韓瑩瑩 蘇 楊

適應(yīng)人口形勢(shì)，推動(dòng)計(jì)劃生育工作實(shí)現(xiàn)多元共治

韓瑩瑩 蘇 楊

計(jì)劃生育作為基本國(guó)策已有30多年的歷史。近年來(lái)，計(jì)劃生育政策在新的人口形勢(shì)下作出了較大調(diào)整，單獨(dú)兩孩、全面兩孩政策先后實(shí)施，計(jì)劃生育工作內(nèi)容也出現(xiàn)了較大調(diào)整。按中央文件（《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，以下簡(jiǎn)稱《全面兩孩決定》）的提法，即“由控制人口數(shù)量為主向調(diào)控總量、提升素質(zhì)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)并舉轉(zhuǎn)變，由管理為主向更加注重服務(wù)家庭轉(zhuǎn)變”。這種情況下，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，計(jì)劃生育的工作方式也應(yīng)從控制有力但負(fù)面影響較大的行政主導(dǎo)和強(qiáng)制方式逐漸轉(zhuǎn)向群眾自治?？紤]到在這個(gè)轉(zhuǎn)變階段，轉(zhuǎn)變內(nèi)容、重點(diǎn)和方式后的計(jì)劃生育工作任務(wù)還很重，這個(gè)領(lǐng)域須結(jié)合政府和群團(tuán)組織二者的優(yōu)勢(shì)，形成多元共治的局面。

人口形勢(shì)的變化要求計(jì)劃生育轉(zhuǎn)變工作內(nèi)容、重點(diǎn)和方式

我國(guó)的人口形勢(shì)階段變化特征明顯：從過(guò)高生育率的上世紀(jì)80年代，到低生育率尚未形成共識(shí)的“十一五”“十二五”期間，再到生育率過(guò)低形成共識(shí)的“十三五”期間（在《全面兩孩決定》中明確“我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化”）。

在生育形勢(shì)嚴(yán)峻的上世紀(jì)80年代，直接用行政強(qiáng)制力量推行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策。在生育形勢(shì)逐漸緩和后，這種方式的弊端及“后遺癥”漸顯，甚至引發(fā)群體性事件。例如，我國(guó)已有數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的失獨(dú)家庭，相當(dāng)數(shù)量的這類家庭將其不幸歸因于強(qiáng)制性的一孩政策，以致最近每年都引發(fā)大量群體性事件，其中每年5月在京均有上千人的集體陳情。而且，中央的政策已經(jīng)變?yōu)椤肮膭?lì)按政策生育”，計(jì)劃生育已經(jīng)需要雙向計(jì)劃——既限制超生也鼓勵(lì)按政策生“足”，后者顯然也不能采用行政強(qiáng)制手段，只能通過(guò)提供相關(guān)服務(wù)消除生育二孩者的后顧之憂來(lái)實(shí)現(xiàn)。

考慮這兩方面原因，計(jì)劃生育的工作內(nèi)容、重點(diǎn)和方式顯然應(yīng)有較大變化：首先，計(jì)劃生育的內(nèi)容需要越來(lái)越全面，應(yīng)真正回歸“家庭計(jì)劃”（family planning）的本意，糾正工作慣性和既往政策重點(diǎn)帶來(lái)的詞義弱化（先是弱化成計(jì)劃生育，再弱化成一孩政策）。實(shí)際上，家庭計(jì)劃是人類社會(huì)發(fā)展中永恒的主題，這個(gè)意義的計(jì)劃生育將長(zhǎng)期存在（只要存在各種以人口調(diào)控為目的的激勵(lì)政策，全面兩孩甚至鼓勵(lì)生育都仍然屬于計(jì)劃生育，家庭發(fā)展在我國(guó)更是新發(fā)展主題）。習(xí)近平總書記對(duì)2016年中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)第八次代表大會(huì)的指示中也明確：“計(jì)劃生育基本國(guó)策必須長(zhǎng)期堅(jiān)持”。計(jì)劃生育工作的內(nèi)容，應(yīng)從以嚴(yán)格控制政策外生育為重點(diǎn)更多轉(zhuǎn)向以提供相關(guān)服務(wù)為重點(diǎn)，用激勵(lì)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)人群按照政策生育并享受相關(guān)公共服務(wù)。即這個(gè)階段的計(jì)劃生育工作重點(diǎn)應(yīng)不再是查環(huán)查孕、強(qiáng)制引產(chǎn)及實(shí)施各種懲罰性措施，而應(yīng)著力于正向激勵(lì)引導(dǎo)和提供相關(guān)服務(wù)。第二，行政強(qiáng)制及行政主導(dǎo)的方式也應(yīng)調(diào)整。除了對(duì)極少數(shù)政策外生育還應(yīng)執(zhí)行行政強(qiáng)制政策，其他的計(jì)劃生育工作（宣傳倡導(dǎo)、政策引導(dǎo)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維權(quán)等）都可以更多依靠群團(tuán)組織和其他社會(huì)力量來(lái)開展甚至主導(dǎo)，對(duì)失獨(dú)家庭通過(guò)提供相關(guān)服務(wù)來(lái)維穩(wěn)、對(duì)一孩家庭提供服務(wù)使其消除生育二孩的后顧之憂等，更是行政主導(dǎo)方式難以奏效的。

