孫東青

我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)起步相對(duì)較晚，直到2008年，我國(guó)才正式宣布建設(shè)第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位——黑龍江湯旺河國(guó)家公園。十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”，為我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)提供了契機(jī)，為建立中國(guó)特色的國(guó)家公園體制奠定了政策基礎(chǔ)。

一、國(guó)家公園建設(shè)中的行政推動(dòng)

（一）地方整體的功能區(qū)建設(shè)

我國(guó)地大物博，不同區(qū)域其風(fēng)土人情各不相同，有著其各自的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，需根據(jù)區(qū)域之間不同的特點(diǎn)制定不同的發(fā)展策略，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短。需針對(duì)建設(shè)國(guó)家公園的大區(qū)域內(nèi)進(jìn)行功能分區(qū)。國(guó)家公園是一個(gè)完整的、有機(jī)的生態(tài)系統(tǒng)，是一個(gè)放射性的大區(qū)域，需在輻射區(qū)域內(nèi)發(fā)展配合國(guó)家公園內(nèi)部環(huán)境的各種產(chǎn)業(yè)，形成整體的生態(tài)鏈條。

（二）突破國(guó)家公園建設(shè)的資金瓶頸

國(guó)家公園建設(shè)會(huì)限制地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，損害其經(jīng)濟(jì)利益。例如，國(guó)家公園輻射區(qū)域內(nèi)可能會(huì)限制礦產(chǎn)資源的開(kāi)采，導(dǎo)致部分污染企業(yè)的關(guān)閉。面對(duì)此種矛盾，中央政府應(yīng)加大對(duì)該地區(qū)的財(cái)政撥款，扶持服務(wù)業(yè)的發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方政府積極性。政府可發(fā)布建設(shè)國(guó)家公園的“國(guó)債”，然后以門票收入作為依托分期返還投資者。同時(shí)，還應(yīng)適當(dāng)利用社會(huì)資本，例如通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式吸引有能力的企業(yè)參與國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)和管理工作。另外，為更好吸引低污染、低耗能企業(yè)的引入，中央政府可減免該地區(qū)此類企業(yè)的稅收，以調(diào)動(dòng)企業(yè)投資積極性，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）建立獨(dú)立的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)

目前，西方國(guó)家針對(duì)國(guó)家公園模式主要由三種：以美國(guó)為代表的中央集權(quán)垂直領(lǐng)導(dǎo)模式；以加拿大為代表的中央集權(quán)和地方自治相結(jié)合模式；以新西蘭為代表的特許經(jīng)營(yíng)模式；以日本為代表的土地分區(qū)制。以上各種模式都是各國(guó)具體國(guó)情的反映，具有其合理性。我國(guó)可以在參考國(guó)外模式的前提下，立足于我國(guó)的國(guó)情建立符合中國(guó)特色的國(guó)家公園管理模式。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園管理部門混亂局面，應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家公園管理局以打破“條塊管轄”模式，從而擺脫地方政府的分割管理限制，實(shí)現(xiàn)管理的獨(dú)立。結(jié)合國(guó)家公園建設(shè)分布的特點(diǎn)，實(shí)行大區(qū)域管理體系，例如在西南地區(qū)、東北地區(qū)、華南地區(qū)等設(shè)置區(qū)域性國(guó)家公園管理局，這樣既可以減少國(guó)家的財(cái)政投入，又能使國(guó)家公園脫離地方政府和各級(jí)其他不同部門之間的掌控，更好地推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)和發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)變地方政府的考核機(jī)制

我國(guó)各個(gè)地區(qū)自然條件不同，發(fā)展策略也應(yīng)各不相同，所以針對(duì)地方政府的考核方法也應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。針對(duì)那些發(fā)展國(guó)家公園的地區(qū)，由于發(fā)展國(guó)家公園給地方經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的種種限制，不能再單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)把國(guó)家公園保護(hù)水平列入地方政府的考核機(jī)制，通過(guò)考核的硬性指標(biāo)的調(diào)整，調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)國(guó)家公園的積極性。

