周靖祥，彭國(guó)云

(1.濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002；2.大同街道辦 水務(wù)所，云南 師宗 655705)

基層協(xié)同治理推進(jìn)路徑和生成邏輯
——來自SZ縣D鎮(zhèn)民生工程項(xiàng)目供求關(guān)系協(xié)調(diào)的證據(jù)

周靖祥1，彭國(guó)云2

(1.濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002；2.大同街道辦 水務(wù)所，云南 師宗 655705)

本研究將國(guó)家、部委和省級(jí)政府視為惠民工程資金的供給主體，農(nóng)村居民則是民生項(xiàng)目的需求主體，縣級(jí)及以下政府和部門、村集體組織是供需關(guān)系建立的聯(lián)接體。通過實(shí)地調(diào)研、了解來概述工程推進(jìn)謎題，描繪各主體之間表演與互動(dòng)的場(chǎng)景。直面治理困局，謀求社會(huì)和諧目標(biāo)，需要調(diào)整涉及民生工程建設(shè)的治理策略，把準(zhǔn)農(nóng)民個(gè)性和群體共性，錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)要求設(shè)計(jì)和謀劃一整套的治理方略。城鎮(zhèn)化沖擊力量無處不在，面向農(nóng)村的各項(xiàng)管理事務(wù)變得日趨復(fù)雜。民生工程供給不宜過度政策化，“因勢(shì)利導(dǎo)、按需建設(shè)”應(yīng)是惠民工程項(xiàng)目建設(shè)的根本所在；將有限的惠民資金產(chǎn)生最大的社會(huì)穩(wěn)定作用，理順國(guó)家與村民之間簡(jiǎn)單而又復(fù)雜的偏倚關(guān)系，多舉并用才能夠從根本上消除“國(guó)家政策雖好，但到基層就亂套”的固化思想認(rèn)識(shí)。

基層治理；鄉(xiāng)村建設(shè)；民生工程；順勢(shì)調(diào)整

一、問題的提出

往日中國(guó)，國(guó)家利益至上，個(gè)人利益服從集體利益。當(dāng)代中國(guó)，個(gè)人(家庭)利益凌駕于集體(公共)利益之上*緣于此，將瑣碎之事宜上升為學(xué)理上的“一般規(guī)律”來展現(xiàn)，此項(xiàng)持續(xù)10余年的研究行動(dòng)意在闡釋“意識(shí)論、認(rèn)識(shí)論、實(shí)踐論”等。題名中包含有“民生”二字，實(shí)為將鄉(xiāng)土社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系問題統(tǒng)一到“工程建設(shè)”主線上，用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語將其概括即為“平衡供求關(guān)系”。涉及農(nóng)民利益的公共工程形式多樣，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。。體現(xiàn)為民服務(wù)的公共工程，落地之時(shí)就潛藏重重困難。推進(jìn)阻力催生治理難題，中央政策激發(fā)出鄉(xiāng)村社會(huì)民眾日益增多的基礎(chǔ)設(shè)施需求，以及接連不斷的利民政策不斷輸送民生利益，水漲船高式地激起民眾更高層次的利益訴求。諸如此類的詞匯用以概述基層治理困境，大半中國(guó)農(nóng)村民眾匯入城鎮(zhèn)化洪流中*語言詞匯被放大，該放則放，該收拾就收拾，劃定社會(huì)治理邊界(紅線)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)；改革開放之后，慣性思維在政策治理中起作用。反哺行動(dòng)在推進(jìn)，基層治理極具不穩(wěn)定性。。中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐面臨前所未有的諸多困局，并且已經(jīng)挑戰(zhàn)各級(jí)政府及部門智慧，一定程度上顛覆了傳統(tǒng)的基層治理結(jié)構(gòu)，重構(gòu)新的治理體系。20世紀(jì)90年代后，農(nóng)村權(quán)威結(jié)構(gòu)失衡問題就已凸顯，兼容了分化利益、引發(fā)沖突，基層政府控制行為已經(jīng)顛覆了基層治理傳統(tǒng)秩序；制度錯(cuò)位使地方性權(quán)威在體制外膨脹，一批作為農(nóng)民利益“代言人”的對(duì)抗性權(quán)威猝然而生[1]。就此而言，構(gòu)成城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理困局和民生工程建設(shè)謎題都亟待破解。一種社會(huì)現(xiàn)象發(fā)展的方向，其實(shí)早已經(jīng)孕育在歷史和當(dāng)下的“道、理、事”中[2]；理解社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的本質(zhì)和運(yùn)行規(guī)律，就得以實(shí)際之事提煉結(jié)構(gòu)之理，還原歷史之道。各地農(nóng)村，各項(xiàng)工作、各種難題應(yīng)對(duì)深陷“情理法”三重約束；鄉(xiāng)土社會(huì)向市民社會(huì)、國(guó)民社會(huì)轉(zhuǎn)變過程中，此三重門并無明顯界限。

梳理30余年國(guó)家治理順應(yīng)時(shí)代變遷的提法演進(jìn)軌跡，從三位一體(經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治體制改革和精神文明建設(shè))到“四位一體”(附加社會(huì)建設(shè)內(nèi)容)，黨的十八大報(bào)告再加“生態(tài)文明”建設(shè)，美麗鄉(xiāng)村、美麗中國(guó)被廣為人知。2014年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)使用了“百舸爭(zhēng)流”這一詞匯，著重強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)……要深入調(diào)研治理體制問題……盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理?！?推進(jìn)中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)和創(chuàng)新特大城市社會(huì)治理[N].人民日?qǐng)?bào),2014-03-06(001).民生工程建設(shè)引發(fā)諸多思考，上下互動(dòng)正在重塑鄉(xiāng)村治理格局體系。當(dāng)代中國(guó)，恰處“自上而下的改革引領(lǐng)，自下而上的變革倒逼”碰撞階段，利益沖突的一連串故事早已描繪出復(fù)雜的社會(huì)場(chǎng)景，民眾的利益訴求意識(shí)漸起，跟不上形勢(shì)變化的基層治理合法性根基已被動(dòng)搖。題目點(diǎn)綴“工程”，論及與農(nóng)村民眾相關(guān)的救助、幫扶、社會(huì)保障等軟件工程，也有看得見的硬件設(shè)施公共品供給工程。將中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐上升至學(xué)理，此為100多年來中國(guó)學(xué)者堅(jiān)持不懈的工作，將鄉(xiāng)村治理和變革實(shí)踐進(jìn)行濃縮即可以成就一部近代和當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的簡(jiǎn)史。

很長(zhǎng)一段時(shí)期以來，筆者深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村基層展開調(diào)查，奔走、思考和記錄，深感中國(guó)基層社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治治理體系尚需與時(shí)俱進(jìn)地作出順勢(shì)調(diào)整。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題絕非簡(jiǎn)單的主體缺位，抽象概括則是發(fā)展與治理思路不明；在基層，接洽和對(duì)接農(nóng)村的基層政府必須面對(duì)重重困難。讓我們重溫哈耶克之經(jīng)典論述[3]，也即“我深深相信，正是這類學(xué)術(shù)討論，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，會(huì)影響公共輿論，進(jìn)而決定未來某個(gè)時(shí)代的實(shí)際政治”。從相關(guān)研究證明中也能夠?qū)ふ业酱伺袛嗟囊罁?jù)。一旦固有的思想觀念形態(tài)得以激活，會(huì)影響個(gè)體(個(gè)人)對(duì)公共問題的判斷和選擇，它們的作用區(qū)域包括對(duì)外界刺激的解釋，以及個(gè)人自身的偏好和思維內(nèi)容；那些被激活的觀念形態(tài)，會(huì)對(duì)其公共決策產(chǎn)生影響，利益相關(guān)者會(huì)更傾向于選擇與自己個(gè)人原有觀念形態(tài)相一致的決策方案，因此，往往會(huì)忽視了對(duì)決策問題和解決方案本身的思考[4]。概言之，治理體制的現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平密切相關(guān)；實(shí)踐中，政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展步調(diào)并非一致，甚至是兩個(gè)相互獨(dú)立的目標(biāo)[5]。

早有研究觸及基層以項(xiàng)目為導(dǎo)向的治理多重困局，其中大量研究主要釋義“為什么會(huì)出現(xiàn)”“有利和不利影響”等。有調(diào)查研究將基層治理結(jié)構(gòu)概括為“折扇形”三級(jí)模塊，也重點(diǎn)關(guān)注縣、鄉(xiāng)和村三級(jí)權(quán)力關(guān)系，帶有政治色彩的“造勢(shì)”，借助于行政部門橫向合作的“用勢(shì)”，選擇性對(duì)接和上下聯(lián)動(dòng)的“借勢(shì)”推進(jìn)。依靠三重機(jī)制形塑起基層治理新結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織處于“前臺(tái)”，縣一級(jí)政府和相關(guān)部門在“后臺(tái)”配置權(quán)力，也提供技術(shù)服務(wù)[6]。透過文獻(xiàn)可以看出，一元化治理結(jié)構(gòu)有其歷史發(fā)展的合理性和正當(dāng)性。公民意識(shí)的覺醒和成長(zhǎng)，必然會(huì)觸及基層政府治理的合法性[5]。深究其因，基層行政資源緊張，上級(jí)部門為達(dá)成工作目標(biāo)，越來越多地通過項(xiàng)目制來調(diào)動(dòng)基層政府；緣于此，上級(jí)部門擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)及高效的動(dòng)員程序，能夠?qū)崿F(xiàn)“自我擴(kuò)張”的項(xiàng)目制已經(jīng)植根政府體系當(dāng)中[7]。以項(xiàng)目制為核心確立的新的國(guó)家治理體制，雖然形成了中央與地方政府之間的分級(jí)治理機(jī)制，但同時(shí)也對(duì)基層社會(huì)產(chǎn)生了諸多意外后果，諸如基層集體債務(wù)、部門利益化以及體制的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，不利于可持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展[8]。