概括起來(lái)，這個(gè)階段的計(jì)劃生育工作需要：適應(yīng)人口形勢(shì)、回歸家庭本意；調(diào)整治理模式、形成多元共治。

多元共治，既要多元，更要共治。這種治，包括工作目標(biāo)、管理方式和激勵(lì)機(jī)制，都不能以政府為主導(dǎo)，而要利益相關(guān)者共同參與，尤其是群體的利益代言者要發(fā)揮更重要的作用。形成多元共治，既需要群團(tuán)組織能真正代表群眾、當(dāng)好平臺(tái)，也需要相關(guān)事務(wù)和職能真正主要由群團(tuán)組織來(lái)承擔(dān)。前者意味著要形成向上負(fù)責(zé)和向下負(fù)責(zé)結(jié)合、管理力量具有最廣泛代表性的組織；后者意味著要放權(quán)，包括相關(guān)行政資源（指權(quán)力和體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍等）交由群團(tuán)組織來(lái)調(diào)配、相關(guān)事務(wù)交由群團(tuán)組織來(lái)組織或協(xié)調(diào)。其中，厘清政府權(quán)責(zé)范圍并合理轉(zhuǎn)移行政資源是基礎(chǔ)。而群團(tuán)組織，也只有成為真正的社會(huì)組織，才可能與政府形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的搭檔。計(jì)劃生育工作，目前由衛(wèi)生計(jì)生部門負(fù)責(zé)，這個(gè)領(lǐng)域還有中央管理的21個(gè)群團(tuán)組織之一——中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱計(jì)生協(xié)）。目前，計(jì)生協(xié)與衛(wèi)生計(jì)生委之間，已經(jīng)初步形成了相互配合的局面，各種層次的文件也意圖加強(qiáng)計(jì)生協(xié)的工作。例如，“十二五”期間，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委接連發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育基層基礎(chǔ)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)衛(wèi)指導(dǎo)發(fā)[2014]37號(hào)）和《關(guān)于在機(jī)構(gòu)改革中加強(qiáng)計(jì)生協(xié)工作的通知》（國(guó)衛(wèi)指導(dǎo)發(fā)[2014]38號(hào)）。文件說(shuō)明，中國(guó)計(jì)劃生育工作的特色是行政管理、技術(shù)服務(wù)、群眾工作“三位一體”，“把一些直接面向群眾、服務(wù)性強(qiáng)的工作，通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作、購(gòu)買服務(wù)等方式，放手交給計(jì)劃生育協(xié)會(huì)去做”。但計(jì)劃生育的行政主導(dǎo)方式尚未改變、計(jì)生協(xié)的代表性和平臺(tái)性尚未充分體現(xiàn)。即多元參與的局面形成了，多元共治的局面卻未達(dá)成。

出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，說(shuō)明計(jì)劃生育工作中尚未形成現(xiàn)代化治理體系，這既有計(jì)生協(xié)的原因，也有衛(wèi)生計(jì)生部門的原因：和其他群團(tuán)相比，計(jì)生協(xié)是“小機(jī)構(gòu)、大隊(duì)伍、無(wú)權(quán)力”，其過(guò)去發(fā)展不足，機(jī)構(gòu)建設(shè)在群團(tuán)中相對(duì)弱小，可資調(diào)動(dòng)的行政資源少，自身隊(duì)伍力量不強(qiáng)，相關(guān)體制機(jī)制也亟待完善，工作并未獨(dú)立；而權(quán)力和各類行政資源仍然集中在衛(wèi)生計(jì)生部門，計(jì)劃生育工作，實(shí)施方式仍然是衛(wèi)生計(jì)生部門主導(dǎo)，這樣顯然難以適應(yīng)人口形勢(shì)、實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作轉(zhuǎn)型。解決這樣的問(wèn)題，自然要從政府放權(quán)開始。

