制度執(zhí)行行為當(dāng)中。因此，完善“制度面前人人平等”實施的外部監(jiān)督機(jī)制不僅要求權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，同時也需要社會力量和公民個人在制度實施過程中合法介入。

參考文獻(xiàn)：

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作 者：中共重慶市委黨校憲法與行政法學(xué)碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