摘 要 2016年“3.15”晚會曝光了餓了么訂餐的種種亂象，外賣行業(yè)中的食品安全監(jiān)管問題越發(fā)受到社會各界的廣泛關(guān)注。為此，管理部門相繼出臺了網(wǎng)絡(luò)食品交易相關(guān)立法，以加強對網(wǎng)絡(luò)食品交易包括網(wǎng)絡(luò)訂餐在內(nèi)的食品安全監(jiān)管。但事實上，網(wǎng)絡(luò)訂餐中的食品安全問題仍然得不到根治。本文從第三方平臺與政府監(jiān)管有效銜接的角度切入，并結(jié)合相關(guān)立法探索網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管問題，以求為這一問題的解決提出可行建議。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)訂餐 食品安全 第三方平臺 政府監(jiān)管

基金項目：南京信息工程大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃國家級項目“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境下網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全困境與立法完善”（項目編號：201610300010）主持人：李文君，曾鳳霞。

作者簡介：曾鳳霞，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.226

近年來，網(wǎng)絡(luò)外賣訂餐行業(yè)憑借其方便快捷、價格實惠、種類繁多等特有優(yōu)勢迅速發(fā)展壯大，并深受消費者青睞。根據(jù)某互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺發(fā)布的“2016外賣大數(shù)據(jù)”顯示，甚至有“最宅”用戶全年外賣訂單量高達1292次。然而，外賣行業(yè)飛速發(fā)展的同時也帶來了各種各樣的食品安全隱患與監(jiān)管責(zé)任分配問題。盡管政府有關(guān)部門已出臺了相應(yīng)的監(jiān)管辦法，用法律明確細化了政府以及網(wǎng)絡(luò)食品第三方交易平臺的責(zé)任與義務(wù)，但今年的“3.15”晚會再次曝光大量的黑作坊，可見外賣衍生的食品安全問題依然嚴峻，相關(guān)監(jiān)管制度仍需改進和完善。

一、網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全問題現(xiàn)狀

根據(jù)近年來網(wǎng)絡(luò)上的相關(guān)新聞報道以及筆者參與的相關(guān)課題調(diào)查結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)訂餐主要存在下列問題：

（一）無照經(jīng)營現(xiàn)象

在網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺（以下簡稱第三方平臺）初建之時，其管理者為了將其網(wǎng)站推廣給廣大消費者和擴大網(wǎng)站經(jīng)營規(guī)模，忽視了對線下實體店鋪經(jīng)營者經(jīng)營資質(zhì)的審查，導(dǎo)致大量缺少營業(yè)執(zhí)照的線下食品經(jīng)營者入駐各大外賣APP。此后隨著外賣行業(yè)的迅速發(fā)展，食品安全問題頻發(fā)，以致政府監(jiān)管部門不得不通過制定相關(guān)管理辦法明確第三方平臺對入網(wǎng)食品經(jīng)營者（以下簡稱經(jīng)營者）準入的審查義務(wù)，但第三方平臺往往表面遵從，使相關(guān)法律規(guī)定流于形式。

（二）衛(wèi)生條件惡劣

去年曾有新聞報道一些經(jīng)營者在十平米左右的房間里加工食品，而且其所銷售的外賣都是直接將儲存在冰箱里的冷凍菜加熱然后直接賣出。還有記者曾走訪發(fā)現(xiàn)幾乎所有經(jīng)營者的外賣送餐盒從未清洗或更換過。更有甚者，近日，一家線上店鋪被曝出將公共廁所作為自己的生產(chǎn)加工場所……可見外賣的衛(wèi)生隱患一直存在并越來越嚴重。

（三）食品質(zhì)量沒有保證

由于互聯(lián)網(wǎng)的隱蔽性，消費者只能通過經(jīng)營者的描述和買家評價了解商品，而對經(jīng)營者生產(chǎn)加工食品的過程無從知曉。網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺因此成為不良經(jīng)營者的庇護所。如上述被記者曝光的衛(wèi)生條件惡劣的現(xiàn)象，其勢必會造成食品的質(zhì)量不符合國家標準。