政府應(yīng)該放哪些權(quán)

在政府的五項(xiàng)職能中，社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)中的部分可能由政府放權(quán)至群團(tuán)組織或其他社會(huì)力量。在社會(huì)管理和公共服務(wù)中，政府放哪些權(quán)，有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是共性的，即非行政強(qiáng)制力量即可推動(dòng)和政府管不好或不愿管的領(lǐng)域，大多數(shù)屬于公共服務(wù)。有些領(lǐng)域?qū)儆诓辉腹苌踔猎谀壳爸贫认聼o(wú)法管的，如個(gè)性化服務(wù)，在計(jì)劃生育領(lǐng)域比較典型的是對(duì)失獨(dú)家庭的精神慰藉；而有些領(lǐng)域，則屬于管不好的，如生育形勢(shì)緩和后的計(jì)劃生育政策執(zhí)行（包括鼓勵(lì)按政策生“足”）等。若沿用行政強(qiáng)制的辦法，則失獨(dú)家庭的全部責(zé)任可能被公眾全部歸咎于政府，一孩家庭也不可能行政強(qiáng)制生二孩（但像生育指標(biāo)等社會(huì)管理中的審批權(quán)，不屬于“管不好”或“不愿管”領(lǐng)域）。還有一些權(quán)，是希望擴(kuò)大決策參與面或增強(qiáng)代表性的，如政策制定、非政府組織的協(xié)調(diào)和管理等，群團(tuán)組織從性質(zhì)到程序上都更便于吸納各方面代表參與日常工作甚至決策以充分反映各方利益。從這個(gè)角度來(lái)分析，社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的這些放權(quán)，主要權(quán)力為支撐這些公共服務(wù)的行政資源的支配權(quán)。依據(jù)習(xí)近平總書記對(duì)中國(guó)計(jì)生協(xié)第八次代表大會(huì)的指示（“希望中國(guó)計(jì)生協(xié)認(rèn)真履行肩負(fù)的職責(zé)，引導(dǎo)廣大人民群眾正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)生育政策調(diào)整完善的重大意義，切實(shí)做好宣傳教育、生殖健康咨詢服務(wù)、優(yōu)生優(yōu)育指導(dǎo)、計(jì)劃生育家庭幫扶、權(quán)益維護(hù)和流動(dòng)人口服務(wù)等各項(xiàng)工作”），可以計(jì)劃生育領(lǐng)域的主要工作為例（表1），說(shuō)明政府哪些權(quán)可放。

在計(jì)劃生育從政府主導(dǎo)的強(qiáng)制政策逐漸轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)、各方配合的國(guó)民自覺行為的過(guò)程中，群團(tuán)組織應(yīng)是主力。通過(guò)合理放權(quán)，使政府當(dāng)好甲方角色、群團(tuán)組織當(dāng)好乙方總包的角色，共同調(diào)動(dòng)各方面社會(huì)資源提供服務(wù)。政府合理放權(quán)才可能形成群團(tuán)組織引導(dǎo)各方面社會(huì)力量合力用權(quán)，尤其是其家庭發(fā)展相關(guān)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、組織、相關(guān)行政資源調(diào)配上的主導(dǎo)權(quán)。

需要注意的是，放權(quán)的前提是改革：①政府的放權(quán)應(yīng)和機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來(lái)，尤其是與基層政府的機(jī)構(gòu)改革結(jié)合。只有這些機(jī)構(gòu)的“三定”方案中明確了相關(guān)職能的劃轉(zhuǎn)，才可能使這樣的放權(quán)真正放出去；②計(jì)生協(xié)也需要改革。通過(guò)相關(guān)改革，使計(jì)生協(xié)原有的以及改革后從上級(jí)計(jì)生協(xié)和本級(jí)計(jì)生委放權(quán)后獲得的事權(quán)和任務(wù)匹配。從計(jì)生協(xié)的情況看，只有做好自身改革才可能使其具備接好權(quán)、用好權(quán)的能力，這樣才可能真正使計(jì)劃生育領(lǐng)域融入現(xiàn)代化治理體系和具有現(xiàn)代化治理能力。

