王雪梅

改革開放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，政府自身的改革從理念到職能再到行動(dòng)多位一體地推進(jìn)。就其本質(zhì)而言，政府改革是為打造一個(gè)現(xiàn)代化政府，加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷提高行政效能。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)再到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，現(xiàn)代化政府的建設(shè)已經(jīng)基本完成。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，對(duì)于中國(guó)的政治發(fā)展，乃至整個(gè)中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)來(lái)說(shuō)，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。[1]由此可見，在國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境中，政府現(xiàn)代化不僅是應(yīng)有之義，也是治理主體現(xiàn)代化的主要組成部分。從宏觀角度而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化要求治理主體現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)治理主體間相互協(xié)作的體系，并實(shí)現(xiàn)治理體系的互聯(lián)互通和現(xiàn)代化。從微觀角度而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化要求治理主體內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制也要現(xiàn)代化，就現(xiàn)代政府而言，要求政府職能實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行方式的現(xiàn)代化。由此可見，“放管服”改革不僅是政府自我革命，也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，其目的就是實(shí)現(xiàn)政府治理體系和能力的現(xiàn)代化。

一、“放管服”改革的內(nèi)涵

“放管服”改革是全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，是促進(jìn)雙創(chuàng)的重要舉措，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵所在。[2]2017年3月5日，李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告時(shí)指出，“圍繞處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系這一經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”?！胺拧敝饕负?jiǎn)政放權(quán)，著眼點(diǎn)在于合理劃分政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)治理主體良性互動(dòng)與協(xié)作治理；“管”是指方管結(jié)合，著眼點(diǎn)在于政府治理效度的把握與權(quán)衡，以公平和正義實(shí)現(xiàn)治理主體權(quán)力與客體權(quán)利的對(duì)等；“服”是指優(yōu)化服務(wù)改革，著眼點(diǎn)在于政府現(xiàn)代化治理理念與方式應(yīng)用，以效率為核心實(shí)現(xiàn)良治與善治的統(tǒng)一。

由此可見，“放管服”改革是國(guó)家治理現(xiàn)代化在政府層面的貫徹與實(shí)施，是政府以“放”為核心，以“管”為抓手，以“服”為支撐的體系化、系統(tǒng)化改革?！胺殴芊备母锊皇呛?jiǎn)單的政府機(jī)構(gòu)改革，也不是政府權(quán)力損益的“加減法”，而是政府以整體性眼光審視政府運(yùn)作機(jī)理，實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)、權(quán)力、理念三位一體的改革。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，“放管服”改革的特定意義在于實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，降低制度性交易成本，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理念實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新。

二、“放管服”改革的維度

從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的角度審視“放管服”改革，可以清晰地辨明此項(xiàng)改革是從理念、價(jià)值與技術(shù)的維度系統(tǒng)推進(jìn)的。“放管服”改革從政府職能維度進(jìn)行了細(xì)分，但從理念、價(jià)值與技術(shù)的維度可以將“放管服”三者由分而合的分析，更有利于我們整體性看待此項(xiàng)改革。理念是一種改革的設(shè)計(jì)初衷與遵循，保證改革沿著正確的方向和方式推進(jìn)；價(jià)值是改革的訴求與倫理邊界，實(shí)現(xiàn)良治與善治的有機(jī)統(tǒng)一；技術(shù)是改革的具體實(shí)現(xiàn)方式，保證改革的可塑性與可達(dá)性。

（一）協(xié)同治理的維度

協(xié)同治理理論是一門新興的交叉理論，它的兩個(gè)理論基礎(chǔ)是作為自然科學(xué)的協(xié)同論和作為社會(huì)科學(xué)的治理理論。協(xié)同治理，簡(jiǎn)單來(lái)講，就是在開放系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。[3]在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中，治理的主體日益多元化，治理結(jié)構(gòu)也從權(quán)威型向扁平型轉(zhuǎn)變，這就要求政府治理必須適應(yīng)形勢(shì)變化，強(qiáng)化各個(gè)治理主體的協(xié)同治理?！胺殴芊备母飳?shí)際上就是政府從協(xié)同治理維度上一次變革，更加強(qiáng)調(diào)各個(gè)治理主體的協(xié)同，形成協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)和比較治理優(yōu)勢(shì)。首先，“放管服”改革強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同治理，不僅要考慮行政審批事項(xiàng)的改革，也要考慮市場(chǎng)與社會(huì)給政府權(quán)力的轉(zhuǎn)接能力和承接能力；其次，“放管服”改革強(qiáng)調(diào)“公平監(jiān)管”、“綜合監(jiān)管”與“審慎監(jiān)管”的均衡，明晰政府“監(jiān)管者”角色定位，切實(shí)讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，真正從治理的角度適度發(fā)揮著政府職能；再次，“放管服”改革強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)理念、服務(wù)技術(shù)與服務(wù)效率的協(xié)同，既能保證政府“做正確的事”，又能保證政府“正確的做事”。