（四）消費者維權(quán)難

消費者維權(quán)難主要體現(xiàn)在三個方面：維權(quán)證據(jù)難以搜集、維權(quán)跨度大以及維權(quán)成本較高。此外，由于外賣平臺提供的食物相對比較廉價，消費者在受到侵害后往往選擇放棄維權(quán)，自認倒霉。

綜合以上幾個方面的原因，筆者認為，網(wǎng)絡(luò)訂餐存在食品安全問題主要在于監(jiān)管機制的不完善，尤其是政府監(jiān)管與第三方平臺監(jiān)管銜接不暢。主要表現(xiàn)在：一方面，第三方平臺審查不到位，未能積極配合政府監(jiān)管，導(dǎo)致無資質(zhì)的店鋪提供不符合衛(wèi)生安全標準的食品；另一方面，政府監(jiān)管體制不完善，沒有與第三方平臺有效銜接，以致在實踐中發(fā)現(xiàn)違法經(jīng)營者時，往往不能有效執(zhí)法?？梢?，加強網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管十分迫切和必要，是我國食品安全在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下產(chǎn)生的新問題。它需要政府及網(wǎng)絡(luò)交易平臺切實擔(dān)負起自身的責(zé)任，共同解決食品安全問題，以促進我國食品行業(yè)的健康發(fā)展。

二、網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管機制現(xiàn)狀

（一）第三方平臺審查不到位，未能積極配合政府監(jiān)管

2016年6月出臺的《網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》第三章規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者的義務(wù)，主要包括一般義務(wù)、主體準入審查義務(wù)、食品經(jīng)營日常檢查報告義務(wù)、信息數(shù)據(jù)證據(jù)保存義務(wù)、協(xié)助監(jiān)管執(zhí)法義務(wù)、召回義務(wù)、引入第三方認證等。同年7月《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》出臺，進一步規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)交易第三方平臺的義務(wù)及相關(guān)法律責(zé)任。但從實際實施情況來看，兩部《辦法》自頒布以來，相關(guān)經(jīng)營平臺仍被曝出存留大量“黑作坊”， 第三方平臺經(jīng)營者普遍“表面遵從”，雖然在平臺上亮出了各店鋪的經(jīng)營許可證等相關(guān)許可信息，但由于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和隱蔽性致使其真假無從辨別。大多數(shù)網(wǎng)購平臺“只重數(shù)量，不重質(zhì)量”，為了擴大網(wǎng)站規(guī)模，往往無視法律規(guī)定，更不用說配合政府監(jiān)管了。

以第三方平臺提供的經(jīng)營者信息為例，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十一條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)對入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、入網(wǎng)食品添加劑、生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)許可證等材料進行審查，如實記錄并及時更新。”然而，某些第三方交易平臺仍然不顧經(jīng)營者提供材料的真假性，直接將經(jīng)營者上傳的照片掛在平臺的“經(jīng)營者資質(zhì)”一欄，使消費者誤認為該經(jīng)營者具有相關(guān)資質(zhì)，嚴重違背政府監(jiān)管機制和相關(guān)法律規(guī)定。

（二）政府監(jiān)管體制不完善，沒有與第三方平臺有效銜接

我國食品安全監(jiān)管主要采取“一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”原則，并以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的方式進行監(jiān)管，也即衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門、工商部門等各個部門分工獨立負責(zé)食品安全的不同環(huán)節(jié)和方面。食品安全是一個環(huán)環(huán)相扣的整體系統(tǒng)，而這種分工管理模式無法保障食品安全的各個環(huán)節(jié)的有效銜接，容易導(dǎo)致各部門職責(zé)不清、責(zé)任不明等問題。最終導(dǎo)致政府部門監(jiān)管乏力、經(jīng)營者越發(fā)猖獗、消費者無法維權(quán)等亂象。同時，分段監(jiān)管模式使得監(jiān)管資源無法整合、信息無法共享、決策失靈等問題叢生，也易引發(fā)重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)檢測等浪費資源的現(xiàn)象，無端增加納稅人的經(jīng)濟負擔(dān)。