群團(tuán)組織怎么改才能接得住、用得好？

政府放權(quán)是為了形成現(xiàn)代化治理體系、優(yōu)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。群團(tuán)組織對(duì)這些權(quán)力應(yīng)該接得住、用得好，才可能使放權(quán)實(shí)現(xiàn)初衷。不過(guò)，近年來(lái)，多數(shù)群團(tuán)組織的管理體制、資金機(jī)制和人力資源管理機(jī)制、工作方法、業(yè)務(wù)流程等在“參公管理”中與黨政機(jī)關(guān)趨同（多數(shù)群團(tuán)組織認(rèn)為這是保障程度和地位在提高），在黨委政府與群眾之間的平臺(tái)作用、紐帶作用有下降的跡象。同時(shí)，也有不少地方黨委和政府對(duì)群團(tuán)組織不夠重視，也缺少支持，群團(tuán)組織的邊緣化非常明顯，無(wú)法有效地參與政治生活和公共事務(wù)管理。既存在官僚化、也存在邊緣化。如果只是簡(jiǎn)單放權(quán)，是否能放到相關(guān)群團(tuán)組織上、群團(tuán)組織接到權(quán)后是否能比行政部門用得好，都存在很多問(wèn)題。從目前的情況看，除了工作有相對(duì)獨(dú)立性的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，多數(shù)與某部委關(guān)系密切的群團(tuán)組織，均面臨政府放權(quán)是否接得住、用得好的問(wèn)題。這就要求，在放權(quán)中，群團(tuán)組織需要首先練好內(nèi)功，然后才是相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在放權(quán)上配合，“里應(yīng)外合”，才可能使這樣的放權(quán)效果體現(xiàn)到改善社會(huì)管理、公共服務(wù)上。而且，這些方面的既有探索，說(shuō)明只要相關(guān)體制機(jī)制設(shè)計(jì)到位，群團(tuán)組織完全接得住、用得好。如殘聯(lián)，就在政府放權(quán)后基本形成了權(quán)責(zé)明晰、各盡所長(zhǎng)的局面：在扶持殘疾人發(fā)展的具體工作中，民政部門和殘疾人聯(lián)合會(huì)（以下簡(jiǎn)稱殘聯(lián)）的分工較明確。民政部門履行主管部門職責(zé)、做好補(bǔ)貼資格審定、補(bǔ)貼發(fā)放、監(jiān)督管理等社會(huì)管理方面的工作；殘聯(lián)發(fā)揮“代表、服務(wù)與管理”職能作用，及時(shí)準(zhǔn)確地向當(dāng)?shù)卣答仛埣踩诵枨蠛颓闆r（這屬于信息平臺(tái)），積極動(dòng)員社會(huì)力量特別是助殘慈善組織參與殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度的落實(shí)工作

（這屬于組織平臺(tái)）。

表1：以計(jì)劃生育工作為例看政府部門如何放權(quán)給群團(tuán)組織

圖/新華社

（一）如何才能接得住

從表1可看出，政府部門放權(quán)后，須有相應(yīng)的群團(tuán)組織將這些權(quán)力接住，這其中可能產(chǎn)生兩方面問(wèn)題：①群團(tuán)組織用什么方式來(lái)承接權(quán)力，同時(shí)避免嬗變到傳統(tǒng)的行政管理模式上去？②相關(guān)權(quán)力可能涉及多個(gè)群團(tuán)組織，如何才能讓主要業(yè)務(wù)對(duì)口、規(guī)范程度較高的群團(tuán)組織成為承接這些權(quán)力的主體？