（五）擴(kuò)大公眾參與

國(guó)家公園的建設(shè)與管理相對(duì)封閉，當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c程度不高?！半m然立法明確規(guī)定了自然保護(hù)地設(shè)立時(shí)要聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，與居民進(jìn)行協(xié)商，但在實(shí)踐中，協(xié)商、聽(tīng)證常常流于形式，公眾的意見(jiàn)很難發(fā)揮決定性的作用”。[3]事實(shí)上，國(guó)家公園建設(shè)單純依靠政府很難完成，必須發(fā)揮當(dāng)?shù)孛癖姷淖饔?。?dāng)?shù)孛癖娂仁菄?guó)家公園利益的分享者，同時(shí)也是保護(hù)者，附帶利益的經(jīng)營(yíng)者，若國(guó)家公園建設(shè)中的各項(xiàng)決策僅是政府單方拍板，忽視民眾心聲，可能導(dǎo)致國(guó)家公園建設(shè)“不接地氣”，導(dǎo)致民眾不滿，甚至引發(fā)群體事件。因此，在國(guó)家公園的建設(shè)過(guò)程中，要確立當(dāng)?shù)鼐用竦娜虆⑴c機(jī)制，不僅要在國(guó)家公園的設(shè)立上認(rèn)真聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)與建議，還應(yīng)通過(guò)建立居民代表或居民監(jiān)督員制度，讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到國(guó)家公園的日常管理工作之中。

二、國(guó)家公園建設(shè)的法治構(gòu)造

法治是國(guó)家公園建設(shè)的基本保障，亦是國(guó)家公園建設(shè)的具體內(nèi)容。國(guó)家公園建設(shè)的關(guān)鍵是通過(guò)立法確立制度體系，使國(guó)家公園沿著法治的軌道建設(shè)和發(fā)展。

（一）完善構(gòu)架立法，建立中國(guó)國(guó)家公園法律體系

“框架性立法是對(duì)傳統(tǒng)部門立法之固有缺陷的一種反應(yīng)。它代表著一種以生態(tài)系統(tǒng)為取向的一體化法律制度。它能夠適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)條件的變化，為解決環(huán)境資源問(wèn)題提供一個(gè)廣泛而靈活的法律框架?！盵4]從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的立法上看，一般都制定了專門關(guān)于國(guó)家公園的法律法規(guī)，例如美國(guó)制定的黃石公園法，加拿大制定的加拿大國(guó)家公園法、國(guó)家公園局法，日本的自然公園法等，并且這些國(guó)家都形成了關(guān)于國(guó)家公園的配套法律法規(guī)。我國(guó)應(yīng)制定一部專門的國(guó)家公園法，并在該法的框架內(nèi)，制定各類國(guó)家公園的管理辦法和實(shí)施細(xì)則以確保各類國(guó)家公園的保護(hù)和發(fā)展。

（二）通過(guò)立法確立國(guó)家公園建設(shè)優(yōu)先原則和利益補(bǔ)償原則

1.生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則。國(guó)家公園建設(shè)的基本理念是要讓大自然永遠(yuǎn)地保持這個(gè)狀態(tài)，除非大自然本身想改變它，其核心理念是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。但是在政績(jī)考核唯GDP的影響下，地方政府越來(lái)越注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兩者之間必然會(huì)發(fā)生沖突，只有以法律的形式才能有效規(guī)制地方政府，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益保護(hù)的優(yōu)先。

2.保護(hù)當(dāng)?shù)孛癖娎娴脑瓌t。國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)該是惠及全體民眾，更應(yīng)該保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用窭?。?dāng)?shù)鼐用褚雅c當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境融為一體，他們熟悉這里的生活環(huán)境，并依靠這里的資源維持生活。國(guó)家公園建設(shè)不能干預(yù)原始居住民的正常生活，損害其合法權(quán)益，否則只能是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人利益的非法剝奪。因此，國(guó)家公園建設(shè)必須得到當(dāng)?shù)孛癖姷闹С?，保護(hù)其合法權(quán)益。對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褚研纬闪俗约禾赜械奈幕瘍?nèi)涵，政府應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用裨诠珗@內(nèi)部發(fā)展具有自身特色的旅游產(chǎn)品；針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裎幕瘜哟屋^低的情況，由政府加強(qiáng)對(duì)其培訓(xùn)，盡量吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到國(guó)家公園的管理中來(lái)；同時(shí)還應(yīng)“健全多元化的補(bǔ)償機(jī)制，明確補(bǔ)償主體、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、拓寬補(bǔ)償方式”妥善解決因國(guó)家公園設(shè)立而導(dǎo)致的居民權(quán)益受損問(wèn)題。[5]