21世紀(jì)，中國(guó)農(nóng)村民生工程項(xiàng)目類別繁多，參與其中的主體多變，資金籌措渠道來源復(fù)雜。依據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四兩撥千斤(公共支出擠入民間資本)的民生工程建設(shè)資金時(shí)常捉襟見肘。事已至此，還得再提財(cái)政兜底的民生工程主客體范疇，也即為了誰？依靠誰？基層政府面對(duì)廣大農(nóng)村地域如何設(shè)計(jì)行之有效的治理結(jié)構(gòu)？基層治理運(yùn)行機(jī)制，決定了以何種方式實(shí)施民生工程，以高效、公平供給來保障民眾與日俱增的需求。借助于鄉(xiāng)村治理的豐富實(shí)踐，一旦上升到學(xué)理層面則更需要探究本源性的發(fā)展難題在何處。延伸于此意在于說明，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)需要理論指導(dǎo)，理論和實(shí)踐之間總是穿印著交叉點(diǎn)，絕非一組平行線永不相交。中國(guó)農(nóng)村基層治理實(shí)踐孕育理論，加以總結(jié)和梳理即能夠用以指導(dǎo)實(shí)踐。在民生工程推進(jìn)組織體系中，基層組織(業(yè)務(wù)部門)處在核心層，創(chuàng)新治理方式尤為必要。根據(jù)筆者獲得的第一手調(diào)查資料，后文以民生工程資金供求關(guān)系為主線，項(xiàng)目實(shí)體為分析內(nèi)容，關(guān)注對(duì)象是基層政府與部門，另一主體則是農(nóng)村基層民眾。以鄉(xiāng)村治理為題展開論述，勾勒農(nóng)村民生工程項(xiàng)目治理體系及范疇，分解和概述民生項(xiàng)目治理困局，以及影響工程項(xiàng)目推進(jìn)的有利或不利因素。以構(gòu)建惠民工程項(xiàng)目的供求關(guān)系理論為主線條，通過一連串故事來描繪三主體(頒布惠民政策的國(guó)家、執(zhí)行政策的地方和基層政府、受政策惠顧的農(nóng)村民眾)的互動(dòng)，細(xì)分公路、水利硬項(xiàng)目與社會(huì)保障和反貧困三大內(nèi)容體系，展示社會(huì)安撫措施和民眾利益訴求的互動(dòng)關(guān)系。

二、農(nóng)村公路與水利設(shè)施工程建設(shè)依靠誰

(一)向農(nóng)村蔓延的村村通工程

講述鄉(xiāng)村發(fā)展故事和基層治理困局，將其嵌入城鎮(zhèn)化背景當(dāng)中尤為必要，此為中國(guó)大轉(zhuǎn)型時(shí)代實(shí)踐內(nèi)容的重要組成部分。國(guó)家為推進(jìn)小康社會(huì)進(jìn)程，2006年后工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，盯住居住在農(nóng)村的農(nóng)民群體。從全國(guó)范圍看，基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下延伸。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容繁多，極具公共性質(zhì)的項(xiàng)目主要是交通(主要有村屯內(nèi)的道路硬化，多數(shù)建為三級(jí)、四級(jí)公路)和水利(農(nóng)田灌溉水利建設(shè)、地頭儲(chǔ)水設(shè)施建設(shè)、人畜飲水蓄水池、水庫大壩加固及河道防洪堤工程等)。其中，僅公路建設(shè)一項(xiàng)就基本可以概括鄉(xiāng)村的全部政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[9]。一句話概括即為“路，終歸是那一條路”*轉(zhuǎn)自：韋伯《農(nóng)民到法國(guó)公民》(Weber，1976)。。公開報(bào)道顯示，2014年SZ縣農(nóng)村公路建設(shè)計(jì)劃新開工98.2公里，總投資1.38億元，其中，中央補(bǔ)助資金5 825萬元，其余部分由省、市、縣自籌*參見：http://epaper.qjrb.cn/html/2014-05/12/content_8252.htm，最后訪問日期：2015年7月27日。師宗縣農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目：大同至梭峰公路的阿那黑村委會(huì)段3.4公里、龍慶至莊科25.7公里、五龍至花桂30.1公里、小高良至窩德21公里、彎彎田至泥槽3公里、龍甸至阿白15公里，路面結(jié)構(gòu)為山嶺重丘區(qū)四級(jí)公路的水泥混凝土路面和瀝青混凝土路面。。2013年，國(guó)家交通運(yùn)輸部、省交通運(yùn)輸廳和市交通運(yùn)輸局曾安排1.95億元固定資產(chǎn)投資，以期改造農(nóng)村公路149.5公里*其中，中央車購(gòu)稅資金1.07億元，地方配套資金8 811.5萬元，師宗縣擬計(jì)劃財(cái)政安排配套資金2 008.2萬元。；縣鄉(xiāng)道改造工程項(xiàng)目1個(gè)*集中連片特困地區(qū)，高良至布勒農(nóng)村公路改造36公里，涉及高良鄉(xiāng)的設(shè)里、籠嘎、壩林3個(gè)村委會(huì)。，通瀝青(水泥)路建設(shè)項(xiàng)目14個(gè)，涉及19個(gè)村委會(huì)*參見：http://www.qjrb.cn/2013-07/11/content_259611.htm，最后訪問日期：2015年7月27日。。調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公路建設(shè)方面，村中建房占道，由于無補(bǔ)償資金，村內(nèi)房屋、土地征(拆)工作推進(jìn)艱難，道路被修窄；在庫區(qū)移民項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)，類似村內(nèi)打通的工程，群眾積極性則較高。

以“大同至西舍古公路”項(xiàng)目建設(shè)為例，該條公路全長(zhǎng)25.57公里；該路段于2013年就納入曲靖市通村公路硬化建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，擬改建為水泥混凝土路面，路基寬6.5米，路面寬3.5米，該項(xiàng)工程總投資概算額是2 443萬元；據(jù)報(bào)道該公路建成通車后，將為2個(gè)鎮(zhèn)7個(gè)村委會(huì)7 120戶29 398人的出行提供快捷的交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)保障，地方文字報(bào)道還使用這樣的話語“為公路沿線群眾脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展夯實(shí)交通基礎(chǔ)”*參見http://www.ynsz.gov.cn/news/a/201311/0229285630.htm，最后訪問日期：2015年7月27日。。該條路的開通時(shí)間是2015年6月。在“大同至西舍古四級(jí)公路(一標(biāo)段)”的工程概況公示牌上這樣寫著：施工路段10公里，開工時(shí)間：2013年11月11日，竣工時(shí)間：2014年6月1日，總投資額約 1 049萬。開通時(shí)間被“提前”了1年，換句話說修建時(shí)間被“后延”1年。以此為例意在說明，鄉(xiāng)村聯(lián)通工程項(xiàng)目資金籌集主體明確，實(shí)施進(jìn)度受地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、縣鄉(xiāng)基層政府配合程度、民眾支持程度、施工單位資金實(shí)力和自然地理?xiàng)l件等因素共同影響。稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村公共品供給主要采取的方式是項(xiàng)目制，因此而深陷對(duì)“代理人”的“激勵(lì)”不足困局。一旦地方政府和基層組織調(diào)動(dòng)不起來，就會(huì)發(fā)生項(xiàng)目“進(jìn)村”困境，從而造成國(guó)家供給農(nóng)村公共品的“最后一公里”難題[5]。短時(shí)期內(nèi)，工程建設(shè)質(zhì)量、對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的作用效力都難以進(jìn)行評(píng)估，有待長(zhǎng)期社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐來檢驗(yàn)。

(二)從生命之源頭抓起：農(nóng)村水利工程建設(shè)