對(duì)第一個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該看到，我國(guó)目前的群團(tuán)組織具有較典型的官民二重性，許多組織在發(fā)展壯大中越來(lái)越像機(jī)關(guān)，按中央文件的說(shuō)法，機(jī)關(guān)化、行政化甚至貴族化、娛樂(lè)化（簡(jiǎn)稱“四化”）現(xiàn)象普遍。這樣的組織不改革就在現(xiàn)代化治理體系中代表民意、架起平臺(tái)、成為橋梁難言合格。以計(jì)生協(xié)為例，如果計(jì)生協(xié)沿用計(jì)生委的辦法來(lái)開展工作，計(jì)生協(xié)承接權(quán)力后就會(huì)慢慢變?yōu)榉朴?jì)生委，從而失去了放權(quán)的意義。為避免計(jì)生委移交的職能轉(zhuǎn)移給了機(jī)關(guān)化的計(jì)生協(xié)，將權(quán)接住用好，就必須先改革。

從體現(xiàn)代表性和平臺(tái)性角度，群團(tuán)組織應(yīng)進(jìn)行三方面改革：①組織形式和成員構(gòu)成，這是體現(xiàn)群眾代表性的主要方面。這要求組織在領(lǐng)導(dǎo)班子、決策機(jī)制、信息公開和公眾參與等方面均有別于行政機(jī)構(gòu)，從代表性、平臺(tái)性等方面進(jìn)行改革。前者可探索全面建立“領(lǐng)導(dǎo)班子專掛兼”機(jī)制，推動(dòng)群團(tuán)組織基層隊(duì)伍多元化發(fā)展。這一方面要改進(jìn)群團(tuán)干部管理方式，支持群團(tuán)組織根據(jù)自身工作特點(diǎn)按規(guī)定考錄和遴選工作人員；另一方面要不唯年齡、不唯學(xué)歷尤其是不唯職級(jí)選拔計(jì)生協(xié)領(lǐng)導(dǎo)干部，推動(dòng)群團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)班子專掛兼相結(jié)合，形成科學(xué)合理規(guī)范的比例結(jié)構(gòu)。后者就要求培育和扶持這個(gè)領(lǐng)域的非政府組織和志愿者，把社會(huì)專業(yè)人才和熱心人士納入群團(tuán)組織工作隊(duì)伍中。②分層改革，以做大、做強(qiáng)為基礎(chǔ)，這是保證平臺(tái)功能的基礎(chǔ)。較高層級(jí)的計(jì)生協(xié)的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)首先著眼爭(zhēng)取行政資源，較低層級(jí)的計(jì)生協(xié)的改革應(yīng)首先著眼增強(qiáng)隊(duì)伍能力和活力。③分類改革，避免整齊劃一，這是保證隊(duì)伍有能力、有活力的基礎(chǔ)。省級(jí)以下計(jì)生協(xié)的資金機(jī)制和機(jī)構(gòu)組織形式要有因地制宜的分類創(chuàng)新，避免一刀切地用參公入序的方式提高隊(duì)伍的保障程度，而更多地結(jié)合各地的既有基礎(chǔ)和主要問(wèn)題用更靈活的方式設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制。

如果經(jīng)過(guò)這樣的改革，使計(jì)生協(xié)基層隊(duì)伍自身的能力和活力大幅增強(qiáng)，計(jì)生協(xié)就有可能在計(jì)劃生育領(lǐng)域政府的放權(quán)范圍內(nèi)、在政府不干預(yù)的情況下成為具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的承接組織和樞紐型組織。其他可能進(jìn)入這一領(lǐng)域的組織（如婦聯(lián)、社工組織等），可以參與到樞紐型組織的活動(dòng)中。這樣，才可能實(shí)現(xiàn)《全面兩孩決定》中的愿景：“加強(qiáng)政府與社會(huì)協(xié)同治理，廣泛動(dòng)員工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織和其他社會(huì)組織共同做好計(jì)劃生育工作。充分發(fā)揮計(jì)劃生育協(xié)會(huì)的生力軍作用”。