（三）規(guī)范國(guó)家公園的收費(fèi)制度

國(guó)家公園作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)，其建設(shè)和維護(hù)都需要一定的經(jīng)費(fèi)，但是單純依靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過(guò)收費(fèi)制度以緩解其資金壓力。另外，國(guó)家公園作為生態(tài)保護(hù)區(qū)也有著特定的承載能力，通過(guò)收費(fèi)可在一定程度上限制參游數(shù)量，以更好地保護(hù)園內(nèi)環(huán)境。當(dāng)然，在收費(fèi)制度上也有著一定區(qū)別：首先對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娍梢圆扇∶馐栈蛘邷p收，對(duì)于外地來(lái)的觀光客則需統(tǒng)一費(fèi)用；其次，是在時(shí)間上的差別，其可在淡季收費(fèi)較低，旺季收費(fèi)較高，以緩解園內(nèi)承載壓力。此外，還必須對(duì)游客數(shù)量進(jìn)行限制。因?yàn)槿魏螄?guó)家公園的游客承載能力都是有限的，超出承載范圍只能造成環(huán)境破壞、易引發(fā)踩踏等安全事故。

（四）規(guī)范國(guó)家公園的設(shè)立行為

國(guó)家公園的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，牽扯到多方利益，必須通過(guò)立法規(guī)范國(guó)家公園的設(shè)立行為。國(guó)家公園的建立應(yīng)該超越地方利益的限制，由統(tǒng)一的獨(dú)立的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)會(huì)同專家綜合分析各個(gè)區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境狀況，劃定國(guó)家公園建設(shè)區(qū)域，由國(guó)務(wù)院做出最終核定。

（五）確立國(guó)家公園內(nèi)的分區(qū)保護(hù)制度

國(guó)家公園內(nèi)所包含的區(qū)域有很多屬于珍稀或?yàn)l危物種的棲息地以及其他屬于世界遺產(chǎn)難以恢復(fù)的歷史遺址，由于這些區(qū)域的不可復(fù)制性，立法中應(yīng)給予特殊保護(hù)，禁止相關(guān)人員參觀。所以，應(yīng)對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行分類，建立特別保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)以及旅游區(qū)，根據(jù)具體情況決定不同功能區(qū)的開(kāi)放程度。

（六）完善和落實(shí)責(zé)任追究制度

國(guó)家公園建設(shè)和管理中的核心因素是人。如對(duì)國(guó)家公園的管理者不加以監(jiān)督，必然影響國(guó)家公園建設(shè)的成效。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。[6]因此，為了防止園內(nèi)工作人員的不作為、亂作為、濫作為，必須在法律中確立責(zé)任追究制，通過(guò)嚴(yán)格的法律責(zé)任以促使其積極履行職責(zé)。另外，還應(yīng)通過(guò)立法進(jìn)一步明確旅游者的法律責(zé)任，對(duì)一些輕微的違法，生態(tài)環(huán)境可恢復(fù)的可追究行政責(zé)任；對(duì)于嚴(yán)重危害國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的，導(dǎo)致環(huán)境資源大浪費(fèi)或者造成難以恢復(fù)的損失時(shí)，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱華晟，陳婉婧，任靈芝.美國(guó)國(guó)家公園的管理體制[J].城市問(wèn)題，2013（5）：90-91.

[2]呂小娟.國(guó)家公園建設(shè)管理中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].重慶師范大學(xué)碩士學(xué)位論文2011年.

[3]曾彩琳.我國(guó)自然保護(hù)地居民權(quán)利保障法律制度研究[J].大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）2012（3）124.

[4]王曦.環(huán)境法教程[M].北京：法律出版社，2002：381.

[5]曾彩琳.風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)利用與居民權(quán)益保障的沖突與協(xié)調(diào)[J].中國(guó)園林，2013（7）：57.

[6][法]孟德斯鳩著.論法的精神（上）[M].張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1995：154.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責(zé)任編輯：張 波