施 波,鄧朝金
(1.四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量中心,四川 成都 610041;2.四川省人大農(nóng)委辦公室,四川 成都 610020)
四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作現(xiàn)狀與問題研究
施 波1,鄧朝金2
(1.四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量中心,四川 成都 610041;2.四川省人大農(nóng)委辦公室,四川 成都 610020)
本文研究了四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作現(xiàn)狀,分析了主要困難和問題,提出了相應對策建議。
農(nóng)產(chǎn)品;質(zhì)量安全;監(jiān)管;現(xiàn)狀;問題;建議
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是重大的政治問題、民生問題和社會問題,領導高度重視,群眾高度期盼,社會高度關注。本文通過采取實地調(diào)查、資料研究、經(jīng)驗總結等方法,總結了近年四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作現(xiàn)狀,分析了存在的困難和問題,并就如何進一步提升全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作水平提出了幾點建議。
近年來,四川各地各部門認真貫徹落實國家、省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關法律法規(guī),依法履行監(jiān)管職責,全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢總體平穩(wěn)向好,未發(fā)生重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件。
1.1 初步夯實工作基礎
一是構建法規(guī)體系。根據(jù)國家相關法律法規(guī),制定了《四川省農(nóng)藥管理條例》、《四川省<中華人民共和國動物防疫法>實施辦法》等地方性法規(guī),出臺了《四川省<中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法>實施辦法》等省政府規(guī)章。省政府辦公廳印發(fā)《關于加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的意見》、《關于做好農(nóng)產(chǎn)品市場準入工作的意見》、《關于建立病死畜禽無害化處理機制的實施意見》等規(guī)范性文件。全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作步入法制化階段。二是完善工作體系。全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、檢測、執(zhí)法機構基本建立,初步形成省市縣三級工作體系,并向鄉(xiāng)村延伸。截止2016年底,省市縣鄉(xiāng)四級基本健全監(jiān)管機構,明確專兼職監(jiān)管人員18008人(表1);建設農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢體系建設項目185個,其中省級6個、市級21個、縣級158個,在崗檢測人員1106人[1];市縣均成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構,配置執(zhí)法人員2415名,配備執(zhí)法車輛、取證和速測設備1603臺套。實行省市縣鄉(xiāng)分級監(jiān)管,上下聯(lián)動,初步形成“全省一盤棋”、“上下一條線”工作格局。三是增加財政投入。省財政自“十二五”以來,逐年增加農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項資金投入,目前每年1億元(圖1);部分地方財政給予當?shù)赜辛ΡU?,如廣元市、縣兩級財政2015、2016年分別分別投入專項經(jīng)費3100萬元。
表1 四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構及人員情況
注:數(shù)據(jù)截止2016年底;“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”指加掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品或畜產(chǎn)品質(zhì)量安全服務站牌子的機構數(shù)
圖1 近年四川省級財政農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項資金量
1.2 啟動產(chǎn)地環(huán)境保護
一是加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護。實施化肥農(nóng)藥零增長行動,2016年減少農(nóng)藥使用量1600t,化肥用量實現(xiàn)零增長。全省畜禽糞污綜合利用率達到62%,秸稈綜合利用率達82.6%。啟動有機肥替代化肥計劃,探索試點“菜-沼-豬”、“有機肥+配方肥”、“有機肥+水肥一體化”等技術模式。二是開展產(chǎn)地環(huán)境污染綜合治理。省政府印發(fā)《關于印發(fā)土壤污染防治行動計劃四川省實施方案的通知》,全面啟動土壤污染防治工作。建立重點流域水質(zhì)目標責任制,開展32條重點小流域水環(huán)境綜合整治。在174個縣布點8萬余個開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染普查,基本摸清全省污染底數(shù)。實施重金屬污染防治項目186個。古藺縣通過對歷史遺留工礦污染進行治理,既解決了存在60多年的土壤及流域污染問題,又改善了耕地環(huán)境質(zhì)量,曾經(jīng)寸草不生的廢棄地變成2萬多農(nóng)民增收的“錢袋子”。三是嚴格控制新增土壤污染。嚴格執(zhí)行土壤環(huán)評,重點開展新增工業(yè)用地土壤環(huán)境強制性調(diào)查評估與備案。強化對工礦企業(yè)及污水、垃圾、危險廢物等處理設施的環(huán)境執(zhí)法力度,對造成污染的限期予以治理。
1.3 著力推進農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管執(zhí)法