但是并非群團(tuán)組織練好內(nèi)功就能擔(dān)得起這副擔(dān)子。必須承認(rèn)，群團(tuán)組織承擔(dān)相關(guān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，有三方面相對(duì)不足：①與相關(guān)政府部門的協(xié)調(diào)能力不足；②行政資源保障不足；③專業(yè)化隊(duì)伍不足。前二者，通過(guò)“三定”方案和加強(qiáng)編制、經(jīng)費(fèi)保障還可在較短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)，建設(shè)一支較高水平的專業(yè)化隊(duì)伍卻非短時(shí)之功。以計(jì)生協(xié)為例，這個(gè)組織是“小機(jī)構(gòu)、大隊(duì)伍、無(wú)權(quán)力”，隊(duì)伍盡管大卻專業(yè)性不夠，還需要增強(qiáng)專業(yè)實(shí)力，尤其在提供相關(guān)服務(wù)鼓勵(lì)人群按政策生“足”中需要大量的專業(yè)服務(wù)力量，而這通過(guò)衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)內(nèi)部的資源劃轉(zhuǎn)即可實(shí)現(xiàn)。在縣以上計(jì)生協(xié)未來(lái)基本參公管理、具有較好的行政資源來(lái)源保障的情況下，將表1中的相關(guān)事業(yè)單位劃歸計(jì)生協(xié)管理，更利于群團(tuán)組織做好工作，而對(duì)事業(yè)單位并無(wú)實(shí)質(zhì)性負(fù)面影響?？梢詺埪?lián)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)明這種改革的操作性。殘聯(lián)類似的資源整體劃轉(zhuǎn)早已在體系內(nèi)自上而下實(shí)施了。中國(guó)殘聯(lián)的下屬單位包括康復(fù)研究中心（類比于計(jì)生系統(tǒng)的科研所）、輔助器具中心（類比于計(jì)生系統(tǒng)的藥具中心）、信息中心、就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)中心、按摩醫(yī)院、基金會(huì)以及相關(guān)新聞出版單位等，省市級(jí)殘聯(lián)下屬單位也有康復(fù)中心、就業(yè)指導(dǎo)中心、福利基金會(huì)等。這些單位，均為原民政部門下屬，但整體劃轉(zhuǎn)到了獨(dú)立的殘聯(lián)系統(tǒng)，使殘聯(lián)隊(duì)伍的專業(yè)能力有了大幅提高。類似地，計(jì)生協(xié)如果獲得了衛(wèi)生計(jì)生部門的專業(yè)隊(duì)伍，其短板正好可以得到針對(duì)性彌補(bǔ)。而且，只有這樣劃轉(zhuǎn)，才能真正厘清政府和社會(huì)的界限。這種改革方案，其實(shí)是往國(guó)際慣例上改：國(guó)際計(jì)劃生育聯(lián)合會(huì)的152個(gè)成員協(xié)會(huì)中，除個(gè)別成員協(xié)會(huì)沒有診所外，其他國(guó)家計(jì)生協(xié)均有自己的多功能診所。這種診所不僅相當(dāng)于中國(guó)的計(jì)生服務(wù)站，也有宣教中心、藥具中心、培訓(xùn)中心的功能。

（二）如何才能用得好？

相關(guān)權(quán)力、行政資源和專業(yè)隊(duì)伍，由群團(tuán)組織來(lái)統(tǒng)籌使用，與政府部門相比還有兩個(gè)短板：①群團(tuán)組織“形散而神不散”，雖然已經(jīng)自成體系，但自上而下的指揮調(diào)度能力弱于政府，而又不能通過(guò)行政化的考核等方式來(lái)彌補(bǔ)這樣的短板；②吸引力較弱，吸收新鮮血液的能力不如政府，難以吸收到較好的干部和新進(jìn)人員。

對(duì)這樣的短板，不能套用政府部門的辦法，否則就是繼續(xù)走“四化”老路。對(duì)此，仍然需要通過(guò)改革來(lái)解決，即采用“外病內(nèi)治”的方法，通過(guò)完善組織形式，增強(qiáng)隊(duì)伍的代表性、形成基層社會(huì)組織平臺(tái)來(lái)彌補(bǔ)這些短板，這樣才可能在削弱衙門作風(fēng)的同時(shí)形成更強(qiáng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)力量。

用得好的核心，是在通過(guò)改革增強(qiáng)組織能力的同時(shí)形成群團(tuán)組織與政府間高效合作模式。

首先是要完成去“四化”改革，建成樞紐型社會(huì)組織。以樞紐型社會(huì)組織建設(shè)為抓手倒逼群團(tuán)組織去行政化改革，強(qiáng)化其服務(wù)性。這就需要改變對(duì)黨委政府的過(guò)度依賴，強(qiáng)化樞紐型社會(huì)組織的服務(wù)特征，提升所屬領(lǐng)域群體的認(rèn)可程度，及時(shí)代表所聯(lián)系的群體與黨委政府溝通，反映訴求，表達(dá)利益，這樣才能體現(xiàn)橋梁作用和平臺(tái)作用。