早在2001年，國(guó)務(wù)院就發(fā)文提出要推進(jìn)農(nóng)村飲水困難工程建設(shè)，并要求盡快解決人畜喝水問題。2005年，國(guó)家層面的提法則將“解決飲水困難”改為“解決飲水安全”，同年啟動(dòng)農(nóng)村飲水安全應(yīng)急工程，與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)用水相關(guān)的部委提出在兩年內(nèi)解決2 000余萬農(nóng)村人口飲水安全問題。2008年，中國(guó)農(nóng)林水事務(wù)支出1 821.51億元*一般而言，“農(nóng)林水事務(wù)”類科目反映政府農(nóng)林水事務(wù)支出。包括：農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、水利支出、南水北調(diào)支出、扶貧支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、其他農(nóng)林水事務(wù)支出等。，完成預(yù)算的125.6%；相關(guān)報(bào)告給出此項(xiàng)指出其超出預(yù)算的主要原因：“根據(jù)中央有關(guān)決定，增加雨雪冰凍災(zāi)害林業(yè)生態(tài)恢復(fù)資金和集體林權(quán)制度改革經(jīng)費(fèi)155億元、良種補(bǔ)貼52.7億元、南水北調(diào)水利工程建設(shè)支出15.7億元，以及加大對(duì)防汛抗旱、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等的支持力度?！?參見http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/zhongguocaizhengjibenqingkuang/zgczjbqkfl/201001/t20100119_261875.html，最后訪問日期：2015年7月17日。2012年，全國(guó)農(nóng)林水事務(wù)支出5 996.06億元，完成預(yù)算的109.2%，原因是，“預(yù)算執(zhí)行中增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、特大防汛抗旱、重大水利工程和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、小型病險(xiǎn)水庫和中小河流治理等方面的投入”*參見http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201306/t20130629_942538.html，最后訪問日期：2015年7月17日。。2012年3月，云南省委、省政府在昆明召開全省水利建設(shè)和抗旱減災(zāi)工作會(huì)議。數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間全省共完成水利、水電投資768億元，約為上一個(gè)5年的3倍。其中，2011年，全省水利投資額就達(dá)201.2億元；此數(shù)據(jù)是繼2009年突破100億元之后，再一次突破200億元。述說其中的主要原因，緣起2009年和2010年西南地區(qū)發(fā)生大旱并成災(zāi)。針對(duì)于此，周靖祥在早前的文章[10-11]中就已指出：“旱災(zāi)過后，人們急于思考的是農(nóng)村發(fā)展出路何在，抗擊災(zāi)害遠(yuǎn)不如防災(zāi)的意義深遠(yuǎn)和重大。”*參見周靖祥等(2013)，該文完成于2011年，2013年刊發(fā)。按照相關(guān)文件的部署，“十二五”期間要努力建成200萬個(gè)以上“五小水利”工程，實(shí)現(xiàn)1 400萬農(nóng)村人口飲水安全工程建設(shè)目標(biāo)。在10年間，云南省水利投入的總量要達(dá)到3 000億元*參見http://yn.yunnan.cn/html/2012-03/22/content_2107509.htm，最后訪問日期：2015年7月29日。。

為此，列舉部分具有代表性的水利工程建設(shè)項(xiàng)目(表1)。給出其難易程度評(píng)價(jià)，并著眼于工程建設(shè)有利或不利因素梳理；在供給有限、確定的情況下，從需求方闡釋建設(shè)時(shí)的配合與不配合、建成后管理好與不好等問題，并將原因總結(jié)如下：其一，缺水的剛性需求使得項(xiàng)目落實(shí)較為容易，尤其是飲用水資源短缺地區(qū)；也有部分項(xiàng)目建設(shè)資金來源是非專項(xiàng)支出，加之村集體強(qiáng)力配合，水源性缺水地區(qū)的工程推進(jìn)呈現(xiàn)“水到渠成”大結(jié)局。其二，部分項(xiàng)目推進(jìn)較為困難，緣起于工程資金短缺，村民的集體(共享)意識(shí)淡薄，村集體組織人員內(nèi)部關(guān)系緊張；水源較少的村莊，村小組在建設(shè)中執(zhí)行不力，并由于村落內(nèi)家戶分布發(fā)散，部分項(xiàng)目因村民需求不足、資金短缺等原因致使項(xiàng)目難以建成，半途而廢。其三，項(xiàng)目運(yùn)行良好的有利因素有村集體協(xié)同配合，項(xiàng)目資金缺口小，管理得當(dāng)；部分為改造工程，維護(hù)管理有序，工程建設(shè)有前期使用和需求基礎(chǔ)。其四，部分飲水、農(nóng)業(yè)灌溉水利工程低效使用甚至無用，管理混亂，項(xiàng)目實(shí)施過程中村小組不作為，更毋庸談及后期管理維護(hù)；接水到戶后不收水費(fèi)(自流水源)，以至于缺乏管理資金，一旦出問題就找水管部門；工程實(shí)施時(shí)群眾支持，熱情高漲，公共工程項(xiàng)目從未進(jìn)村；缺乏后管理資金，類似公共品管理主體缺位，公共利益意識(shí)不足，僅使用1年就廢棄，次年之后連水管都被村民私分、拿走占為己有。其五，因地制宜推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，供給與需求相吻合，地理和技術(shù)等原因也會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)效率和水平。水池高程選址將就自流水位，飲水難以覆蓋全部村民戶，村民不希望看到有人“搭便車”；做大工程不服水土，量身定做微型工程少；小水利功能不小(五?。盒∷选⑿翁?、小水渠、小泵站、小水池)，易于實(shí)施，資金到位。

表1 水利設(shè)施與公路建設(shè)工程項(xiàng)目情況

①另據(jù)報(bào)道：大同街道經(jīng)過反復(fù)研究，深入11個(gè)村(社)走訪調(diào)查，認(rèn)真做好項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)劃等相關(guān)工作，累計(jì)投資290．46萬元在黑那、糯白、石碑、阿梅者4個(gè)村(社)新建彩虹水窖618口，每口水窖煙草部門補(bǔ)助4000元，可蓄水20立方米，采用鋼?；炷嗤翝补?，近期已全面完工并投入使用，為烤煙生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。http：//ynsz．gov．cn/news/a/201506/0280065006．htm。

注：根據(jù)調(diào)查整理而成，項(xiàng)目性質(zhì)在政治性、經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性三性之間選擇，依據(jù)進(jìn)度安排兼顧考慮其他影響因素進(jìn)行歸類；其中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包括中央和地方。#表示只投資不投工，$表示投工多投資少。項(xiàng)目建設(shè)與管理難易程度評(píng)估：***表示比較容易，**表示相對(duì)容易，*表示較為困難。

(三)農(nóng)村硬的基礎(chǔ)設(shè)施供給思考

在此，我們將以水利設(shè)施工程建設(shè)為例構(gòu)建基于供求關(guān)系的理論框架(圖1)，參與主體的對(duì)接關(guān)系如箭頭所示。在此內(nèi)容體系中，街道辦事處(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)站所)水務(wù)部門的特殊地位得以體現(xiàn)。由于公共品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和外部性，而且競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)不可能達(dá)到公共物品供給的帕累托最優(yōu)，也無法滿足社會(huì)對(duì)此類產(chǎn)品的需求，特殊的供求關(guān)系決定了政府在供給方面必須起主導(dǎo)作用。在中國(guó)，中央政府及部門是供給的“總領(lǐng)頭”，省級(jí)、縣級(jí)部門與國(guó)家部委對(duì)接，因地制宜制定和貫徹切合地方特點(diǎn)的配套政策。局限于公共品供給層級(jí)的討論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及部門主要負(fù)責(zé)政策落實(shí)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地。2001年以來，國(guó)家快速推進(jìn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)；但是重復(fù)建設(shè)、低效能和錯(cuò)位供給的問題也快速出現(xiàn)。相關(guān)研究將導(dǎo)致公共品供求失衡的原因歸結(jié)為兩點(diǎn)：其一，農(nóng)民利益表達(dá)渠道不暢，僵化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核機(jī)制導(dǎo)致供給缺少動(dòng)力；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府多對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，并以行政命令的手段向村、居委會(huì)分配各項(xiàng)任務(wù)[12]。如圖1所示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)所的主要業(yè)務(wù)工作是建設(shè)項(xiàng)目庫、做好預(yù)算規(guī)劃、開展各項(xiàng)準(zhǔn)備工作、實(shí)施項(xiàng)目以及項(xiàng)目建成的后續(xù)結(jié)算、管理工作等；作為國(guó)家“自上而下”項(xiàng)目安排和民眾“自下而上”設(shè)施需求的主要接洽者，水務(wù)部門能夠決定國(guó)家政策效能有多大，以及諸如飲水設(shè)施這樣的公共品的供給效率。

在現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體系結(jié)構(gòu)中，基層管理部門起著承上啟下的作用。諸如水利、公路這樣的基層設(shè)施建設(shè)，還包括民房建設(shè)等，也只是再造鄉(xiāng)村面貌；雖然硬件條件與城鎮(zhèn)接軌，然而鄉(xiāng)村民風(fēng)等軟環(huán)境建設(shè)、民生改善等還留有更多空白區(qū)域。就各級(jí)政府和黨委主導(dǎo)的鄉(xiāng)村公共品供求問題而論，國(guó)家(中央)充當(dāng)供給主體角色，省市縣三級(jí)政府兼有次級(jí)供給主體功能；農(nóng)村民眾是公共品的需求者，基層政府與部門則是主要的聯(lián)接者(圖1)。為提高農(nóng)村公共品供給效率，當(dāng)然也可以考慮引入“自下而上決策機(jī)制”，借以優(yōu)化公共品供給體制[5]。但是，作為公共品供求關(guān)系的聯(lián)接主體，基層政府和業(yè)務(wù)部門充當(dāng)著多重角色，收集需求，滿足需求，接洽縣局獲得民生工程項(xiàng)目支持(獲得供給)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村民眾早已形成攀高的土地價(jià)值預(yù)期。一旦推進(jìn)項(xiàng)目必然涉及占地、征地，工程進(jìn)度易被拖延，基層民眾的矛盾處理極為困難，此為推進(jìn)大、中、小工程所面臨的大難題之所在。