連續(xù)9年開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項整治行動,各地始終堅持問題導向、重典之亂,重點開展農(nóng)資打假、禁限用農(nóng)藥、獸用抗菌藥、“三魚兩藥”、生豬屠宰、“瘦肉精”、生鮮乳等7項整治行動。據(jù)統(tǒng)計,“十二五”以來查辦案件10054起,嚴厲打擊了各類違法違規(guī)行為。各級農(nóng)業(yè)、公安、食藥等部門加強協(xié)作,全省農(nóng)業(yè)系統(tǒng)向司法機關移送了一大批私屠濫宰、屠宰病死畜禽等重大案件,有力震懾違法犯罪分子。
1.4 大力推行標準化生產(chǎn)
一是構建標準化體系。截止2016年底,有效省級農(nóng)業(yè)地方標準923項,基本覆蓋糧食、水果、蔬菜、茶葉、生豬等我省主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程;創(chuàng)建部級蔬菜水果茶葉標準園316個、部省級畜禽標準化養(yǎng)殖示范場906個、部級水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范場284個。二是發(fā)展農(nóng)業(yè)品牌。截止2016年底,認證登記“三品一標”5467個,其中無公害農(nóng)產(chǎn)品3893個、綠色食品1310個、有機農(nóng)產(chǎn)品110個、農(nóng)產(chǎn)品地理標志154個,數(shù)量居全國前列、西部第一。打造“天府龍芽”省級大區(qū)域品牌,積極培育“天府源”、“遂寧鮮”、“甜城味”、“華鎣山”等市級區(qū)域公用品牌。三是落實主體責任。督促種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,配備內(nèi)部質(zhì)量管理人員,推行生產(chǎn)管控、農(nóng)藥安全間隔期、獸藥休藥期、產(chǎn)品自檢、產(chǎn)地準出、生產(chǎn)檔案記錄、進銷貨臺賬等制度。
1.5 嚴格畜禽屠宰及檢疫監(jiān)管
一是完成職能調(diào)整。省級生豬屠宰監(jiān)管職能于2014年7月正式由商務廳移交農(nóng)業(yè)廳。各地先后完成職能移交,并開展生豬定點屠宰資格審核清理,通過壓點減數(shù)、提檔升級,取締關閉定點屠宰場(點)1157個,保留1811個。二是規(guī)范畜禽檢疫。嚴格實施跨省調(diào)運動物指定通道準入和申報檢疫查驗制度,全省建設跨省調(diào)運動物指定通道44條,建立規(guī)范化指定通報申報點22個。嚴格執(zhí)行檢疫申報制度,全省產(chǎn)地檢疫規(guī)模場達100%,定點屠宰場屠宰檢疫率達100%。全面實行動物及動物產(chǎn)品檢疫合格證明電子聯(lián)網(wǎng)出證,全省聯(lián)網(wǎng)電子出證點達到4517個,基本滿足檢疫出證需要。三是健全無害化處理機制。將病死畜禽無害化集中處理納入公共服務范圍,執(zhí)行病死畜禽“五不一處理”(即不準宰殺、不準食用、不準出售、不準轉(zhuǎn)運、不準拋棄,必須進行無害化處理)制度。探索畜禽政策性保險與病死畜禽無害化處理聯(lián)結機制,在成都、遂寧、內(nèi)江等地建成無害化處理企業(yè)6家。
1.6 常態(tài)開展質(zhì)量安全監(jiān)測預警
2007年以來,以“菜籃子”產(chǎn)品為重點實行省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測制度。目前,監(jiān)測樣品已涵蓋蔬果茶、肉蛋奶、蜂蜜、魚等農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品以及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境?!笆濉币詠?,省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測總體合格率穩(wěn)定在97%以上(表2)。部分市縣開展本級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測,注重跟蹤監(jiān)督抽查部、省級監(jiān)測的不合格產(chǎn)品。成立省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全突發(fā)事件應急指揮部,制定《四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全突發(fā)事件應急預案》。組建由111名種植、畜牧、水產(chǎn)等行業(yè)專家組成的省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專家委員會,開展應急處置、決策咨詢、風險評估和科普宣傳工作。常態(tài)開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全輿情監(jiān)測,2016年監(jiān)測省內(nèi)外網(wǎng)絡輿情1395條。
表2 近年四川省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測情況
注:監(jiān)測類別為例行監(jiān)測、專項監(jiān)測、監(jiān)督抽查,上表僅列出例行監(jiān)測合格率,原因是該指標代表農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全總體狀況。
1.7 探索創(chuàng)新監(jiān)管工作新方式
一是開展監(jiān)管示范縣創(chuàng)建。2012年,我省在全國率先啟動省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管示范縣創(chuàng)建活動。6個市、92個縣被省政府認定為省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管示范市、縣,成都市、安州區(qū)、蒼溪縣、西充縣和鄰水縣被命名為第一批國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市(縣)。目前,國家和省級示范市占市州總數(shù)的28.6%,示范縣占涉農(nóng)縣總數(shù)的52.3%。二是開展監(jiān)管信息化建設。2011年以來,我省積極推進現(xiàn)代信息技術與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管深度融合,先后建成省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺、檢驗檢測協(xié)作系統(tǒng)和網(wǎng)格化移動監(jiān)管系統(tǒng),以及四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公共服務網(wǎng)站。截止2016年底,成都、廣元等地試點運行網(wǎng)格化移動監(jiān)管系統(tǒng),21個市州、15個縣運用檢驗檢測協(xié)作系統(tǒng)實現(xiàn)省市縣三級檢驗檢測數(shù)據(jù)互聯(lián)互通,135個縣的2128家生產(chǎn)經(jīng)營主體入駐省級追溯平臺。