由此可見，“放管服”改革作為一個(gè)系統(tǒng)，也分為整體性與局部性的協(xié)同，這不是協(xié)作治理上的意義，而是協(xié)同治理上的意義，是從結(jié)構(gòu)角度調(diào)適治理效度和治理能力，使政府能有效回應(yīng)外在的變化，優(yōu)化治理體系，提升治理能力。

（二）行政倫理的維度

討論行政倫理問(wèn)題不能從原則出發(fā)，而應(yīng)從現(xiàn)實(shí)出發(fā)。真正的行政倫理問(wèn)題不是那些正確的好聽的口號(hào)，而是如何處理現(xiàn)實(shí)行政倫理關(guān)系中必然發(fā)生的矛盾和沖突，如何走出行政主體的行為選擇所面臨的倫理取向的兩難境地。[4]“放管服”改革所言的簡(jiǎn)政，不是減政，放權(quán)也不是放任權(quán)力，如何平衡“放管服”之間的關(guān)系，既需要制度的保障，也需要行政倫理的約束。行政倫理是政府行為應(yīng)遵循的準(zhǔn)則與規(guī)范體系，其功能在于有效調(diào)節(jié)、規(guī)范和引導(dǎo)政府行為，促進(jìn)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，行政倫理必須尋找到合理的價(jià)值基礎(chǔ)。[5]在“放管服”改革過(guò)程中，簡(jiǎn)政放權(quán)的“公開透明”、政府監(jiān)管的“公平正義”以及公共服務(wù)的“高效”都是此次改革的價(jià)值訴求，即行政倫理的基本遵循。通過(guò)“放管服”的改革，政府權(quán)力能夠公開透明運(yùn)行，做到公平正義地監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效供給。這種行政倫理邏輯性嵌入此項(xiàng)改革的設(shè)計(jì)之中，并一以貫之地在改革中實(shí)現(xiàn)，從而使行政倫理從軟約束層面向行政行為約束層面無(wú)縫隙地銜接和實(shí)現(xiàn)。

（三）技術(shù)理性的維度

“放管服”改革不僅要關(guān)注行政倫理等價(jià)值性，也要關(guān)注技術(shù)性理性。人類的存在和發(fā)展離不開技術(shù)，也離不開指導(dǎo)人類技術(shù)實(shí)踐活動(dòng)的技術(shù)理性。技術(shù)實(shí)踐是一個(gè)動(dòng)態(tài)歷史過(guò)程，因而技術(shù)理性也是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。[6]現(xiàn)階段，“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、VR智能等新技術(shù)被廣泛應(yīng)用到公共治理之中，“放管服”改革如何應(yīng)用好新技術(shù)也是此次改革的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。就技術(shù)理性維度而言，“放管服”改革對(duì)于新技術(shù)的應(yīng)用必須建立在公共利益的維護(hù)上，并以政府治理的現(xiàn)代化為目標(biāo)。在改革過(guò)程中，“互聯(lián)網(wǎng)+”的主體應(yīng)該是政府，著眼點(diǎn)在于如何發(fā)揮好政府職能，為服務(wù)客體提供便捷、透明的服務(wù)，不應(yīng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)本身的作用而本末倒置。同時(shí)，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用不是簡(jiǎn)單的采集，更應(yīng)該放在數(shù)據(jù)的開發(fā)利用上，建立以政務(wù)、監(jiān)管、服務(wù)為中心的數(shù)據(jù)分析體系，為改革的推進(jìn)提供數(shù)據(jù)支撐。

三、“放管服”改革的路徑

本屆政府成立以來(lái)，連續(xù)5年，一以貫之地推進(jìn)“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。在具體路徑上，“放管服”改革將政府職能結(jié)構(gòu)的內(nèi)在協(xié)同治理與政府與其他治理主體的協(xié)作治理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理與外部治理雙效提升。

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)作治理

“放管服”改革中，如何厘定政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)力邊界是核心問(wèn)題，如何正確度量市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移承接能力是重點(diǎn)問(wèn)題。首先，政府要建立簡(jiǎn)政放權(quán)評(píng)估機(jī)制，明晰權(quán)力下放的必要性和可承載性，確保政府不專權(quán)、不擅權(quán)、不濫權(quán)，也要保證權(quán)力不真空、不落空，確?；鶎又卫碇黧w對(duì)轉(zhuǎn)移的權(quán)力接得住、管得好；其次，政府要深化行政審批制度改革，以激發(fā)市場(chǎng)活力為目標(biāo)，進(jìn)一步清理行政審批項(xiàng)目，保留的審批事項(xiàng)要全部納入全國(guó)統(tǒng)一的投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行“一站式”網(wǎng)上審批，大幅縮短審批流程和審批時(shí)間，推進(jìn)投資審批提速。再次，政府要強(qiáng)化政務(wù)公開力度，堅(jiān)持“公開為常態(tài)，不公開為例外”，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)政務(wù)處理全流程信息公開，加大政府信息數(shù)據(jù)開放力度，除涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，都應(yīng)向社會(huì)開放。