路越修越窄，水利設(shè)施建設(shè)建成就被廢棄；筆直的公路被拉彎，水渠、村道走向改變規(guī)劃的方向；路不通、溝渠倒，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給和需求失調(diào)。概言之，一旦啟動(dòng)民生工程項(xiàng)目就會(huì)面臨“填不完的洞，堵不完的口”這一棘手難題，大項(xiàng)目建設(shè)尤其如此。進(jìn)村的大部分項(xiàng)目首先要取得村委會(huì)的支持，上級(jí)委托村級(jí)治理的涉事相關(guān)工作人員來協(xié)同推進(jìn)；一旦遇到棘手、重大難題，調(diào)用村內(nèi)核心人員共同化解。由于各個(gè)村莊差異較大，項(xiàng)目實(shí)施全程任何環(huán)節(jié)都會(huì)遇到村內(nèi)工作人員的不合作。在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，化解難題的主要方式是抓村內(nèi)核心、得力工作人員分擔(dān)部分協(xié)調(diào)事務(wù)工作。當(dāng)然，理論和現(xiàn)實(shí)總會(huì)存在差距，一些好的項(xiàng)目設(shè)想落不了地的原因較為復(fù)雜，受制于各種不確定性因素的干擾。結(jié)合具體工作實(shí)踐，激發(fā)了更多的思考：諸如公路、水利這樣的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給工程建設(shè)，需要抓好調(diào)研工作，搞清楚哪些是農(nóng)民真正想要的(得來不易)，那些項(xiàng)目是農(nóng)民可要甚至是不需要的(最終可能變成面子、形象工程，未建成就廢棄)。以自然村為單位摸清底數(shù)，建立臺(tái)賬，突出公共工程建設(shè)重點(diǎn)；嚴(yán)格制定推進(jìn)工作任務(wù)的實(shí)施方案和工程進(jìn)度表，強(qiáng)化工作落實(shí)，構(gòu)建項(xiàng)目社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性的跟蹤評(píng)估體系。諸如水、電、路的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給(民生工程建設(shè))還需通盤考慮，要不要建、為誰建、靠誰建、建成之后又會(huì)怎樣等戰(zhàn)略問題更值得深度研究。

圖1 基層水務(wù)所工作業(yè)務(wù)及項(xiàng)目實(shí)施過程

三、反貧困工作推進(jìn)機(jī)理邏輯：上下聯(lián)動(dòng)

1982年12月，憲法規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，并嚴(yán)格執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)性工作掌握著治理權(quán)，在農(nóng)村設(shè)立村民委員會(huì)，以此確立“鄉(xiāng)政村治”體制運(yùn)行模式*到1985年，人民公社全部解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此成為基層的政權(quán)組織。。縣和鄉(xiāng)上下級(jí)關(guān)系的形成，主要是通過政府部門，即“條條塊塊”雙重領(lǐng)導(dǎo)的“七站八所”來推動(dòng)，其中“所”的性質(zhì)是政府機(jī)構(gòu)，“站”的性質(zhì)是行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)。在1983年中央文件中對(duì)公社治理的范圍調(diào)整作了松散性的指示，給地方留下較大的操作空間和靈活性，由此導(dǎo)致一段時(shí)期內(nèi)建制鎮(zhèn)的數(shù)量猛增。1984年，鄉(xiāng)的建制數(shù)量突然增加5萬多個(gè)，達(dá)到8萬5千多個(gè)，1986年后又開始減少，1992年和1983年的數(shù)量相當(dāng)。從1986年開始，各地開展了“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”工作，建制鄉(xiāng)的數(shù)目從1985年的8.3萬個(gè)左右下降到1988年的4.5萬個(gè)左右。此內(nèi)容實(shí)為說明，統(tǒng)一大國(guó)治理體系結(jié)構(gòu)中，處于末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是被置于改革的最前沿。

(一)國(guó)家戰(zhàn)略推進(jìn)和地方基層組織的實(shí)際行動(dòng)

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013云南省貧困人口數(shù)量是661萬，貧困發(fā)生率為17.8%，此比例僅低于西藏、甘肅、貴州和新疆等4省區(qū)。據(jù)報(bào)道，2014年6月10日，SZ縣D街道成立扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，組織各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、各聯(lián)村組長(zhǎng)和各村社黨總支書記、主任、副主任共52人召開了業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，正式啟動(dòng)農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作。此次D街道扶貧對(duì)象建檔立卡貧困戶人口控制為11 364人，貧困村委會(huì)(社區(qū))建檔立卡的數(shù)量控制為7個(gè)*http://www.ynsz.gov.cn/news/a/201406/0248300056.htm，最后訪問日期：2015年7月25日。。從國(guó)家下發(fā)文件到基層行動(dòng)的時(shí)間間隔約2個(gè)月左右，國(guó)家、省、市(地區(qū))、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處中間隔著4層行政。為展示國(guó)家上層和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層互動(dòng)場(chǎng)景，摘錄相關(guān)文件表述內(nèi)容：以2013年農(nóng)民人均純收入2 736元(相當(dāng)于2010年2 300元不變價(jià))的國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)；采取規(guī)模控制，各省將貧困人口識(shí)別規(guī)模逐級(jí)分解到行政村；貧困戶識(shí)別要以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的方式，整戶識(shí)別。2014年年底前，在全國(guó)范圍內(nèi)建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)電子信息檔案，并向貧困戶發(fā)放《扶貧手冊(cè)》；以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)*國(guó)務(wù)院扶貧辦根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見>的通知》(中辦發(fā)〔2013〕25號(hào))精神，發(fā)布《<扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案>的通知》(2014年4月2日)。參見http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201404/196475.html，最后訪問日期：2015年7月26日。。根據(jù)我們的調(diào)查，精準(zhǔn)扶貧工作的要領(lǐng)是：進(jìn)村入戶、調(diào)查摸底、建檔立卡、“對(duì)癥下藥”。在《2014年政府工作報(bào)告》中也有相關(guān)文字著墨：“地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶；引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧事業(yè)；2014年再減少農(nóng)村貧困人口1 000萬人以上；我們要繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，決不讓貧困代代相傳?！?參見http://politics.people.com.cn/n/2014/0315/c1001-24641780.html，二一四年三月五日(第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議)。

依據(jù)反貧困工程推進(jìn)事項(xiàng)，反觀程序設(shè)計(jì)即可簡(jiǎn)單勾勒各個(gè)階段的難題所在，以及實(shí)施過程中極易引發(fā)矛盾的環(huán)節(jié)。據(jù)我們的調(diào)查，由于各級(jí)部門對(duì)反貧困和救助工作的重大社會(huì)意義思想認(rèn)識(shí)不到位，以至于縣級(jí)及以下政府、部門，在工作推進(jìn)過程中往往會(huì)片面地認(rèn)為反貧困工作是民政等少數(shù)部門之事，即便是共同參與也總是缺乏主動(dòng)性、協(xié)同性和自覺性，由此各個(gè)部門都出現(xiàn)了“等、靠、要”的思想。工作執(zhí)行過程中，反貧困和救助理念較為落后，基層政府領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人甚至于認(rèn)為反貧困工程等同于分配國(guó)家與省級(jí)財(cái)政款物，一旦分配完畢，工程就結(jié)束了。從根本上講，基層部門和農(nóng)村民眾處于各項(xiàng)反貧困政策、法規(guī)不完善時(shí)代環(huán)境中。調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然D街道各項(xiàng)面向農(nóng)村的單項(xiàng)社會(huì)救助制度正在逐步建立和健全，但更多的是執(zhí)行上級(jí)政府及相關(guān)部門的行政命令；從國(guó)家、省級(jí)層面講，反貧困工作中的農(nóng)村社會(huì)救助尚未取得立法保障，以至于面對(duì)基層(村委會(huì)和村小組)亂治卻無法可依。在SZ縣不同村莊調(diào)研幫扶對(duì)象和未得助者時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分村莊出現(xiàn)較為嚴(yán)重的救助資金錯(cuò)配問題，困難民眾的農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療等激起重重矛盾?？傮w而言，矛盾產(chǎn)生的源頭出現(xiàn)在村(居)委員會(huì)和村小組，要想提高反貧困工作質(zhì)量還需從源頭抓起(圖2)。