2.1 從表現(xiàn)出的現(xiàn)象看
一是農(nóng)業(yè)面源污染形勢嚴峻。畜禽糞污、水產(chǎn)養(yǎng)殖污水、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)用薄膜、農(nóng)用包裝袋(瓶)等污染問題不同程度威脅著產(chǎn)地環(huán)境安全。農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品施用量較大。二是農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品制假售假方式不斷翻新,手段更加隱蔽,導致監(jiān)管難度增大。三是生產(chǎn)過程中還存在濫用亂用農(nóng)藥、獸藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品現(xiàn)象,導致種植業(yè)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標等問題。四是屠宰環(huán)節(jié)中私屠濫宰、售賣病死畜禽、注水等行為時有發(fā)生。五是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體面廣量大、小而分散、組織化程度低,導致推廣實施農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)難度大,缺乏管控生產(chǎn)過程的有效手段。六是個別媒體失實報道和過度渲染,誤導消費者,給某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來嚴重影響甚至是毀滅性打擊,如2008年柑橘大實蠅事件給果農(nóng)、柑商及柑橘產(chǎn)業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟損失[2〗。
2.2 從監(jiān)管能力看
基層監(jiān)管力量仍然薄弱,少數(shù)地方政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全思想認識不到位,存在重視程度不夠、保障不力、監(jiān)管措施不到位等問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的質(zhì)量安全監(jiān)管尚處于一人多崗或有崗無人,甚至無崗無人狀態(tài),且缺乏監(jiān)管經(jīng)費,激勵政策未落實到位。部分縣鄉(xiāng)級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢機構缺乏經(jīng)費保障,人員待遇低,人才流失嚴重。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構設置不統(tǒng)一,地區(qū)間差異較大,多數(shù)縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構沒有配備執(zhí)法專用車輛,缺乏取證、勘驗、速測、信息處理等設備。農(nóng)產(chǎn)品收儲運環(huán)節(jié)監(jiān)管處于初始狀態(tài),監(jiān)管對象數(shù)量巨大,但監(jiān)管手段尚未跟上,潛藏一些空白和隱患。
2.3 從法律制度保障看
盡管我省在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面已經(jīng)出臺了一些地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件,但與當前形勢需要還有較大差距。如《四川省農(nóng)藥管理條例》,隨著國務院《農(nóng)藥管理條例》的頒布實施以及我省農(nóng)藥市場經(jīng)營格局發(fā)生重大變化和監(jiān)管形勢的需要,亟需修訂;《四川省<中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法>實施辦法》還僅是政府規(guī)章,有必要升格為地方性法規(guī)。
3.1 落實政府責任,健全管理體系
一是切實把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作列入各級政府重要議事日程,納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府績效考核范圍,并把考核結果作為綜合考核評價領導班子和相關領導干部的重要依據(jù)。二是加快健全縣鄉(xiāng)村監(jiān)管服務工作體系,從體制機制上落實機構及人員,明確人員職能職責,確保全部在崗履職。三是加大各級財政投入力度,建立以公共財政投入為主的經(jīng)費保障體系,將監(jiān)管、檢測、執(zhí)法等經(jīng)費納入各級財政預算,確保工作順利推進。四是建立部門協(xié)作機制,進一步加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法力度,特別是對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重大案件,要始終保持高壓態(tài)勢,發(fā)現(xiàn)一起,查處一起,嚴厲打擊,絕不寬容。
3.2 抓好關鍵環(huán)節(jié),突破制約瓶頸
一是抓源頭治理。調(diào)整不適宜農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)的種植結構或設置禁止生產(chǎn)區(qū)域。改革和完善現(xiàn)行農(nóng)藥經(jīng)營管理方式,加快推行農(nóng)藥經(jīng)營許可和高毒農(nóng)藥定點經(jīng)營制度,提高市場準入門檻。加強農(nóng)藥生產(chǎn)監(jiān)管,把監(jiān)管關口從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)前移到農(nóng)藥生產(chǎn)環(huán)節(jié),由監(jiān)管農(nóng)民變?yōu)楸O(jiān)管工人。二是抓屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)管。做好畜禽屠宰監(jiān)管職能移交后續(xù)工作,進一步清理屠宰場點資格,建立屠宰監(jiān)管新體系,推動屠宰產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。增加病死畜禽無害化處理政府補貼費用,繼續(xù)探索創(chuàng)新高效處理機制,建議推廣集中處理模式。完善聯(lián)防聯(lián)控機制,嚴厲打擊收購、販運、銷售、拋棄病死動物及動物產(chǎn)品等違法行為。三要抓好品牌培育。大力發(fā)展“三品一標”,進一步擴大認證登記產(chǎn)品的數(shù)量規(guī)模。整合政府、企業(yè)等多方面資源,集中力量打造“川字號”農(nóng)產(chǎn)品品牌,做大做強做響“天府龍芽”等區(qū)域公共品牌。通過品牌效益實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價,以利益導向推動農(nóng)業(yè)標準化發(fā)展。四是抓農(nóng)產(chǎn)品市場準入。嚴格執(zhí)行食藥監(jiān)總局《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》,全面落實集中交易市場開辦者、銷售者義務,認真落實準入管理、記錄臺賬、質(zhì)量檢測、信息公示、不合格產(chǎn)品退市等制度。推進產(chǎn)地準出與市場準入銜接,用準入倒逼準出。