（二）監(jiān)管創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)的公平與正義

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，新經(jīng)濟(jì)主體和經(jīng)濟(jì)力量涌現(xiàn)，分享經(jīng)濟(jì)成為大眾創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的熱點(diǎn)行業(yè)，亟需政府創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立與新經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的監(jiān)管模式和方式。首先，政府要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)誠(chéng)信體系的監(jiān)管方式，建立各行各業(yè)信用信息互聯(lián)互通和交換共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，促進(jìn)各類社會(huì)主體的信用狀況公開透明、可查可核，實(shí)現(xiàn)多部門、跨地域、跨領(lǐng)域信息聯(lián)享、信用聯(lián)評(píng)、守信聯(lián)獎(jiǎng)、失信聯(lián)懲的共享機(jī)制。其次，政府要以“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管方式和技術(shù)，建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，降低執(zhí)法成本。再次，政府要明確監(jiān)管重點(diǎn)，審慎監(jiān)管，注重知識(shí)產(chǎn)權(quán)、行業(yè)準(zhǔn)入等方面的監(jiān)管，依法嚴(yán)厲打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、制售假冒偽劣商品等行為，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施，防止劣幣驅(qū)逐良幣，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，在同規(guī)則、同待遇、降門檻上下功夫，做到凡是法律法規(guī)未明確禁止的，一律允許各類市場(chǎng)主體進(jìn)入。

（三）優(yōu)化服務(wù)，建立高效的公共服務(wù)供給體系

實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的基本途徑是政府創(chuàng)新。政府創(chuàng)新是在不斷積累的基礎(chǔ)上的新發(fā)現(xiàn)和新創(chuàng)造，包括理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。只有通過(guò)政府創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)，才能最終建成服務(wù)型政府。[7]“放管服”改革的核心就是政府創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的體系化和系統(tǒng)化，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求和公眾的需要。因此，嚴(yán)格意義上，“放管服”改革也是一場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是基于需求的供給創(chuàng)新。首先，提高公共服務(wù)供給效率，堅(jiān)持均等化、?；尽⑵栈菪?、可持續(xù)，加快完善基本公共服務(wù)體系，大幅放開服務(wù)業(yè)市場(chǎng)，促進(jìn)民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、健身等服務(wù)業(yè)和文化體育等產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，多渠道提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，滿足群眾多層次、多樣化公共服務(wù)需求。其次，建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建立網(wǎng)上辦事大廳，打造政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，簡(jiǎn)化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，對(duì)企業(yè)和群眾辦事實(shí)行“一口受理”、全程服務(wù)。再次，積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，抓緊制定政府部門間數(shù)據(jù)信息共享實(shí)施方案，明確共享平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)、目錄、管理、責(zé)任等要求，打破“信息孤島”和數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通和充分共享，建設(shè)高效運(yùn)行的服務(wù)型政府。

“放管服”改革復(fù)合經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的雙重內(nèi)容，并以服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為指向，支撐和推動(dòng)我國(guó)改革的深入和發(fā)展。然而，“放管服”改革的系統(tǒng)推進(jìn)，不僅在于整合融通和技術(shù)應(yīng)用，更要突破部門利益和行為習(xí)慣進(jìn)行頂層謀劃，是更大層面的治理決策問(wèn)題。當(dāng)前“放管服”改革進(jìn)入深水區(qū)，一個(gè)突出問(wèn)題就是打破政府部門的條塊式分割、地域、層級(jí)和部門限制，為政府業(yè)務(wù)流程的重組和優(yōu)化提供全新的平臺(tái)，要對(duì)政府部門間的、政府與社會(huì)間的關(guān)系進(jìn)行重新整合，在政府與社會(huì)間構(gòu)建一種新型的合作關(guān)系，依靠政府機(jī)構(gòu)間及政府與公私部門間的協(xié)調(diào)與整合提高行政效率，打造一個(gè)具有包容性的政府，使得提供更完備、全面、無(wú)邊界的整體性治理成為可能。[8]

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[8]人民網(wǎng).張定安：關(guān)于深化“放管服”改革工作的幾點(diǎn)思考？[EB/OL].2016年09月01日.

作 者：重慶市大足區(qū)儲(chǔ)備糧有限責(zé)任公司黨委書記

責(zé)任編輯：張 波