圖2 農(nóng)村居民最低社會(huì)保障和反貧困工作進(jìn)程

(二)基層政府反貧困工作實(shí)踐困境

在學(xué)理層面、實(shí)踐中，扶貧對(duì)象又被稱作“貧困人口”；社會(huì)各界對(duì)大幅減少扶貧對(duì)象，普遍存在著這樣兩種模糊認(rèn)識(shí)，一種是“快速論”，另一種是“難度論”。根據(jù)我們的調(diào)研，縣域范圍內(nèi)所轄村莊扶貧對(duì)象的增減，主要取決于農(nóng)民純收入水平和增速；在一定時(shí)期、區(qū)域范圍內(nèi)，影響反貧困工程成績(jī)的最主要因素有國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)、地方扶貧方式和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)、微觀經(jīng)濟(jì)組織方式等。從技術(shù)層面講，如何鑒別貧困，貧困幫扶、補(bǔ)助基金給誰？授人以魚不如授人以漁！在D鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)土熟人社會(huì)的人情、社會(huì)關(guān)系對(duì)反貧困工程推進(jìn)所產(chǎn)生的影響不容低估，嚴(yán)重影響了甄別體系的“精準(zhǔn)”性。再回到最低社會(huì)保障問題上，針對(duì)中國(guó)保障對(duì)象確定的復(fù)雜性和艱難性的研究提出建立農(nóng)村最低保障家庭收入核查機(jī)制。具體有：數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，家庭收入評(píng)估計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)動(dòng)機(jī)制還包括申請(qǐng)機(jī)制、核查機(jī)制、評(píng)議機(jī)制、審批機(jī)制等[13]。各地區(qū)基層治理存在的通病是好的思路、方式和方法總得不到有效落實(shí)。為形象地展示出村民與村支書在低保定人上的表演，且看2006年一則關(guān)于河南省登封市潁陽鎮(zhèn)李莊村的新聞報(bào)道：“村民們說，低保是國(guó)家用來扶持貧困戶的，但低保在村支書手中卻變成了萬能的賺錢工具。在李莊，死人可以享受低保，富人可以享受低保，村里欠村民的拉沙款、工資錢，村支書欠別人的買肉賬等都能用低保來抵償，惟獨(dú)送不起禮的窮人吃不上低保。國(guó)家的最低生活保障制度在李莊村確實(shí)變了味?！?參見：“誰是農(nóng)村低保對(duì)象”，http://www.dahe.cn/hnxw/yw/dyw/t20060728_593425.htm，最后訪問日期：2015年8月8日。

實(shí)施農(nóng)村最低保障政策過程中，農(nóng)村民眾心存“看不慣但又能怎樣的”的敵意心態(tài)，此現(xiàn)象的出現(xiàn)只是鄉(xiāng)村治理復(fù)雜性問題之一，是否會(huì)因此衍生出更多的“暗自反抗”情緒？通常而言，單獨(dú)的個(gè)人往往會(huì)為其利益而努力，一旦行為所對(duì)抗的是具有普遍性的公共政策(諸如最低保障、安居工程等)，那么，即使引起了村集體內(nèi)部成員內(nèi)心的強(qiáng)烈不滿，集體行動(dòng)的抗議一般也不會(huì)出現(xiàn)。原因是個(gè)人理性會(huì)告誡自己，個(gè)體行動(dòng)如果得不到其他村內(nèi)成員的響應(yīng)，最終不但得不到任何收益，反而要自身承擔(dān)被懲罰的直接、間接后果。根據(jù)奧爾森的闡釋，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益[14]。在不公平對(duì)待所衍生的集體行動(dòng)中，當(dāng)抗?fàn)幦〉贸晒?，各成員都有機(jī)會(huì)能從中獲益。即使所有的改革對(duì)象都是有理性的和尋求自我利益的，但是，恰恰是因?yàn)榇蠹也恍袆?dòng)，最終都受損，得利者仍舊是鄉(xiāng)村治理的“裁判員”。即便鄉(xiāng)村社會(huì)民憤再多，埋怨聲音四起，也終久不會(huì)對(duì)治理者形成約束機(jī)制?？棺h不公平集體行動(dòng)的實(shí)施較為困難，因?yàn)椤皹尨虺鲱^鳥”，沒有人愿意成為這一行動(dòng)的組織者。當(dāng)激勵(lì)機(jī)制缺乏時(shí)，這一行動(dòng)便很難組織起來。同時(shí)，互不信任感和狹隘的忠誠(chéng)感意味著社會(huì)缺少組織化。概述發(fā)達(dá)國(guó)家在反貧困政策領(lǐng)域中的一個(gè)明顯的變化就是策略變化：從對(duì)制度的干預(yù)轉(zhuǎn)向了對(duì)家庭和個(gè)人的干預(yù)。概括起來，政策理念包含：其一，注重對(duì)人力資本的投資；其二，反貧困政策要根據(jù)生命周期的不同階段的需要進(jìn)行干預(yù)，即生命周期理論；其三，重視貧困的預(yù)防，即社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理理論[15]。城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)已經(jīng)破壞了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理方式的基礎(chǔ)，要想能夠從根源上改良鄉(xiāng)村治理，當(dāng)下和未來，為防患于未然，就必須依賴于村內(nèi)成員自生約制能力。當(dāng)我們?cè)噲D通過深度研究努力找到一個(gè)問題的答案時(shí)，也即人類社會(huì)發(fā)展的理想狀態(tài)是什么時(shí)，其實(shí)，答案就在那些處于貧困邊緣的人們，只需分門別類歸總“你所期望的社會(huì)應(yīng)當(dāng)是什么樣的”應(yīng)答的表述即可。

(三)困局何在

自從人類社會(huì)開始積極活動(dòng)，貧困與致富就相隨相伴，貧富懸殊始終持續(xù)存在(相對(duì)貧困是永恒的，絕對(duì)貧困是暫時(shí)的)。深究絕對(duì)貧困，需要抓住貧困的相對(duì)性特征。耳熟能詳?shù)脑捳Z任何世代都可以找到與之對(duì)應(yīng)的社會(huì)狀態(tài)，“朱門酒肉臭，路有凍死骨”“陶盡門前土，屋上無片瓦”“不患寡而患不均”。1949-1977年，中國(guó)整體上都是貧困的，概括社會(huì)形態(tài)的特征可以使用“貧而均”三個(gè)字。1978年之后，允許一部分先富裕起來，時(shí)隔30余年，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤案欢痪薄＜幢闳藗兛梢悦庥陴囸I，也就是說在消除絕對(duì)貧困的條件下，相對(duì)貧困依然存在。正值鄉(xiāng)土社會(huì)向著城市社會(huì)轉(zhuǎn)變，各種社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等難題中，需要將經(jīng)濟(jì)上的不平等放在討論的首要位置上。調(diào)研觀察獲得證據(jù)之后，再深入地審讀中央文件，頂層設(shè)計(jì)做得尤其精湛；而當(dāng)我們調(diào)研時(shí)，基層政府和部門的工作人員并未認(rèn)真領(lǐng)會(huì)，受專業(yè)素質(zhì)、分析能力的影響，長(zhǎng)期性跟蹤、動(dòng)態(tài)觀察和深度研究工作僅僅是停留于文件上。縱觀而論，依靠項(xiàng)目制來推進(jìn)農(nóng)村扶貧(反貧困)工作出現(xiàn)角色倒置與目標(biāo)錯(cuò)位，涉及的組織和個(gè)人有：資源主體、執(zhí)行主體、參與主體與受益主體。究其原因，由于各類扶貧項(xiàng)目被地方各種權(quán)力與利益關(guān)系所綁架，使結(jié)果與初衷出現(xiàn)背離[16]。依據(jù)我們的調(diào)研和觀察，考慮可操作性，針對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”設(shè)計(jì)識(shí)別貧困的有力工具：家庭月度用電量或電費(fèi)，飲水工程落實(shí)到位偏遠(yuǎn)山區(qū)還可以借助繳納水費(fèi)或用水量*2017年春節(jié)期間，作者與有關(guān)部門和公司負(fù)責(zé)人聯(lián)系，收集到師宗縣全縣12萬多戶用電量數(shù)據(jù)，確實(shí)能夠很好地反映出村莊和家庭貧困以及城鄉(xiāng)差距。相關(guān)內(nèi)容在后續(xù)研究中將深入展示，時(shí)間跨期為：2016年1月至2016年2月共計(jì)14個(gè)月的面板數(shù)據(jù)。。此部分文字即為動(dòng)態(tài)的甄別、監(jiān)測(cè)機(jī)制構(gòu)建內(nèi)容，找準(zhǔn)對(duì)象、搞對(duì)問題，精準(zhǔn)對(duì)口扶貧才是長(zhǎng)久之計(jì)。