根據(jù)上述監(jiān)管原則，我國《食品安全法》將監(jiān)管部門分為生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)三大監(jiān)管部門，將食品許可分為生產(chǎn)許可、流通許可和餐飲服務(wù)許可。這種看似細化監(jiān)管的分工管理模式表面上表現(xiàn)出對食品安全的各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管“疏而不漏”，但對于一些介于生產(chǎn)與流通，流通與餐飲，餐飲與生產(chǎn)，或者融合三者的經(jīng)營模式如何監(jiān)管成為問題。網(wǎng)絡(luò)訂餐中的食品安全監(jiān)管就是其中的問題之一。此外，網(wǎng)絡(luò)訂餐中第三方平臺的介入導(dǎo)致其與線下實體店的食品安全監(jiān)管有著較大的區(qū)別，主要表現(xiàn)為第三方平臺具有對經(jīng)營者準入資質(zhì)的審查及實際經(jīng)營情況的監(jiān)管等義務(wù)，也即第三方平臺對經(jīng)營者具有初步監(jiān)管責(zé)任，而現(xiàn)實生活中的店鋪的食品安全問題則由政府監(jiān)管部門直接進行監(jiān)管。因此，政府部門“各管各的”的監(jiān)管模式已經(jīng)無法適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)訂餐這種融合生產(chǎn)、流通及餐飲同時又存在第三方平臺介入監(jiān)管問題的新型經(jīng)濟形式，政府監(jiān)管與第三方平臺監(jiān)管的有效銜接工作勢在必行。

三、建立第三方平臺與監(jiān)管部門的聯(lián)合監(jiān)管體制

目前政府監(jiān)管部門雖然已經(jīng)出臺了相關(guān)立法，使得網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管有了一定的法律依據(jù)，但在政府監(jiān)管與第三方平臺銜接機制方面仍需進一步完善制度設(shè)計?；诖?，筆者將從以下幾個方面探討政府監(jiān)管與第三方平臺銜接問題，為建立第三方平臺與政府聯(lián)合監(jiān)管體制提出一些建議。

（一）監(jiān)管部門主動與第三方平臺約談，夯實主體責(zé)任

在與第三方平臺監(jiān)管銜接過程中，政府監(jiān)管部門應(yīng)主動與第三方平臺聯(lián)系，以行政約談的方式向其進行政策及法律宣傳，落實第三方平臺的監(jiān)管主體地位。同時，政府要積極監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)交易平臺對經(jīng)營者準入的審查工作，對于上述某些第三方平臺違反《監(jiān)管辦法》的不良行為，政府應(yīng)堅決抵制，表明態(tài)度，及時勸改，必要時依法嚴懲。 此外，政府部門還應(yīng)放低姿態(tài)，與第三方平臺共商對策，積極聽取第三方平臺的意見和建議，以推動建立二者聯(lián)合監(jiān)管體制，共同促進網(wǎng)絡(luò)食品安全。

（二）實現(xiàn)監(jiān)管部門與第三方平臺間的資源共享

所謂資源共享是指第三方平臺和政府監(jiān)管部門共同分享自身掌握的經(jīng)營者的信息資料，如經(jīng)營者的營業(yè)執(zhí)照情況、經(jīng)營場所、是否受到過處罰等信息資源。

從實際監(jiān)管情況來看，政府監(jiān)管與第三方平臺監(jiān)管實行分開監(jiān)管，而在體系上由政府制定相關(guān)法規(guī)指導(dǎo)第三方平臺的監(jiān)管，第三方平臺要服從政府的安排。這種監(jiān)管體系類似于一種上下級的監(jiān)管關(guān)系，因此，在這種體系指導(dǎo)下，政府監(jiān)管部門可以利用其職權(quán)隨時獲取或者說直接掌握第三方平臺享有的經(jīng)營者的信息資料，而反過來，第三方平臺卻因其地位上的“隸屬”關(guān)系無法探知政府監(jiān)管部門享有的相關(guān)信息資料。政府監(jiān)管與第三方平臺有效銜接的前提便是信息資源的共享，換句話說，第三方平臺在掌握的資料與政府部門不一致的情況下，如何與之密切積極地配合來打擊不法經(jīng)營者呢？以經(jīng)營者營業(yè)資質(zhì)的審查為例，第三方平臺只能通過經(jīng)營者上傳的相關(guān)營業(yè)執(zhí)照及經(jīng)營許可證的照片予以確認，但在這過程中極易產(chǎn)生本無資質(zhì)的經(jīng)營者制造假證欺騙審查者的現(xiàn)象，單靠審查者的“眼力”往往容易造成存在“漏網(wǎng)之魚”。然而，如果能夠通過相關(guān)登記頒發(fā)執(zhí)照的政府部門的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)就可以直觀有效的確認經(jīng)營者是否事實上擁有法律規(guī)定的相關(guān)證照。因此，如果政府把這些信息資源與第三方平臺共享，那么將大大減少網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺中不具備資質(zhì)的經(jīng)營者的數(shù)量。

