曾濤

5月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（下稱《意見》）。自2013年十八屆三中全會提出推進石油、天然氣等領(lǐng)域改革開始，經(jīng)過三年多時間醞釀，千呼萬喚始出來的《意見》終于拉開了我國油氣體制改革的大幕。

油氣體制存在的矛盾和問題嚴重制約了行業(yè)發(fā)展，其中最為突出的是民營企業(yè)進入油氣行業(yè)存在較大困難，行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)存在一些機制方面的問題，造成行業(yè)整體投資不足，國內(nèi)產(chǎn)量下降，油氣對外依存度逐年上升。

例如，在上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，油氣探礦權(quán)集中在中石油、中石化、中海油、延長石油4家公司，民營企業(yè)想進進不來；礦權(quán)沒有退出機制，國有巨頭邊際成本高，一部分資源經(jīng)濟性不強，導(dǎo)致一定程度的投資不足、效率低下。在中游管道儲運領(lǐng)域，主干管道網(wǎng)絡(luò)主要掌握在三桶油尤其是中石油手中，各省管道網(wǎng)絡(luò)情況各異，絕大部分由地方國企掌握，民營企業(yè)想介入存在一定障礙。在下游煉化銷售領(lǐng)域，油氣定價機制還沒有完全實現(xiàn)市場化。而在幾家國有石油公司內(nèi)部，則存在著企業(yè)制度不完善、歷史包袱沉重、企業(yè)承擔(dān)大量社會服務(wù)職能、經(jīng)營機制不靈活、效率不高、活力不足等一系列問題。

針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題，《意見》明確提出堅持問題導(dǎo)向和市場化方向，完成深化油氣勘查開采、進出口管理、管網(wǎng)運營、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價體制改革和國有油氣企業(yè)改革等六大體制改革重點任務(wù)。同時，釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力和骨干油氣企業(yè)活力，實現(xiàn)提升資源接續(xù)保障能力、國際國內(nèi)資源利用能力和市場風(fēng)險防范能力、集約輸送和公平服務(wù)能力、優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力、油氣戰(zhàn)略安全保障供應(yīng)能力、全產(chǎn)業(yè)鏈安全清潔運營能力的改革目標。

“管放結(jié)合”是此次油氣體制改革的主線，“管住中間、放開兩頭”是此次改革的思路，放寬準入、市場機制、加強監(jiān)督則是此次改革的關(guān)鍵詞。即在保證油氣安全、穩(wěn)定供應(yīng)前提下，在勘查開采、油氣進出口、煉化、批發(fā)零售等競爭性業(yè)務(wù)中實現(xiàn)有序放開。

隨著配套細化改革方案的出臺，礦權(quán)開放、管網(wǎng)獨立和專業(yè)化重組將成為最值得關(guān)注的三個政策熱點和混合所有制改革試點。

上游勘探開發(fā)礦權(quán)放開將逐步吸引民營企業(yè)投資，提高國內(nèi)總產(chǎn)量。目前，在油氣勘探開發(fā)專營權(quán)和對外合作專營權(quán)制度下，掌握探礦權(quán)的國有石油公司體量龐大，邊際成本高，使得一些地質(zhì)條件不太理想的油氣資源被歸為“難動用儲量”，規(guī)模大概在100多億噸。如果民營企業(yè)或其他國有企業(yè)進入后能夠通過有效的激勵機制提高管理水平、降低成本，就有可能將難動用儲量轉(zhuǎn)化為實際產(chǎn)量，目前國有石油公司和民營企業(yè)進行的一些合作開發(fā)項目已經(jīng)反映了民營企業(yè)在這方面的優(yōu)勢。

但是，石油天然氣行業(yè)是資金密集、技術(shù)密集、高風(fēng)險、長周期行業(yè)，新進入企業(yè)即使嘗試開發(fā)一個小項目，也需要大量的資金投入和較長的時間等待。估計第一批競爭探礦權(quán)進入上游領(lǐng)域的將是此前已經(jīng)參與合作開發(fā)或者在國外積累了油氣區(qū)塊勘探開發(fā)經(jīng)驗的企業(yè)。

而油氣管網(wǎng)獨立有望以天然氣管道為重點，逐步推行。近年來，我國油氣管道建設(shè)以“三桶油”和地方國企為主導(dǎo)，穩(wěn)步進行，管網(wǎng)日趨完善，西油東送、北油南運、西氣東輸、海氣登陸、就近供應(yīng)、覆蓋全國的油氣管網(wǎng)格局基本形成。

截至2015年，中國油氣管道總里程約11.7萬千米，其中約59%為天然氣管道，而天然氣管道中約59%由中石油投資建設(shè)。由于管道對天然氣終端價格的重要性，國家應(yīng)該通過加強對管網(wǎng)運輸?shù)谋O(jiān)管、向第三方開放、允許社會資本進入來保障供應(yīng)安全，降低運輸成本，惠及廣大消費者。中石油已經(jīng)開始整合旗下管道公司，引入中國人壽等其他國有資本，邁出管網(wǎng)獨立的第一步。

同時，國有企業(yè)內(nèi)部專業(yè)化重組和混合所有制改革，將有助于提高行業(yè)整體效率?！叭坝汀倍际悄依ㄉ?、中、下游各個專業(yè)領(lǐng)域的縱向一體化巨無霸，在公司內(nèi)部按照業(yè)務(wù)板塊和地域劃分為數(shù)量眾多的子公司、孫公司。在實際運營中，子公司、孫公司的經(jīng)營自主權(quán)較小，發(fā)展受到制約。

近期，“三桶油”已經(jīng)啟動內(nèi)部專業(yè)化重組上市工作，例如，中石化整合內(nèi)部近20家工程技術(shù)、工程建設(shè)和機械制造類公司組成“石化油服”，中石油整合6家工程建設(shè)類公司組成“中油工程”，10多家金融類公司組成“中油資本”，陸續(xù)在A股借殼上市。未來，中石化可能整合銷售業(yè)務(wù)板塊，中石油可能整合工程技術(shù)板塊，進行混合所有制改革，推向資本市場。

專業(yè)化重組后的油田服務(wù)和銷售公司一方面可以降低成本，另一方面可以為新進入上游勘探開發(fā)的民營企業(yè)提供更多專業(yè)服務(wù)，補足其技術(shù)短板，有助于行業(yè)整體效率的提高。（本文作者系能源經(jīng)濟學(xué)者）