結(jié)合西部?jī)?nèi)陸SZ縣基層(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道)的調(diào)研，梳理治理困惑如下：其一，涉農(nóng)民生工程項(xiàng)目的工作經(jīng)費(fèi)核算機(jī)制缺失，按人、按工作量，超出部分通過其他渠道籌集；其二，涉及民生項(xiàng)目，?？顚Ｓ?，極少備有項(xiàng)目推進(jìn)配套資金；其三，調(diào)動(dòng)工作積極性，基層工作人員的激勵(lì)機(jī)制不只是薪酬、晉升問題；其四，多干不如少干，抑或是不干，結(jié)果都一樣。在內(nèi)陸地區(qū)不同地域基層政府、部門年輕工作人員缺乏動(dòng)力，究其原因如下：其一，薪酬待遇是基本問題，但并不是影響基層治理的第一重要性難題，大鍋飯思想還在起作用，以至于具體工作推進(jìn)過程中產(chǎn)生激勵(lì)不相容內(nèi)部治理難題；其二，基層業(yè)務(wù)部門站、所長(zhǎng)在其任期內(nèi)萌生成長(zhǎng)困惑，組織上的決定還守著底線，永久、持續(xù)的機(jī)制尚未形成。事在人為，縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有類似問題，實(shí)干之人總是處在基層工作第一線，以至于行動(dòng)總是在風(fēng)口浪尖上；基層工作單位常有懶、閑、散人員，人多但又缺少做工作的人是業(yè)務(wù)開展的主要約束。

四、民生工程建設(shè)破題：鄉(xiāng)土社會(huì)安撫視角

(一)地方政府行動(dòng)可能會(huì)剝奪農(nóng)地的社會(huì)保障功能

2015年，國(guó)家業(yè)已主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革，試點(diǎn)將良種補(bǔ)貼、種地(糧)直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼這“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。按照財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布的指導(dǎo)意見*參見2015年5月13日財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部合發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》(財(cái)農(nóng)〔2015〕31號(hào))，在闡述“必要性”時(shí)有這樣的一段文字：自2004年起，國(guó)家先后實(shí)施了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策效應(yīng)遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調(diào)整完善。，各省部分縣市已經(jīng)開啟了三項(xiàng)補(bǔ)貼“合一”的試點(diǎn)工作，80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金、種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼，用于保護(hù)耕地地力；20%的農(nóng)資補(bǔ)貼、種糧大戶補(bǔ)貼和三項(xiàng)補(bǔ)貼的增量資金，集中支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2015年，實(shí)施了近10年的涉農(nóng)補(bǔ)貼改革出現(xiàn)大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，各地把補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間推延。到2016年，此項(xiàng)改革在全國(guó)范圍推開。按照新出臺(tái)的指導(dǎo)意見，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金可以為糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體貸款提供信用擔(dān)保。2015年7月，《人民日?qǐng)?bào)》記者對(duì)行將在全國(guó)鋪開的補(bǔ)貼改革展開調(diào)查*參見馬躍峰：《糧食補(bǔ)貼，到位了嗎？》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年7月26日第9版。，給出一個(gè)簡(jiǎn)單的杠桿效應(yīng)算例：按被調(diào)查縣2014年1.5億元(農(nóng)資綜合)補(bǔ)貼額核計(jì)，20%即3 000多萬元；若將此筆資金返給縣級(jí)政府，可撬動(dòng)1.8億元的放貸規(guī)模，按每家貸款30萬～100萬元，可支持100多個(gè)農(nóng)民合作社、種糧大戶。在繪制的“良種補(bǔ)貼發(fā)放流程圖”中，記者給出了工作推進(jìn)耗時(shí)——約3個(gè)月的問題(發(fā)放的流程如下圖3)。結(jié)合筆者近年來在各地農(nóng)村展開調(diào)查與思考，或?qū)⑸涎蒉r(nóng)民和大戶的土地爭(zhēng)奪戰(zhàn)，與曾經(jīng)在城市(鎮(zhèn))發(fā)生的如出一轍。

圖3 良種補(bǔ)貼發(fā)放流程圖

注：筆者結(jié)合SZ縣調(diào)研進(jìn)行了部分修正，縣級(jí)政府和部門制定具體實(shí)施方案時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦的農(nóng)統(tǒng)部門也在起主導(dǎo)性作用，主要有農(nóng)機(jī)、土地管理、財(cái)政、水務(wù)、民政等部門。

對(duì)中國(guó)而言，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展之路不可能復(fù)制發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，需要因地制宜跟上人地關(guān)系調(diào)整的步伐，才能夠走出不一樣的發(fā)展道路*參見周靖祥：《規(guī)?；r(nóng)業(yè)應(yīng)有中國(guó)式選擇》，《上海證券報(bào)》2014-08-20(A02)。。在沒有建立起完善的商業(yè)信用體系，嚴(yán)格執(zhí)行有效監(jiān)管制度的情況下，冒險(xiǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；难a(bǔ)貼政策往往會(huì)事與愿違，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展適得其反，依靠生豬補(bǔ)貼推進(jìn)的規(guī)?；呀?jīng)是警示。隨著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村形勢(shì)深刻變化，實(shí)施10多年的補(bǔ)貼政策效應(yīng)遞減、效能降低，迫切需要調(diào)整完善，是否能抓準(zhǔn)時(shí)機(jī)協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作則關(guān)乎國(guó)家政策高效落實(shí)。農(nóng)補(bǔ)政策實(shí)施之初當(dāng)然有其原因，也能夠找到論證各種合理性的理由，轉(zhuǎn)變之事更趨復(fù)雜，需要其他的一系列配套政策，缺乏通盤考慮抓住局部變革則可能上演“補(bǔ)貼吃人”的弊病。

(二)理解以人為本發(fā)展要義

查閱“安撫”的中文解譯，意指“安息、撫慰發(fā)怒或焦慮的人”。對(duì)基層政府而言，它們承載著“向上傳遞民意、向下安撫民眾”的特殊使命。查閱文獻(xiàn)，有關(guān)于城市部門勞工的安撫已經(jīng)有了深度論述。此類研究中具有代表性的文獻(xiàn)即為鄭廣懷一文[16]，該文以勞工管理作為觀察范本來概述“安撫型國(guó)家”治理體系特征，按照形式邏輯歸納起來有：其一，“模糊利益沖突”，就事論事地解決問題，并未構(gòu)建起不同社會(huì)群體的利益協(xié)調(diào)機(jī)制；其二，“言行分離”，即采用政策實(shí)踐來解決問題，而非按照公布的法律法規(guī)和政策本身(政策文本)來解決問題；其三，“點(diǎn)面結(jié)合”，在整體上進(jìn)行“精神安撫”(意識(shí)形態(tài)宣傳)，在個(gè)別問題上則進(jìn)行“物質(zhì)安撫”(如對(duì)堅(jiān)持維權(quán)的農(nóng)民工給予補(bǔ)償)。在基層治理過程中，諸如維護(hù)穩(wěn)定的政策目標(biāo)通常被具體化為“降低信訪總量”的核心要求，基層政府迫于各種壓力通常會(huì)采取“物質(zhì)安撫”策略[17]。在此需要作出說明，作為研究者和黨政部門工作者又如何理解“以人為本”之發(fā)展要義。依靠誰來推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定？謀變發(fā)展又為了誰？回答諸如此類問題，都將取決于局中人(農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民)、參與人(主要基層政府和部門負(fù)責(zé)人)以什么樣的姿態(tài)來闡釋“以人為本”四字之要義。縱觀歷次人口普查主要公報(bào)數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)展難題——老化的人已經(jīng)是一座重壓后來人的可視大山；考慮到城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)變速度、預(yù)期壽命變化，不難得出近10余年來各地農(nóng)村人口生育補(bǔ)給上并未跟上人口轉(zhuǎn)變步伐。20世紀(jì)60、70年代出生一代的養(yǎng)老趨向于社會(huì)化，加之對(duì)2010年后出生一代的照顧壓力加大，不徹底的城鎮(zhèn)化進(jìn)程使農(nóng)村人的發(fā)展問題更加嚴(yán)重(見表2)。

表2 歷次人口普查中的人口結(jié)構(gòu)(單位：萬人)

數(shù)據(jù)來源：依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站普查數(shù)據(jù)整理(http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)。