綜上，筆者認為政府部門和第三方平臺應(yīng)該聯(lián)合建立大數(shù)據(jù)庫共享資源，把網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者的電子執(zhí)照、流通渠道、銷售范圍、線下實體店地址、經(jīng)營者信譽等諸多信息進行建檔管理，實現(xiàn)兩者聯(lián)合監(jiān)管，共同促進網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的良性健康發(fā)展。

（三）建立線上線下分工合作管理模式

第三方平臺大多數(shù)情況下只承擔(dān)一般的監(jiān)管審查義務(wù)，對經(jīng)營者事后違法行為幾乎沒有處罰權(quán)利，加之其本身是以營利為目的私營企業(yè)，難以期待其時時對線下實體店經(jīng)營行為進行嚴格的調(diào)查監(jiān)管。政府監(jiān)管部門則與其恰恰相反，政府部門作為國家職能部門，對線下實體店的監(jiān)管是其職責(zé)所在，對違法經(jīng)營者的處罰是其職權(quán)所在。但是，政府監(jiān)管如果孤立地進行容易導(dǎo)致執(zhí)法效率不高、資源浪費等現(xiàn)象。因此，政府監(jiān)管部門和第三方平臺應(yīng)該聯(lián)合起來，綜合第三方平臺先天的監(jiān)管便利的優(yōu)勢和政府監(jiān)管部門的職權(quán)優(yōu)勢，在資源共享的基礎(chǔ)上進一步建立線上線下分工合作的管理模式。

以監(jiān)督經(jīng)營者的食品衛(wèi)生條件為例，在線上，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提供材料（如生產(chǎn)場所的照片、食品采購合同、質(zhì)檢部門的質(zhì)檢報告等）證明其生產(chǎn)場所的衛(wèi)生狀況和食品的來源、保存、運輸渠道及加工方法符合國家規(guī)定的衛(wèi)生標準，然后由平臺管理者進行嚴格審查并公示。若經(jīng)審查不合格或有虛假申報情況，則直接要求其停止營業(yè)活動然后交由政府監(jiān)管部門處置。在線下，政府部門要對經(jīng)營者進行實地考察，定時進行抽檢，一旦發(fā)現(xiàn)有不合格者馬上通知相關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺關(guān)閉店鋪并對其行為進行公示，同時由政府部門進行行政處罰。線上線下同時行動，堅決不給違法經(jīng)營者以可乘之機。

參考文獻：

[1]陳財.網(wǎng)絡(luò)訂餐的安全監(jiān)管問題淺析.中國食品衛(wèi)生雜志.2016（5）.

[2]張舒愷.互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管問題.現(xiàn)代食品.2016（3）.

[3]武麗君、榮玲魚.關(guān)于網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的法律思考.法制與社會.2016（12）.

[4]倪楠.食品安全法研究.法律出版社.2013.

[5]吳永嬋.政府在網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管的研究.公共管理.2016（15）.

[6]劉慶全.試論食品安全監(jiān)管中政府存在的問題及對策.科技財經(jīng).2012（12）.

[7]沈志凌.雁塔“三駕馬車”保障網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全.中國食品藥品監(jiān)管.2016-10-31（10）.

[8]陳振儀.網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管研究.法制博覽.2017（3）.