其次，還要體現(xiàn)社會(huì)組織孵化器的功能，有針對(duì)性地為社會(huì)組織提供初期孵化、政策咨詢、能力建設(shè)等服務(wù)，當(dāng)好“造血器”，以體現(xiàn)平臺(tái)作用。再次，還需強(qiáng)化資源支撐，形成人才高地。這既包括發(fā)揮其自身的人才、物力和財(cái)力等資源優(yōu)勢(shì)，為所聯(lián)系的社會(huì)組織提供事業(yè)發(fā)展所需要的各種資源；也包括努力將所聯(lián)系的社會(huì)組織中的優(yōu)秀人才聚集起來(lái)，形成人才高地，充分發(fā)揮他們的智力優(yōu)勢(shì)和志愿服務(wù)精神。

然后是根據(jù)工作領(lǐng)域形成群團(tuán)組織與政府、非政府組織的合作模式，這包括形成主體角色、組織社會(huì)組織、優(yōu)化項(xiàng)目管理等。①在功能定位上，注重扮演好兩個(gè)角色——購(gòu)買主體和承接主體。作為購(gòu)買主體，首先要明晰職能，中央加強(qiáng)群團(tuán)工作的文件提到群團(tuán)組織要承接政府轉(zhuǎn)移社會(huì)管理和服務(wù)職能，具體是哪些職能，必須明確，而且要設(shè)計(jì)相應(yīng)項(xiàng)目納入政府購(gòu)買服務(wù)清單。作為承接主體，通過(guò)整合資源、設(shè)立界別、構(gòu)筑平臺(tái)等方式加強(qiáng)與社會(huì)組織聯(lián)系服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展、承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)社會(huì)良性互動(dòng)。②在組織服務(wù)上，注重加強(qiáng)與草根類社會(huì)組織的聯(lián)系。群團(tuán)組織既要通過(guò)項(xiàng)目整體合作將優(yōu)秀社會(huì)組織負(fù)責(zé)人納入項(xiàng)目中來(lái)并加強(qiáng)對(duì)組織核心人物的培訓(xùn)，也要通過(guò)委托購(gòu)買服務(wù)使草根組織成為大項(xiàng)目中的個(gè)性化服務(wù)提供者。計(jì)生協(xié)若能全面對(duì)互助性失獨(dú)家庭聯(lián)誼組織提供這樣的組織服務(wù)，則計(jì)生協(xié)對(duì)失獨(dú)家庭的服務(wù)能力就能明顯超過(guò)計(jì)生委。③在項(xiàng)目征集和設(shè)計(jì)中，注重發(fā)揮兩種優(yōu)勢(shì)——自上而下的公益招標(biāo)創(chuàng)投和自下而上的公益項(xiàng)目對(duì)接。群團(tuán)組織要聚焦服務(wù)對(duì)象需求，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過(guò)自上而下的公益招標(biāo)創(chuàng)投，明確項(xiàng)目范圍，相對(duì)貼近實(shí)際、形成規(guī)模效應(yīng)和常態(tài)機(jī)制；還要采用自下而上的公益項(xiàng)目對(duì)接，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”搭建網(wǎng)上的項(xiàng)目展示、交流、交易平臺(tái)。④在項(xiàng)目實(shí)施上，注重綜合兩種形式——公辦民營(yíng)和民辦公助（此處的“公”指群團(tuán)組織）。公辦民營(yíng)是自己先搭好平臺(tái)，讓社會(huì)組織來(lái)唱戲，這種方式好管好控，但投入較大。因此，建議采取民辦公助的方式，特別是可量化、可評(píng)估的項(xiàng)目，比如對(duì)失獨(dú)家庭的心理慰藉等，一些民間組織已經(jīng)在做，群團(tuán)組織做好評(píng)估、按人頭支付即可，不需要更多投入，也更少風(fēng)險(xiǎn)。

總之，群團(tuán)組織改革的基礎(chǔ)是厘清政府權(quán)責(zé)范圍并合理調(diào)配行政資源。有了這個(gè)基礎(chǔ)，群團(tuán)組織再做好自身改革，我國(guó)的現(xiàn)代化治理體系和治理能力就有望在較短的時(shí)間內(nèi)達(dá)成目標(biāo)。

作者單位：中國(guó)社科院社科文獻(xiàn)出版社/國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心