2005年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)2 975億元，比2004年增長(zhǎng)13.3%。支出劇增的原因是：其一，中央財(cái)政安排農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金662億元*牧業(yè)稅和除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已全部免征，免征農(nóng)業(yè)稅的省份達(dá)28個(gè)，其余3省也有210個(gè)縣(市)免征農(nóng)業(yè)稅，全年減免農(nóng)業(yè)稅減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約220億元，8億農(nóng)民受益。；其二，落實(shí)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”等惠農(nóng)政策，促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收*當(dāng)年，中央和地方共安排了132億元糧食直補(bǔ)資金，在全國(guó)30個(gè)省份實(shí)施糧食直補(bǔ)，6.42億種糧農(nóng)民直接受益；良種補(bǔ)貼資金支出38.7億元，農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金3億元；落實(shí)專項(xiàng)資金55億元，首次對(duì)900多個(gè)產(chǎn)糧大縣直接予以財(cái)力獎(jiǎng)勵(lì)。；其三，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)*參見：http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2006-07/25/content_350732.htm，最后訪問日期：2015年7月17日。。近10余年來，國(guó)家逐年增加的投入額是穩(wěn)定的，中央和地方圍繞民生總投入資金量大，主要投向水利、醫(yī)療、養(yǎng)老等生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性領(lǐng)域(表3)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處等基層工作者的講述，國(guó)家主導(dǎo)的民生建設(shè)工程，業(yè)已改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式。中國(guó)農(nóng)民數(shù)量眾多，如何消除各種不確定性、解決農(nóng)民之困關(guān)乎社會(huì)之穩(wěn)定。鄉(xiāng)村社會(huì)正以前所未有的方式發(fā)生著結(jié)構(gòu)性變遷，這種變遷發(fā)生在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)關(guān)系等諸多領(lǐng)域，在速度、廣度和深度層面均呈現(xiàn)前所未有之勢(shì)[18]。預(yù)測(cè)未來中國(guó)社會(huì)變遷較為困難，但是我們能夠依據(jù)國(guó)家再造鄉(xiāng)村的努力，多舉并重落實(shí)民生政策，增加資金供給推進(jìn)惠民工程建設(shè)。鄉(xiāng)村發(fā)展面貌在變，鄉(xiāng)村治理困局重重。再以扶貧項(xiàng)目、農(nóng)村安居房資金補(bǔ)貼資金為例，各地農(nóng)村普遍存在著進(jìn)入不了門檻的情形，建不起房子自然就無法領(lǐng)取。由于均分的思想在作怪，專項(xiàng)資金不能整合“多補(bǔ)”集中力量攻堅(jiān)難題。與此同時(shí)，亟待完善治理機(jī)制以消除資金整合可能出現(xiàn)的種種弊端：其一，民生工程資金缺口拉大；其二，幫扶的對(duì)象是“富人”而非“窮人”。而且，扶貧開發(fā)項(xiàng)目衍生出新問題，典型表現(xiàn)就是遇到真難題的上訪村民數(shù)逐年增多。雖然國(guó)家不斷增加水利、公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目供給，但有極少數(shù)地方政府和部門不敢和不愿做(一是缺錢，二是勞心)，或不想做(鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層既要?jiǎng)尤藙?dòng)力，甚至還要?jiǎng)渝X)。扶貧項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民而言本是好事，但實(shí)施面臨諸多困惑：受建設(shè)資金約束，地方財(cái)政無法與國(guó)家項(xiàng)目資金配套，市級(jí)及以下財(cái)政資金短缺，難以做到相應(yīng)比例的配套。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在四級(jí)配套制度設(shè)計(jì)下，縣級(jí)及以下落實(shí)過程中主要以義務(wù)工作為重要投入方式。

表3 央、地共促民生發(fā)展的支出行動(dòng)(供給)

注：筆者根據(jù)歷年中央決算報(bào)告公開數(shù)據(jù)整理而成，單位：億元。其中，(1)代表“中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付”民生支出項(xiàng)目主要列舉3項(xiàng)，(2)代表“農(nóng)林水務(wù)支出”，(3)代表“社會(huì)保障與就業(yè)支出”，(4)代表“醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出”。

(三)以安撫實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，關(guān)鍵在于巧妙做到“理論和實(shí)踐”的統(tǒng)一

推進(jìn)農(nóng)村變革，絕非簡(jiǎn)單地、粗莽地認(rèn)為抓好經(jīng)濟(jì)就萬事順路，農(nóng)民家庭、農(nóng)業(yè)發(fā)展暗涵了復(fù)雜的社會(huì)、文化和基層政治等系統(tǒng)性難題?；鶎诱鉀Q農(nóng)村矛盾時(shí)，慣常使用手段不外乎經(jīng)濟(jì)性(利益輸送)、社會(huì)性(安撫為主)和行政性(政治脅迫)等三大方面，或用其中之一，或是雙重并用，或是三管齊下。對(duì)此內(nèi)容不作詳述，前面以水利、公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為例的論述已經(jīng)深入作答?；鶎用癖姞?zhēng)議最大的當(dāng)屬于土地權(quán)益分配，此為城鎮(zhèn)化的外生沖擊；家庭成員分工內(nèi)生于收入變遷，人地關(guān)系合二為一構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主要內(nèi)容。在相關(guān)學(xué)術(shù)研究論述中，有這樣的文字值得揣摩，即“構(gòu)建和諧社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程；理論探討必不可少，但絕非全部；只有通過調(diào)研，面向現(xiàn)實(shí)做學(xué)問，才能對(duì)癥下藥”，只有在實(shí)踐中明晰社會(huì)和諧穩(wěn)定的各種影響因素，才能找準(zhǔn)著力點(diǎn)*參見王琎，李培林：學(xué)術(shù)是社會(huì)的良心[N].光明日?qǐng)?bào),2015-08-06(011).。上至中央，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果僅僅坐在辦公室戲弄“指揮棒”，盲目推進(jìn)，而不針對(duì)民眾展開深入調(diào)研，結(jié)果必然背離工程建設(shè)的惠民初衷。屢見不鮮的面子工程、政績(jī)工程不僅浪費(fèi)涉農(nóng)財(cái)政支出資金，更會(huì)傷害農(nóng)村基層群眾的感情。

利為民所謀，鄉(xiāng)村惠民(民生)工程是國(guó)家項(xiàng)目治理和基層事務(wù)工作的交叉點(diǎn)，其中鑲嵌著復(fù)雜的供求關(guān)系；多層條塊分割治理體系下采取自上而下的協(xié)同作戰(zhàn)推進(jìn)方式，項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)手段主要采用多頭合作的層層發(fā)包。民生工程的初衷是為化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而適得其反的結(jié)果卻拉響了基層亂治的警報(bào)。民眾依照政策應(yīng)該享有，抑或脫離政策意想出來并日漸增多的利益訴求事項(xiàng)接踵而來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作面臨諸多困局：由于上級(jí)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層極其狹窄的公共事務(wù)決策權(quán)限，項(xiàng)目實(shí)施和推進(jìn)過程中公共資金日益短缺，已經(jīng)占位的各級(jí)涉事工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上形勢(shì)變化，以不變應(yīng)萬變解決困難的舉措變得弊端重重。起始于紊亂的鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展過程中需要解決的困難接二連三，鄉(xiāng)村民眾提出合理或不合理的訴求，聲討頻繁出現(xiàn)，多重治理難題早已經(jīng)產(chǎn)生治理體系調(diào)整的倒逼機(jī)制；民生工程推進(jìn)過程中，廣大社會(huì)民眾的經(jīng)濟(jì)利益意識(shí)早已萌動(dòng)，以人口為載體，土地為紐帶，基層政府為前導(dǎo)，一連串的麻煩構(gòu)成了中國(guó)基層治理困局的內(nèi)容體系。

五、啟示和討論

在中國(guó)行政分層級(jí)治理體系結(jié)構(gòu)中，從某種意義上講，縣級(jí)政府和部門居于“決策層”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府和部門則處于“執(zhí)行層”。由于農(nóng)村基層事務(wù)和治理極其復(fù)雜，從民生工程推進(jìn)看，保障實(shí)施過程的連貫性尤其重要?，F(xiàn)存的基層治理方式正在被群眾趨利選擇行為改造，加之村(居)級(jí)主任和支書任期短期化、經(jīng)濟(jì)利益化，村主任選舉過程混亂，基層亂治已經(jīng)對(duì)上層建筑的合法性造成不利影響?；鶎诱?quán)是統(tǒng)一大國(guó)治理的元細(xì)胞，化解基層矛盾需要中央和基層目標(biāo)和手段的協(xié)同聯(lián)動(dòng)；依靠利益輸送、社會(huì)安撫等手段能夠?qū)崿F(xiàn)短時(shí)穩(wěn)定、和諧目標(biāo)，但不適為長(zhǎng)久之計(jì)。立足于中國(guó)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，我們懷有期盼：掃清各種阻攔改革的障礙，各級(jí)政府不能一味地向上迎合，需要共同營(yíng)造“自上而下”(政府施政)和“自下而上”(民眾訴求)互動(dòng)環(huán)境。要想繼續(xù)穩(wěn)定金字塔的治理體系結(jié)構(gòu)，還須形塑和創(chuàng)新網(wǎng)狀治理。理論上，農(nóng)村內(nèi)部一些矛盾會(huì)因人口代際變遷、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)而自然化解，諸如此類的問題可以納入暫時(shí)性范疇；涉及利益分配、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)資源再配置的利害關(guān)系將持久存續(xù)，它們始終會(huì)是基層治理困局的內(nèi)容范疇。