3.3 推行科學化管理,提高監(jiān)管效能
一是推行網(wǎng)格化管理。運用“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”思維,大力建設農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)格化移動監(jiān)管系統(tǒng),建立“分責全覆蓋、知責全落實、履責全方位、問責全過程”的工作責任體系,構建“區(qū)域一體、上下聯(lián)動、互聯(lián)互通、智慧監(jiān)管”的網(wǎng)格化管理模式,推進治理體系及能力現(xiàn)代化建設。二是推行可追溯管理。加快建設標準化生產(chǎn)、規(guī)范化控制、品牌化營銷、信息化服務為一體的現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系。主動將我省追溯體系與國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺進行有效對接,擴大我省農(nóng)產(chǎn)品可被追溯的區(qū)域范圍,增加在全國的“能見度”。農(nóng)業(yè)和食藥監(jiān)等部門密切合作,實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲運、銷售各環(huán)節(jié)間信息對接,合力嚴把從農(nóng)田到餐桌的每一道防線。三是深化示范縣創(chuàng)建。高標準、高質(zhì)量推進國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣(市)和省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管示范市(縣)創(chuàng)建活動,打造“工作體系健全、監(jiān)管責任到位、機制制度完善、監(jiān)管措施有力”的縣域監(jiān)管示范樣板,以點帶面推進全省監(jiān)管能力整體提升。
3.4 強化能力支撐,完善工作手段
一是強化檢測能力支撐。加快健全省市縣鄉(xiāng)四級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系,大力培養(yǎng)檢驗檢測等技術人員,在戶籍、職級職稱晉升、有毒有害津貼等方面進行鼓勵性支持,吸引并留住優(yōu)秀人才。二是強化執(zhí)法能力支撐。加強農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設,完善執(zhí)法設施和裝備,提升執(zhí)法機構能力,確保監(jiān)管執(zhí)法貫穿于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營全過程。三是強化科技能力支撐。采取“機器助人”“機器換人”思路,大力支持開展農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染防治、“三控”(控肥、控藥、控添加劑)、儲藏運輸、檢驗檢測等技術研究,推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程數(shù)據(jù)化、精準化、智能化。
3.5 推行社會共治,健全監(jiān)督機制
一是開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設,完善農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營單位信用記錄,利用統(tǒng)一平臺建立信用信息披露機制,發(fā)揮信用體系在保障質(zhì)量安全上的重要基礎作用,強化生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信自律意識。二是統(tǒng)籌利用社會力量,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、公益組織、新聞媒體的監(jiān)督作用,構建行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的監(jiān)督體系。三是切實將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入公益性宣傳范圍,暢通信息發(fā)布渠道,主動對不實信息進行辟謠,大力開展正面宣傳引導。
3.6 完善法律法規(guī),強化執(zhí)法依據(jù)
一是建議修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》,使之與新《食品安全法》有效對接,明確界定農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管職責,更加強調(diào)對產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管,細化人財物保障條款,增加“種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、收貯運主體”等監(jiān)管對象,將質(zhì)量安全追溯、產(chǎn)地準出和市場準入納入調(diào)整范圍,提高罰則的處罰標準,使執(zhí)法監(jiān)管與法律規(guī)定相協(xié)調(diào),提高其適用性。二是根據(jù)修訂后的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》,結合實際修訂我省的實施辦法,建議將其由政府規(guī)章升格為地方性法規(guī)。
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2017-3-18
施波(1984-),男,漢族,四川崇州人,農(nóng)藝師,碩士研究生,從事農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作,E-mail:shibo10000@126.com。