在城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，快速改善人的能力不僅僅只是發(fā)展的目標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)是將其作為促進(jìn)高速發(fā)展的不可或缺的因素，借此生成鄉(xiāng)土社會(huì)治理的穩(wěn)定器。隔行如隔山，我們的局部均衡論述也只是限于農(nóng)村發(fā)展和治理困境，作為研究者難免只看見“森林”而看不見“樹木”，可能未觸及問題的本質(zhì)；局中之人深知公共事務(wù)治理的來龍去脈，任何局外之人的言語表達(dá)、文字呈現(xiàn)很可能只是觸及表層，談經(jīng)論道只能觸及冰山一角。只有深入其中，才能知曉鄉(xiāng)村發(fā)展與治理過程中的諸多困局，就治亂而論，自下而上的變革尤為必要。冷靜觀察中國(guó)社會(huì)大轉(zhuǎn)型，無論是城市(鎮(zhèn)、街道)還是農(nóng)村，基層工作及實(shí)踐的復(fù)雜性根源于以下原因：其一，任何問題都帶有系統(tǒng)性絕非單一性；其二，整個(gè)社會(huì)缺乏信任，信息不公開導(dǎo)致無端猜測(cè)；其三，社會(huì)化小農(nóng)群體已經(jīng)成長(zhǎng)起來，農(nóng)村基層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的各種治理思維、方式方法、處理手段等卻未作適應(yīng)性調(diào)整；其四，由于牽一發(fā)而動(dòng)全身的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)日漸增多，以問題為導(dǎo)向的科學(xué)決策機(jī)制尚未成型，追朔本源、化解風(fēng)險(xiǎn)的治理思路不明。探尋基層治理的治本之策，需要深挖治理難題，整體協(xié)同推進(jìn)；唯有如此，本源性、系統(tǒng)性難題才能夠得以解除。當(dāng)代中國(guó)，基層政府及部門依然是配置性資源和權(quán)威性資源的中心[5]。不只是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在典型的地域差異，時(shí)間順序上東西差異明顯。內(nèi)陸地區(qū)，一元化基層治理代表了中國(guó)的基本制度結(jié)構(gòu)和治理方式；發(fā)達(dá)地區(qū)，治理困境只是反復(fù)印證一元化基層治理體制的內(nèi)在矛盾和無法避免的社會(huì)對(duì)立、沖突而已*據(jù)國(guó)家審計(jì)署2015年第26號(hào)公告(《審計(jì)署關(guān)于2015年6月穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》)顯示，2015年6月，審計(jì)署按照國(guó)務(wù)院部署，對(duì)29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和36個(gè)中央部門(中央企業(yè))針對(duì)“穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施落實(shí)情況”進(jìn)行跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注了水利、交通、棚戶區(qū)改造等重大基礎(chǔ)設(shè)施審批建設(shè)情況，共抽查了362個(gè)單位和258個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，涉及投資額7 149.06億元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)69個(gè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度明顯滯后，涉及項(xiàng)目投資1 540.94億元。實(shí)施緩慢的主要原因：一是水利等建設(shè)項(xiàng)目審批前置事項(xiàng)多、時(shí)限不明確，實(shí)際審批周期較長(zhǎng)；二是一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位，建設(shè)實(shí)施面臨預(yù)期以外的困難較多；三是有的項(xiàng)目引入合作方實(shí)力較弱，社會(huì)資本投入不到位。http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c69268/content.html，最后訪問日期：2015年7月25日。。不容否認(rèn)，觀念、意識(shí)的力量無窮，正如哈耶克所言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，人類的事務(wù)是受思想力量指引的。正是這種信念使我對(duì)這類思考給予高度重視，盡管這些思考對(duì)眼前的事態(tài)所能產(chǎn)生的影響不大[3]。

[1]于建嶸.利益、權(quán)威和秩序——對(duì)村民對(duì)抗基層政府的群體性事件的分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察,2000(4):70-76.

[2]何慧麗,程曉蕊,宗世法.當(dāng)代新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐總結(jié)及反思——以開封10年經(jīng)驗(yàn)為例[J].開放時(shí)代,2014(4):149-169.

[3]艾倫·艾伯斯坦.哈耶克傳[M].秋風(fēng),譯,北京:中信出版社,2014.

[4]周佳,景懷斌.觀念形態(tài)激活對(duì)公共問題決策的影響與機(jī)制[J].公共行政評(píng)論,2015(3):126-150.

[5]周慶智.基層治理:權(quán)威與社會(huì)變遷——以中西部鄉(xiāng)村治理為例[J].學(xué)習(xí)與探索,2014(9):63-72.

[6]李祖佩,鐘漲寶.項(xiàng)目制實(shí)踐與基層治理結(jié)構(gòu)——基于中國(guó)南部B縣的調(diào)查分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2016(8):2-14.

[7]陳家建.項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2013(2):64-79,205.

[8]渠敬東.項(xiàng)目制:一種新的國(guó)家治理體制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2012(5):113-130,207.

[9]周雪光,程宇.通往集體債務(wù)之路:政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給[J].公共行政評(píng)論,2012(1):46-77.

[10]周靖祥,王賢彬,何燕.旱災(zāi)沖擊與農(nóng)村改革:過去、現(xiàn)在和未來(一)[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(2):75-87.

[11]周靖祥,王賢彬,何燕.旱災(zāi)沖擊與農(nóng)村改革:過去、現(xiàn)在和未來(二)[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(3):61-68.

[12]張金榮,孫彥鵬.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的困境與出路[J].紅旗文稿,2015(6):31-32.

[13]劉曉梅.農(nóng)村低保家庭收入核查機(jī)制研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2010(9):89-93.

[14]瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].陳郁,等,譯.上海:上海三聯(lián)書店、上海人民出版社,1995.

[15]景天魁.社會(huì)政策的效益底線與類型轉(zhuǎn)變——基于改革開放以來反貧困歷程的反思[J].探索與爭(zhēng)鳴,2014(10):10-15.

[16]鄭廣懷.勞工權(quán)益與安撫型國(guó)家——以珠江三角洲農(nóng)民工為例[J].開放時(shí)代,2010(5):27-38.

[17]馬原.基層維穩(wěn)實(shí)踐中的“規(guī)范化”形態(tài)與非正式治理——以信訪專項(xiàng)救助資金的運(yùn)作實(shí)踐為例[J].公共行政評(píng)論,2014(6):67-87.

[18]鄭杭生,張亞鵬.社會(huì)記憶與鄉(xiāng)村的再發(fā)現(xiàn)——華北侯村的調(diào)查[J].社會(huì)學(xué)評(píng)論,2015(1):16-23.

(責(zé)任編輯 傅旭東)

The path and logic of the local coordinated governance: An evidence from the coordination of supply and demand of the people’s livelihood projects in D Town,SZ County

ZHOU Jingxiang1，PENG Guoyun2

(1.SchoolofBusiness,UniversityofJinan,Jinan250002,P.R.China; 2.DatongSub-districtOffice,Shizong655705,P.R.China)

The study treats national ministries and provincial government as provider for people’s well-being project fund,rural residents as demand subject,the local government and departments,the village collective organization as the connecting body establishing the relationship between supply and demand.Through the field research,the authors summarize the project promoting puzzle,depict the interaction between the actors and scenes.At the Governance dilemma,in order to seek the goal of a harmonious society,involving people’s livelihood construction needs to adjust management strategies to meet the farmer character and the general population.The situation forces the authorities to design a set of governance strategy.The urbanization is ubiquitous,and the management of rural affairs is becoming more and more complicated.The people’s livelihood projects should not be excessive supply policy,“according to the needs of the construction should be in the light of its general trend” is the foundation of the people’s well-being project construction.Maximizing the social stability of the limited funds,straightening the simple and complex relationship between the state and the villagers,such multi countermeasures can be used to fundamentally eliminate the curing thinking that the national policy is good,but to the grass-roots level would be a mess.

local governance; rural construction; people’s well-being project; homeopathy

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.04.001

Format: ZHOU Jingxiang,PENG Guoyun.The path and logic of the local coordinated governance: An evidence from the coordination of supply and demand of the people’s livelihood projects in D Town,SZ County[J].Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2017(4):1-14.

2017-04-28 作者簡(jiǎn)介：周靖祥(1982-)，男，云南曲靖人，濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院教授，博士，主要從事鄉(xiāng)村治理和城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展關(guān)系研究，Email: zhoujingx@126.com。

D601；C912

A

1008-5831(2017)04-0001-14

歡迎按以下格式引用：周靖祥,彭國(guó)云.基層協(xié)同治理推進(jìn)路徑和生成邏輯——來自SZ縣D鎮(zhèn)民生工程項(xiàng)目供求關(guān)系協(xié)調(diào)的證據(jù)[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(4):1-14.

感謝周靖英在文本寫作過程中提供的資料和數(shù)據(jù)整理工作，周敏、尹家樞、李興發(fā)、李老燕、尚江林、王平等人提供的思路和實(shí)情講述。周靖祥自2005年跟蹤調(diào)查至今，記述發(fā)生在SZ縣乃至D鎮(zhèn)的類似鄉(xiāng)村故事和治理困局，部分文字內(nèi)容取自于當(dāng)?shù)毓_的新聞報(bào)道，以消除讀者將慣常事件與當(dāng)事人進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)；國(guó)內(nèi)其他地方也有類似的鄉(xiāng)村治理故事，在湖南、江蘇、黑龍江、貴州、四川、重慶和山東等地調(diào)研，發(fā)生機(jī)理和上演形式如出一轍，不斷積累起來的在不同地區(qū)的觀察恰恰證明治理弊病的通存性，絕非地方特例與個(gè)案。本研究從開啟調(diào)研到成文的過程實(shí)際是在闡釋“責(zé)任擔(dān)當(dāng)”，通俗表述即為“有些事情總需要有人去做”。